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与世界范围内的超大城市相比，北京人口发展在增速特征、流动特征、结构特征、空间分布特征以及产业结构偏离度特征等方面，既有共性，也有差异
。当前，北京相当于处在东京等其他世界大城市发展历程的中期阶段，产业结构和就业结构仍处于不断调整和变化中，人口均衡发展很大程度上有赖于都市圈区域性资源配置格局的调整及配置效率的提高。
进入21世纪以来，随着我国进入人口老龄化社会，我国政府也从实行计划生育的控制人口总量增长，转变为更为关注和改善人口结构，“高龄少子”、老年人口迅速增长、人口红利式微、出生性别比长期偏高等人口现象，逐步演变成为我国现阶段人口均衡发展的主要挑战。2013年实施“单独二孩”政策，2015年放宽到“全面二孩”政策，2017年国务院发布《国家人口发展规划（2016—2030年）》，以促进人口长期均衡发展为主线，具体阐释了人口内部均衡与外部均衡，提出了人口长期均衡发展的总目标。党的十九届五中全会进一步强调“促进人口长期均衡发展”，2021年《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》作出“制定人口长期发展战略，优化生育政策，以‘一老一小’为重点完善人口服务体系，促进人口长期均衡发展”的战略部署。2021年6月《中共中央国务院关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》发布，进一步作出具体安排。“十四五”时期，我国坚持有序控制人口总量、优化人口结构、提高人口素质并举，在政策设计上，更加注重从全生命周期角度来考虑和加强政策体系的完善，强调综合考量的政策设计思路，统筹推进人口长期均衡发展。
2014年2月，习近平总书记视察北京并发表重要讲话，提出了京津冀协同发展战略，开启了疏解非首都功能的新时期，北京市人口发展政策转向严格控制人口总量增长，同时调整人口空间布局。随后，中央批准了新版北京城市总体规划，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》明确提出，北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平，严格控制人口规模，优化人口分布。其政策要点包括：一是通过疏解非首都功能，实现人随功能走、人随产业走。降低城六区人口规模，城六区常住人口在2014年基础上每年降低2~3个百分点，到2020年下降15个百分点，控制在1085万人左右，到2035年控制在1085万人以内。二是形成与首都城市战略定位、功能疏解提升相适应的人口结构。制定科学合理的公共服务政策，发挥公共服务导向对人口结构的调节作用。加快农村人口城镇化进程。积极应对人口老龄化问题。提升人口整体素质。采取综合措施，保持人口合理有序流动，提高城市发展活力。三是构建面向城市实际服务人口的服务管理全覆盖体系，建立以居住证为载体的公共服务提供机制，扩大基本公共服务覆盖面，提高公共服务均等化水平。在常住人口2300万人控制规模的基础上，考虑城市实际服务人口的合理需求和安全保障。四是健全分区域差异化的人口调控机制，实现城六区人口规模减量与其他区人口规模增量控制相衔接。城六区以外平原地区的人口规模有减有增、增减挂钩。山区保持人口规模基本稳定。
2021年1月27日，《北京市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》指出，要促进人口长期均衡发展，积极应对人口老龄化，推动人口与城市协调发展，并从保持城市人口发展活力、提升养老服务品质、建设老年友好型社会三个方面提出了具体要求。要求严守全市人口总量规模上限，着力优化人口分布和结构，促进人口合理有序流动。同时，提供更有温度的人口服务，促进妇女事业全面发展，保障儿童优先发展，服务家庭优生优育，吸引青年焕发城市活力。
2022年1月21日，中共北京市委、北京市人民政府印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的实施方案》，围绕稳妥有序落实三孩生育政策，提高优生优育服务水平，发展普惠托育服务体系，降低生育、养育、教育成本，做好政策调整有序衔接等核心问题进行了工作部署。提出近期目标是“到2025年，积极生育支持政策落实措施逐步完善，服务管理制度基本完备，优生优育服务水平明显提高，普惠托育服务体系加快建设，按照每千人口不少于4.5个托位、其中普惠托位不低于60%的标准，配置完善托育服务设施。生育、养育、教育成本显著降低，生育水平适当提高，出生人口性别比保持正常，人口结构逐步优化，人口素质进一步提升”。远期目标是“到2035年，促进人口长期均衡发展的制度安排更加完善，服务管理机制运转高效，生育水平更加适度，人口结构进一步改善。优生优育、幼有所育服务水平与人民群众对美好生活的需要相适应，家庭发展能力明显提高，人的全面发展取得更为明显的实质性进展”。《北京市养老服务专项规划（2021年—2035年）》提到要增强城区、郊区和农村养老服务的均衡性，改善适应老龄化形势的劳动力供给，精准匹配养老服务设施，精准满足老年人需求。
北京市从1990年起60岁及以上老年人口比例突破10%，开始进入老龄化社会。2021年底，60岁及以上常住老年人口达441.6万人，占常住总人口的20.18%，标志着北京已经进入老龄社会，从步入老龄化社会到迈入老龄社会，北京市历时31年，与伦敦、东京等超大城市相比，老龄化发展程度更为迅猛。而根据《北京市“十四五”时期老龄事业发展规划》
，预计到“十四五”末，人口老龄化水平将达到24%，到2035年，老年人口接近700万，人口老龄化水平将超过30%，进入超老龄社会。届时，其老龄化程度将超过大伦敦地区和大东京地区。
京津冀协同发展战略的初衷和出发点是通过疏解非首都功能，抑制人口过快上涨，保持首都北京人口总量长期控制在合理区间，但京津冀协同发展带来的一个直接结果是加剧了北京人口老龄化的进程。一方面是以劳动年龄人口为主体的常住人口流入减少、流出增多，另一方面是老年人口快速增长，“一增一减”之间使得北京市老龄化加速，已经对劳动力供给、投资需求、消费需求、科技创新、公共服务事业发展产生了深刻的影响，不仅对各区功能定位的实现，而且对首都城市战略定位的实现，已经产生并将继续产生深刻的影响。
在老年人口总量规模快速增加的同时，北京市老年人口在空间分布上并不均衡，首都功能核心区、城市功能拓展区、城市发展新区、生态涵养区之间老年人口规模、老龄化程度、老龄化速度均存在明显差异，并且处于复杂的动态演变中。特别是自2015年以来，随着京津冀协同发展战略的实施，北京市人口迁移和流动规模、水平与模式也发生了质的变化，已经并将持续导致16个区之间老龄化发展的不平衡进一步加剧，首都功能核心区人口老龄化的矛盾更加突出，老龄化的“城乡倒挂”现象给生态涵养区发展带来更大的挑战。
因此，北京作为首都和超大城市，研究其人口均衡发展，还要从地理空间层面进行考量，城市人口合理规模考量下的城市人口实时分布规律、区域间人口流动或迁移预测分析等都是有待深入思考的因素，在京津冀协同发展背景下，特别是在数字经济和共享经济推动的产业结构变动和现代商业模式变迁的驱动下，促进区域人口与生产要素合理配置以及人口再分布将成为人口社会发展的必然选择
，其中，引导老年人口从北京合理流向周边城市，引导老年人口在北京市行政区域内从首都功能核心区合理流向城市发展新区和生态涵养区，推动更大力度、更多层次的人口区域均衡，成为越来越重要的价值追求。
在这一历史进程中，要着力把握人口总量变化、结构变化、队列更替中出现的新需求、新特征，充分认识信息化时代经济发展方式转变、产业结构调整对劳动力需求的作用，关注“一老一小”社会服务体系建设中出现的新问题，在贯彻落实中央确定的人口总量“天花板”的前提下，实施更加安全韧性、开放包容的人口均衡发展策略，大力引进与首都城市战略定位相吻合的人力资源，优化生育、养育、教育政策，适度减缓人口老龄化进程，努力挖掘老年人口二次红利和发展潜力，激发城市发展动力和内在活力，培育首都可持续的核心竞争力。
在人口长期均衡发展的研究中，多使用“人口分布合理性”指标来对人口与区域相对承载力之间的关系进行专门性衡量，它具体由经济、技术及外贸潜力等生产力要素和资源禀赋形成的承载力决定。主要分为三个层次：第一层是人口分布刚性指标，是人口相对于区域的可利用水和土地等资源的承载力；第二层是人口相对于区域经济、技术等生产力的承载力；第三层是人口相对于区域间物质交换能力的承载力。后两种承载力主要是动态性指标，随着社会经济水平的高低不断变化。在人口分布合理性分析中，一般采用不均衡性指标并结合资源条件和技术潜力等因子进行判断。
《北京城市总体规划（2016年—2035年）》以资源环境为硬约束，确定了人口总量上限、生态控制线、城市开发边界“三条红线”。第一条线是人口总量上限。北京市常住人口规模到2020年控制在2300万人以内，2020年以后长期稳定在这一水平。第二条线是生态控制线。到2020年，北京市生态控制区面积约占市域面积的73%，到2035年提高到75%。第三条线是城市开发边界。到2020年，北京市城乡建设用地规模将由2015年的2921平方公里减到2860平方公里左右，到2035年减到2760平方公里左右，腾退减量后的用地要更多地用于增加绿色生态空间。从北京市市域范围来看，人口长期均衡发展的主要议题是在总体规划已经明确了人口总量“天花板”的前提下，如何优化人口结构和人口空间布局，提高人口素质，适应首都城市战略定位的需要。
《京津冀协同发展规划纲要》明确提出，走出一条内涵集约发展的新路子，探索出一种人口经济密集地区优化开发的模式，促进区域协调发展，形成新的增长极。协同发展是指围绕同一发展目标，基于合作共赢理念、优势互补原则、产业分工要求和资源环境承载力，协调两个或两个以上行政区（省、地市）组成的区域，形成目标同向，交通基础设施、产业发展与布局、要素市场、城乡、基本公共服务与民生保障、生态环境保护一体化的区域发展新格局。协同发展的核心是提倡和谐与包容发展，最终目标是实现互利共赢、共同发展。在京津冀协同发展进程中，北京市人口长期均衡发展中的突出矛盾主要体现在经济协同与公共服务协同的不协调，三地在人口老龄化水平上的“倒挂”，以及三地在养老服务体系建设与医疗保障体系建设标准和水平上的差距过大，给养老服务体系的协同和一体化发展造成困难。
在京津冀协同发展战略要求下的一系列人口调控政策的引导下，北京市总人口规模从2015年以来开始围绕一个合理区间上下波动，并没有形成趋势性的下降拐点，但中心城六区的人口规模从2014年开始始终保持不同程度的下降趋势（见图2-4）。
尽管北京市“减量发展”的模式已经确立，但超大城市经济发展对人口和要素资源的“虹吸效应”仍客观存在，按照城市总体规划的要求，到2035年北京市在总人口规模上还有100万左右的增量空间。因此，既要防止人口总量重新走上上升的轨道，也要避免人口总量快速下降或者持续下降。而更为紧迫的是进一步优化人口年龄结构，减缓人口老龄化的进程，增强人口素质，以适应建立高精尖现代产业体系的需要，适应建设国际科技创新中心、全球数字经济标杆城市的需要。同时通过经济结构调整和科技创新提高全要素生产率，降低经济发展对人力资源的依赖，进一步挖掘资源与社会环境发展潜力，拓展人口承载空间。
伴随户籍人口和常住人口老龄化加速的复杂趋势，以及低生育率与低生育意愿并存的困境，北京市尤其需要特别关注人口老龄化和城市活力方面的问题，在未来人口结构转型中，北京常住人口“少儿比例过低、劳动力比例过高”的结构特点会令老龄化趋势愈加明显并不断加深，未来社会抚养负担将会急剧加大，需要借鉴国外先进经验，加强社会养老保障体系的建设。积极应对人口老龄化的压力，既需要推动人口政策由总量调控向结构优化转型，也需要基于空间维度引导各区人口按照区域功能定位、人口增长空间等进行差异化发展，引导人口合理流动，着力促进职住平衡、职教平衡，积极探索整体成系统的人口转移新模式。
图2-4 2012—2021年北京市常住人口趋势
资料来源：根据近年来《北京市统计公报》整理绘制。
从国际经验看，一个国家和地区的公共服务一体化是和经济一体化进程同步发展的。经济一体化进程中首先要解决的就是社会福利等公共服务一体化问题。欧盟作为跨区域协作的典范，其欧洲一体化的主要内容之一就是要求成员国为跨区域流动人员提供与当地居民同等的社会保障等相关公共服务。由于经济领域是最先进入一体化进程的，其对社会政策及相关公共服务领域的推动是毋庸置疑的，经济的一体化进程外溢成社会公共服务需求，从而为公共服务的一体化协同发展提供了依据。因此，经济一体化是公共服务一体化的动力，公共服务一体化是经济一体化发展的重要保障，两者构成相互影响、双向互动的关系
。
京津冀协同发展是由中央政府主导推动的，以交通基础设施协同为先导、市场协同为核心、产业发展布局协同为重点、基本公共服务均等化为支持、环境保护与生态建设协同为保障、规划协同为实现手段的全方位协同进程。与长三角等都市圈主要是依靠市场这只“无形的手”带动区域协同发展，以经济协同为先导带动公共服务协同，经济发展导致中心城市老年人向周边追求更经济、更便捷的养老方式和更舒适的养老环境不同，京津冀协同发展从一开始就带有强烈的行政主导色彩，重点依靠政策供给和固定资产投资来拉动非首都功能疏解，是否有利于功能疏解和带动人口疏解是首要的考虑因素。
从市场的角度看，京津冀养老服务协同发展本质上应该是区域合作中经济协作与公共服务协作互动的结果，应以减少交易成本为目的，既满足北京市老年人养老需求的外溢，同时带动河北地区养老服务业的发展，培育壮大银发经济发展，达到多赢的目标。降低成本、资源优势互补应该是促成京津冀养老服务协同的根本内因。但目前的政策出发点和着力点还是在非首都功能疏解和人口疏解，是通过对津冀养老机构以及入住津冀养老机构的京籍老年人给予经济支持等方式，以及提供医保报销及时结算等便利，吸引北京市老年人入住津冀养老机构，以达到疏解非首都功能和人口的目标。这个先入为主的目标导致京津冀公共服务共建共享是围绕实现《京津冀协同发展规划纲要》确定的“以首都为核心的世界级城市群，区域整体协同发展改革引领区，全国创新驱动经济增长新引擎和生态修复环境改善示范区”等区域整体目标而进行定位的。因此，在实际工作中很多公共服务设施和公共服务项目的建设超前于经济协同，或者与产业协同的联系并不紧密，经济协同与公共服务协同没有也不容易做到有机衔接。
京津冀地区各自的老龄化程度、公共服务体系建设、养老医疗水平是其制度建立的内在需求动力
。最终是要整合三地的公共服务资源发挥比较优势，更加充分地满足人们的基本公共服务需求。但目前由于三地的经济发展水平、养老服务和医疗卫生服务的工作基础差距过大，加大了资源优势互补的难度。比如，对于到北三县建设北京养老机构和大型养老社区，以及京籍老年人入住河北养老机构，河北认为，北京老年人消费能力较高，北京老年人入住河北养老机构加剧了河北地区养老床位供给不足的矛盾，同时也拉高了河北地区养老服务的价格，给河北当地政府解决本地老年人群兜底保障问题带来困难，也带来财政上的压力。此外，由于河北与北京在医保报销标准、比例、药品目录等方面差距较大，医保异地实时结算推进起来并不顺利。事实上，从京津冀的经济社会发展情况看，在较短时间内快速实现完全一致的公共服务水平是不大现实的，这决定了其实现路径应分步骤、分阶段地有序推进，探索符合京津冀实际的基本公共服务共建共享的梯度递进模式任重道远。
第七次全国人口普查数据显示，从京津冀地区整体人口老龄化程度（60岁及以上老年人口占常住总人口的比例）来看，北京（19.63%）是最年轻的，居天津（21.66%）、河北（19.85%）之后；即便是扩大到内蒙古（19.78%）、山西（18.92%），北京在京津冀蒙晋地区也居于第四。从环北京周边城市来看，河北廊坊、邯郸、邢台、石家庄等地区的人口老龄化程度较低，但张家口、秦皇岛、唐山、承德等地区的老龄化程度较高（见表2-3）。
表2-3 2020年11月1日京津冀人口老龄化状况
续表
资料来源：北京市、天津市和河北省第七次人口普查数据。
因此，整体而言，天津、河北积极应对人口老龄化的挑战比北京压力更大，北京通过向周边的河北和天津地区疏解人口、协同解决人口老龄化，或通过异地养老缓解北京的人口老龄化，必须有更大的力度和更开阔的视野，只有采取超常规的措施和政策、建立共建共享共治的利益协调机制，才能得到河北和天津更好的响应。同时，应鼓励北京市16个区的行政部门根据不同情况主动与天津各区、河北各地市进行产业资源的对接和养老合作，通过产业合作带动人口流动，通过公共服务对接带动流动老年人的在地化融入，从而缩小次级区域内部优先合作领域的差异，提升合作网络的整体密度，并不断优化辐射的联系紧密性程度，提高合作机制的运行效能。