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第三节
“特朗普式”国际秩序观:脉络与特征

一、“特朗普式”国际秩序观的基本脉络

近年来,美国也进入了一个系统性的“大变局”时刻,例如,新兴国家崛起造成的结构性挑战、国内政治的挑战、政治体系运行周期的波动,以及经济金融和卫生等议题造成的复合风险影响等。这些因素的发酵最终在政治选举中推动了特朗普的上台。作为“大变局”时代的“天选之子”,特朗普在掌握美国国家大权之后,也重新识别并调整自己对国际社会的认知,并形成了一种独特的“特朗普式”国际秩序观;这种国际秩序观沿袭了美国既有的国际秩序观,但是其脉络和特征具有“非常态”的显著烙印。它甚至影响到拜登政府的政策选择,展现出一种“没有特朗普的特朗普主义”威力。

2017年《国家安全战略报告》发布之后,特朗普政府遭到了美国国内外的无数批评。特别是,立足于所谓国家安全,特朗普政府认为,其四大国家利益支柱是保卫美国本土、推动美国繁荣、以实力促和平,以及提升美国影响力等,其中也正式展现出特朗普政府所辨识的五大主要挑战,即修正主义国家(中国、俄罗斯)、“流氓国家”(伊朗与朝鲜)以及国际恐怖组织等。

从国际格局认知上来看,特朗普认为,当前的世界是一个竞争性世界,其中中国和俄罗斯正在挑战着美国的“权力、影响力和利益”,并试图“侵蚀美国的安全和繁荣”。同时,特朗普政府也认为,冷战之后美国是世界上唯一“拥有巨大优势和动能”的“超级霸权”,但是,美国却表现出“自满”和“放任自流”,也正是在这个时期,中国和俄罗斯等国却“稳步执行挑战美国并反对美国及其盟友和伙伴关系”的长期规划与相关议程。在军事方面,特朗普政府指出,尽管美国整体军力依然是世界首位,但是其竞争对手却在努力将其常规与核武器“现代化”。

在未来愿景方面,特朗普政府一方面强调立足于美国的“战略愿景”,即保护美国民众、延续美国生活方式、促进美国繁荣、以实力维持和平以及在全球范围内提升美国影响力等(这也是美国的国家利益所在)。另一方面,美国也提供了一个“美好的未来”,即“由强大、主权和独立国家组成的世界,每个国家都有其自身的文化与梦想,并在繁荣、自由与和平方面实现同步兴盛”。具体言之,美国无论是在地区层面还是在全球层面上都特别关注法治、自由、开放(如“自由开放的印太战略”)和以规则为本的国际秩序等标签。 当然,这种愿景有两个立足点,其一,所有这一切都有一个前提即坚定美国领导,也就是美国的霸权不受侵扰;其二,“民族国家”在以规则为本的国际秩序中的支柱地位不容动摇。

从敌对国家与竞争对手角度来看,特朗普政府已经将中国和俄罗斯列为“修正主义国家”。2017年《国家安全战略报告》提及“中国”的次数达到33次,提及“俄罗斯”达25次,可见两国已经成为特朗普政府最为关切的竞争对手。根据特朗普政府的看法,这两个国家正在发展“威胁”美国关键性基础设施的关键武器与能力,试图塑造一个与“美国价值和利益背道而驰的世界”,即双方存在秩序之争,还污蔑中国正在印度—太平洋地区扩张影响力、践踏其他国家主权、支持威权政权、以投资手段获取有违美国利益的竞争优势,甚至认为中国与俄罗斯正在将权力与影响力投放到全球范围内。除此之外,特朗普政府还将伊朗与朝鲜称为“流氓国家”。这也显示,特朗普政府已经将美国防务中的“反恐逻辑”改变为新的“国际对抗逻辑”。2018年12月,美国政府问责局(Government Accountability Office,GAO)基于长期角度确认了美国未来战略的四大威胁,即竞争对手的政治军事进步、双刃技术的影响、武器升级与竞争,以及重大事件和人口变化等。其中,中国在全球领域的发展、俄罗斯全球扩张、伊朗政治和军事发展、朝鲜军事发展、失败国家、非国家竞争对手和恐怖主义等是其辨认的长期威胁。

在国家利益与国际利益方面,特朗普治下的美国将“利益”放到《国家安全战略报告》的主要脉络之中。其一,美国强调自己目前的利益遭到中俄与其他竞争者的挑战与损坏,从而提升了国家利益保护的政治化议程优先度。其二,他也强调其与盟友和伙伴国家的共同利益,从而建构利益保护的国家网络。其三,美国将利益与多边机构及国际制度相对立,暗示国际制度可能会侵犯美国的利益,因此美国需要领导并参与对美国利益有影响的相关规则的制定。其四,利益的诉求也帮助特朗普政府建构起对外行为的系列政策工具,如外交、制裁和其他鼓励盟友的政策选项等,从而反击损害美国利益的行为。

对于美国的国际角色问题,特朗普政府一直鼓吹“美国优先”与美国领导原则。在竞争者层面,立足于自身对中国和俄罗斯等要求所谓的平等贸易关系,抨击其他国家窃取其知识产权;在盟友方面,要求其欧洲和北约盟友必须承担相应的支出;在其他政策议题上,更是将美国利益置于最高位置而不去考虑其他国家的利益诉求。与此同时,美国(再次)获得领导地位也是特朗普政府强调的议题,迈克尔·蓬佩奥(Michael Pompeo)称赞特朗普“正在让美国回到自己在世界上的传统的中心领导地位”。 2017年《国家安全战略报告》还强调“将美国置于第一位置是我们政府的义务,也是美国世界领导地位的基础”,并警示一旦美国不领导,那么“边缘行为体便会填补美国弱点造成的真空”,并且一旦美国处于领导地位,那么“全部都会受益”。

在国际制度与组织功能方面,美国指责若干国家正在“压榨”国际制度,尽管国际体系符合美国的利益,但是,这些制度必须改革从而能够有效帮助美国劳工、保护其创新,并反映该体系建立之初的基本原则,特别是,在贸易体系方面,特朗普政府极力强调贸易失衡与秩序规则的实施问题。例如特朗普政府认为美国领导的自由国际秩序“负担过于沉重”。 [13] 美国以结果主义态度来看待多边论坛,并提出多个优先行动方向,诸如在政治和安全机构中发挥领导地位、塑造并改革国际金融和贸易机构,以及强调公共场域和互联网领域的自由开放等。此外,美国也特别强调按照美国利益来看待国际制度的存废,如蓬佩奥在一次演讲中指出,“国际机构必须帮助促进合作,从而加强安全和自由世界的价值观,否则它们就必须被改造或被取消。当条约遭到破坏时,破坏者必须受到反击,条约必须得到修改或被废弃……本届政府将合法地退出或重新谈判过时的或者有害的条约、贸易协定,以及其他不符合我们主权利益或者我们盟国利益的国际协议”。

在国际社会组织原则方面,特朗普政府提出以结果导向的“原则性现实主义”来作为战略的组织原则,彻底放弃其冷战后的接触战略,并以此来界定美国的国家利益与外交方式。2017年《国家安全战略报告》显示,在68页的报告之中出现“竞争”词汇达到78次,“自由”出现85次,“安全”出现50次,“和平”出现42次,“繁荣”出现46次,“防卫”出现70次,“保护”出现71次,“军事”出现72次,“贸易”出现64次,“网络”(cyber)出现46次,“能力”词汇达到62次,“公平或不公平”术语出现42次,“优势”出现27次,“边界”出现24次,“击败”词汇达到21次,“竞争者”词汇达到15次,“敌对者”出现32次,“主导”词汇14次,“冲突”词汇11次,“威胁”词汇109次,“危险”词汇16次。可见,冷战思维回潮塑造下的对抗或者竞争性词语充斥在美国《国家安全战略报告》之中,由此,未来世界中的对抗原则和实力政治准则可能会成为国际社会发展的主线。特朗普认为“一个强大的国家是一切的基础”。 有评论者甚至认为,特朗普时期的《国家安全战略报告》导向似乎“回到十九世纪”,尽管美国外交的变动实际上并没有那么大。 蓬佩奥强调:“我们一定要认真对待今天的世界秩序才能明确前进路线。这是美国《国家安全战略报告》所说的‘原则性现实主义’。我愿意将它视为‘常理’。”

在国际秩序塑造之手段或路径方面,特朗普政府展现出全面性的特征,即同盟体系的全面施展与相关议题的全面覆盖,并以安全化和政治化予以统率。一方面,特朗普希望能够利用同盟体系或“有抱负心的伙伴国家”来改革并建立其所希望的国际秩序,与此同时,他也希望同盟国能够分担美国“不公平”的负担。另一方面,特朗普将其国际秩序维系路径也放到了六大地区战略之上(如“印太战略”),并希望通过政治、经济、军事与安全(能源、贸易、网络等)多个议题来提升自身的影响力、把握自身的主导权同时消除中国等竞争者的影响力。对特朗普政府而言,任何一个议题领域都可以视为一个战场。例如,特朗普特别强调经济发展与竞争力是美国实力和未来秩序构成的基础因素,计划在盟友关系方面“再平衡”,在商业交往和贸易方面实现“平等互惠”并通过经济工具威慑竞争对手,在能源领域取得主导地位,在军事领域推动军事设备更新换代等。特别是,在科学技术领域,特朗普政府更是将技术彻底政治化与安全化。2018年10月,美国政府通过了《前沿制造业中的美国领导战略》报告,与此同时,也开始对半导体、信息通信和军事等产业或者涉及国家安全和高新技术的前沿科技关键领域予以管制。 GtR7vDoZnLbbMJTUzZ6yycmEUdBE4H+e72/0KpqSdFrjmpT0L68rJyNlMYkh92RN

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