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二、《国家安全战略报告》文本中的国际秩序观演变

美国《国家安全战略报告》起源于1986年国会通过的《戈德华特-尼科尔斯国防部改组法》,其中规定美国总统应该每年先给国会提交一份战略报告,从而“阐明美国国家安全战略”;有学者认为,美国的此份报告“反映和见证了世界格局的重大变化以及美国在新形势下如何未雨绸缪、投子布局的动态过程”。

自里根政府至今,每一任美国总统都会向国会提交《国家安全战略报告》,其中也展现出美国历届政府在局势分析、国家利益、竞争国家、地区秩序、安全手段等多个方面的基本考量与相关政策宣示,从而可以推演各个阶段美国的国际秩序基本观点(见表1-1)。

明确地将“国际秩序”术语纳入《国家安全战略报告》至少可以追溯到奥巴马第一任期的2010年,这也显示国际秩序的变更与维系议题开始显著影响美国高层的决策。特别是,2015年,奥巴马政府发布了其第二份《国家安全战略报告》,进一步强调了在国际秩序问题上的一些看法和判断。

以奥巴马政府为例,美国所希望实现的国际秩序包括如下四个要素,即美国领导;应对更强挑战的能力;促进和平、安全与机遇;以及规则为本等。其未来的目标是推动建构一个“公正持续的国际秩序”,既要展现相互利益提升、权利保护和相关问责机制的“公正”维度,又要展现立足于共同规范和集体行动来解决共同挑战的“可持续维度”。具体来说,该阶段美国国际秩序观的基本特征如下。

第一,美国奥巴马政府认为当前的国际秩序、体系和架构已经无法满足21世纪的挑战:新出现的威胁、全球经济竞争、全球权力结构嬗变、自由和尊严等价值的推广需要等,国际制度的有效性遭受巨大质疑,从整体上来说,“二十世纪的国际架构……遭到扭曲”。因此,美国认为,当前的国际秩序亟须改革,“国际体系并不完美,还面临若干挑战”。

第二,奥巴马时期的美国政府虽然认为国际制度等存在低效以及美国在该框架之下遭受若干挫折等问题,但是还是希望在现有架构体系基础之上进行调整,因为联合国等国际制度与机构对国际合作的实现至关重要。其间的《国家安全战略报告》强调能够“明晰国际制度的优劣之处”,推动和更新诸如联合国和二十国集团(G20)等国际制度。只有立足于现有的国际制度,才有可能真正推进美国所倡导的以规则为本的国际秩序,从而强化国际法的施行,提升国际制度框架的现代化水平。

表1-1 2008年前美国!国家安全战略报告:中的国际秩序观演变

第三,“美国本位”是美国国际秩序观的立足点。面对当前国际架构体系变革的呼声,奥巴马政府坚持美国应该“领导”国际架构体系之重建,明确提出会支持有利于美国自身利益的国际秩序;同时重申其承诺,即未来的国际体系也会服务于其他国家和民族的相互利益,并强调美国“动员和领导”国际社会应对挑战方面的“独特能力”,试图展现“强大且可持续的美国领导地位”对“规则为本的国际秩序”的至关重要地位。

第四,美国责任观也是其国际秩序观的重要组成部分。《国家安全战略报告》提出建立“权利与义务相一致”的国际秩序,并多次要求各个国家应该在享受国际体系权利的同时承担相应的国际义务,特别是新兴国家,应该承担更大的责任,并遵循国际社会的相应规范。与此同时,美国也将自身的参与提升到责任高度,认为如果美国因为自身挫折或者全球问题蔓延而逃避,那么全球秩序的结果将是“摧毁性的”。

第五,美国所瞩目之国际秩序的改革、重建或者维系需要资源的投入和手段的强化,尽管美国在国际制度中挫折不断,但是“美国需要继续投入国际体系”,并且认知到当前国际体系依赖于“国际法律体系、经济和政治制度、美国的盟友和伙伴以及其他情投意合的国家”等,国际秩序的改革和建立需要“可持续的外交解决手段”、相应资源以及其各参与者的相应能力等。作为一种政策选项,美国还特别强调军事行动之外的相关选项的“可信度”与强大程度,并坚持使用经济制裁等相关强制手段。

第六,奥巴马第二任期时的国际秩序观也发生了微调。面对中国崛起以及地区结构的变化,美国政府启动了“重返亚太”政策,重新展现了一定程度上的“冷战”思维回潮迹象;与此同时,其国际秩序观之下的地区关注也有不同的侧重,如美国希望能够强化与欧洲的持久联盟关系、在中东和北非寻求稳定与和平、与美洲国家深化经济和安全合作,并看好和投资非洲的未来发展。 ZbBJWopEkrdnXQRmYMEV36QjWBuza+mEfZc9YJ/I/oWD+ObjCcCwCNJzPoKJKz9K

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