美国的国际秩序观并无法用单一维度的术语来形容。基辛格便认为:“在塑造当代世界秩序方面,没有哪个国家像美国一样发挥了如此决定性的作用,也没有哪个国家参与世界秩序的态度令人如此难以参透。” 直到现在,基辛格的睿智观察依然适用。但是,一系列的政策宣示与学者观察为美国的国际秩序观提供多种视角的标识,诸如帝国秩序、“美国治下的和平”、基于规则的国际秩序、霸权或主导秩序、自由秩序、单极秩序,抑或“无极世界”或大国协调秩序等, 这些秩序的命名标签展现出美国国际秩序观的演变与政策关注的不同维度,包括权力结构、制度建构、价值身份或目标追求等。当然,这些秩序的标签之间并不是完全分离的,不同秩序类型之间是相互重叠的。
一般来说,美国的外交政策演变与战略更替可以看作是其国际秩序观变化的主要表现。有学者认为,从1945年二战结束到2000年小布什上台,美国的外交政策经历了至少五次调整,即美苏冷战对峙所催生的以对苏冷战和遏制为特征的“杜鲁门主义”、以缓和与战略收缩为特征的“尼克松主义”、以对苏重新强硬和实施战略反击为标志的“卡特主义”和“里根主义”、以对话与缓和取代对抗为特征的里根后期外交与老布什“世界新秩序”战略,以及克林顿时期以美国绕开联合国推行单边主义和干涉主义为特征的“后冷战”战略调整等。 小布什政府上台之后,随着其国内新保守主义思潮的权势上升,其单边主义与干涉主义独霸式战略更为明显。直到2009年奥巴马政府上台,美国的这种战略才稍微有所改观,但是其对外政策中的对抗思维并未消减反而日益攀升,并陆续出台了“重返亚洲”和“亚太再平衡”等相应的新政策体系。这些外交政策调整中的目标定位和资源路径等因素都可以在美国国际秩序观中找到线索。
当然,需要指出的是,外交政策的变化和调整还在很大程度上受制于除了国际秩序观念之外的若干其他因素,并不是一国国际秩序观(特别是决策部门)在政策层面相关目标的直接映射。但是,外交政策的成败的确能够推动国家的国际秩序观的变更,例如,基辛格曾经在“越战”后哀叹道“美国第一次输掉战争,也失去了推进世界秩序观的思路”。
与此同时,美国的国家安全观与安全战略框架也可以展现出其国际秩序观的若干侧面。约瑟夫·奈认为,美国在历史上形成了四种国家安全观,并影响着美国国家安全战略的制定,包括以战略收缩为核心的孤立主义安全观、追求实际路径的现实主义安全观、以民主和人权为政策目标的自由主义安全观,以及地缘政治与现实主义相结合的安全观。 安全观与秩序观是一种相辅相成的关系。这些不同安全观一方面派生于美国的国际秩序观,因为美国只有在特定国际秩序的压力下才会塑造并形成一定的安全偏好,另一方面安全观的特定位置又会影响国际秩序观的建构,因为国家在特定安全观设定之下会变换不同的视角从而来审视当前的国际秩序。可以说,美国的四种安全观构成了其国际秩序观的内核部分,并也会展现在其外交政策演变之中。衍生于安全观与政策过程的美国国家安全战略框架主要包括利益界定、威胁识别和手段选择等路径, 也恰恰是美国在建构其国际秩序观过程中必须要考虑的相关因素。也有研究通过文本分析2012年以前美国的国家安全战略报告发现,美国的战略安全报告的逻辑正在由“冷战”逻辑转向“反恐战争”逻辑。 [10]
尽管从安全观(内部核心因素)与外交政策(外部表现因素)维度来看,美国的国际秩序观在二战之后也发生了调整,但是国际秩序观中的若干关切却保持着稳定和“不变”。例如,从杜鲁门的“遏制战略”到里根的“新灵活反应战略”,美国外交政策的“基本内涵”并没有多少实质性变化,例如美国之利益维护总体战略目标、将苏联视为威胁美国之作战对象的战略态势、以欧洲为战略重点的战略格局、追求绝对军事优势的总体战略企图,及与苏联在全球范围内进行对抗的战略构想等。 随后,冷战结束的确改变了美国对于国际秩序的看法,“冷战后”成为美国学界与政策界思索国际政治未来的关键词,但是,其中依然存在五个“不变”。
第一,霸权护持与捍卫全球领导地位是美国二战之后国际秩序观中最为顶级的战略优先目标。第二次世界大战结束之后,美国主导建立了有史以来优势最为明显的霸权体系, 冷战的结束更是客观地将美国的优势地位进一步扩大,1993年美国《国家安全战略报告》直接指出,“我们的基本国家利益和目标与美国领导权的要求是一致的”。基辛格则认为“新千年即将降临之际,美国雄踞各国之上,哪怕是昔日最辉煌的帝国都望尘莫及”。 然而,与此同时,美国也成为最为依赖其霸权体系的国家,可以说,美国与霸权成为一对可以通用的代名词,美国当前的霸权地位在很大程度上都是依赖于其霸权体系所带来的“制度红利”。罗伯特·卡根(Robert Kagan)等认为,美国二战后所创建的自由国际秩序对美国而言至关重要,美国从中获益良多,美国“不能承受终结其全球领导角色之重”。 [11] 因此,护持美国的霸权便成为美国外交政策与国际秩序观建构中最高等级的优先选项。沃尔特·拉塞尔·米德(Walter Russell Mead)认为,“今天的现实是,美国的国家安全和繁荣取决于这一世界体系的健康发展(而这一体系的健康发展又取决于美国外交政策智慧、力量和远见),以及美国人民是否愿意支持政府的政策”。 特别是,当美国陷入权力之相对衰落或“无极世界”评估以及国际制度之合法性不足质疑 时,美国便通过一系列外交手段(甚至诉诸武力)来维系其霸权体系。
第二,政治是一项区分敌我的事业。基于此,一方面,因自身利益与国际地位捍卫之需要而施行的“遏制”思维贯穿于美国二战之后外交观念的始终。无论是对苏冷战或者将中国与俄罗斯列为“修正主义国家”,都是美国之遏制思维的外在体现。这种遏制思维将苏联及其继承者俄罗斯和中国列为国际秩序稳定与否的挑战力量。米德指出“从1949年到1989年,美国外交政策的所有基本成分都遭到了质疑,美国被外交政策争论折腾得筋疲力尽。但是自始至终,美国都坚持一个核心的战略目标……始终坚持遏制政策”。 另一方面,铸造“同盟”也是二战之后美国国际秩序观之遏制思维一体两面的对应物。在冷战之中,美国在将苏联及其盟友视为威胁的同时,积极通过北约等同盟体系来维护自身的利益、护持自身的霸权、抵御不同意识形态的侵蚀。 [12] 在冷战之后,美国依然通过其“离岸平衡手”等方式通过盟友体系来对东亚等地区局势施加影响力或干预相关地区事务。
第三,帝国式扩张冲动是美国国际秩序观的另一个基本特征。权力的本性必然导致扩张,对国家而言亦是如此。尽管美国一直否定自己是帝国,但是国际学界与政策界对美国帝国行为的指责一直未消失。在霸权(强调主导或领导权)之上,帝国特别强调“至高无上的统治、绝对的权力以及难以挑战的主宰”,并且美国的帝国思想一直深蕴在其外交理念之中。 尽管美国也有战略收缩的时期,但是一旦出现机会转机和能力恢复,美国必然会试图重振其“帝国”国威,例如“冷战”结束之后,美国国防部一位官员曾经指出“美国有绝佳的机会重新定义自己的全球角色”并“努力赶上18世纪和19世纪的英国”。 特别是,小布什当选之后,美国正处于“后冷战”时代单极实力的“巅峰期”,在新保守主义的簇拥之下,“帝国”成为当时的主流对外政策选择。 当然,这种扩张冲动也面临着界限,保罗·肯尼迪(Paul Kennedy)指出,美国的相对衰落使其面临着“帝国战线过长”的危险,其所承担的义务总和已经超过了能同时保卫的能力。
第四,美国的综合性利益观也是美国国际秩序观中稳定程度较高的一个部分。根据奥巴马时期2010年《国家安全战略报告》,美国的“国家利益”是“一贯持久”的,该报告从安全、繁荣、价值和国际秩序等四个方面来展现其国家利益,即美国、国民及美国盟友和伙伴的安全;促进机遇和繁荣之开放性国际贸易体系下的强劲、创新和增长的美国经济;尊重国内和世界的普世价值;以及通过强大合作应对全球挑战并推动和平、安全和机遇的美国领导之国际秩序等。2010年美国《国家安全战略报告》基本上涵括了从里根到小布什等诸位总统在任期间对于美国国家利益划定的基本范围。当然,不同界的美国政府会根据自身的政策偏好和国际形势发展,在国家利益议题的具体表述上展现若干不同。如奥巴马政府的另一份《国家安全战略报告》(2015年),就在国际秩序问题上特别强调“以规则为本”。克林顿政府时期的国家安全战略报告则采取了从“核心”到“重要”的国际利益划分法,并且特别强调人道主义利益与其他利益对于美国国家利益的重要性。
第五,不同外交传统派系与思想阵营之间的持久争论也贯穿美国国际秩序观的始终,这也是美国国际秩序观中的不变特征之一。国际主义与孤立主义抑或理想主义和现实主义之争是一种解释美国外交政策传统的简单二分法。 米德认为,“美国的外交政策并非出于单一且统一的世界观。甚至在美国外交政策过程的核心,对国家利益的定义也有许多重大分歧”。他将美国四种外交政策路线划分为汉密尔顿主义者、威尔逊主义者、杰斐逊主义者和杰克逊主义者,并指出这四个学派影响了“从18世纪到21世纪的美国外交政策辩论”,其“一系列相互区别、相互竞争的声音和价值观之间的平衡”必然会影响到美国政府对于国际秩序变迁的基本观点。 基辛格也指出,“90年代美国迟迟制定不出一项连贯的全球战略,根本原因在于三代人对外交政策的看法大相径庭,对美国在世界上的作用各执己见”。 这种政策或者观念的争论一方面使美国的外交立足点囿于多种政治与外交传统及其背后利益集团的平衡之下,得以避免某种观点走向极端,另一方面也使这些政策与观念既有某种理想追求也不至于脱离务实的路径。 对此,基辛格指出,“实现美国的道德愿望,要依靠可行的方法,要考虑政策的战略要素,赢得美国人民的支持,并持续多个政治周期”。