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在公共管理和公共政策的文献中，“治理”一般泛指政府对公共事务协调管控的各种制度和行为（van Heffen, et al., 2000），因此等同于“公共治理”；而对于没有政府涉入的私人事务的协调，国际文献用“民间治理”（private governance）一词来指涉（Stringham, 2015）。全民医保是公共事务，其治理自然属于公共治理的范畴。考察公共治理乃至更大的国家治理体系的运作，有两个维度：一是治理主体间关系；二是治理机制间关系。尽管参与治理的行动主体众多，但其可以归为三类，即国家（政府）、市场（企业）和社会行动者；尽管治理机制呈现多样性，但其也可以归为三类，即行政、市场和社群机制。
国家—市场—社会关系，尤其是三者的职能范围、运作边界以及相互影响，是经济学、社会学、政治学和公共管理学领域中一个永恒的基础性命题。当然，不同学科对三者关系的研究重点不一，例如，经济学曾主要关注政府与市场的关系，政治学曾主要关注国家与社会的关系，但现在这种关注重点的学科间差异已经基本上消失了。
考察国家—市场—社会关系的文献汗牛充栋，对这些文献进行完整的、系统性的考察，恐怕需要多卷本论著方能实现。但归纳起来，有两类文献值得重视：其一是关注三类主体的自主性；其二是重视三类主体之间的相互依赖性或嵌合性。
国家、市场和社会自主性的文献关注其中一类主体如何不受其他主体干预以保持独立自主运作的空间，并据此强调政府、市场和社会在推动社会经济发展中的主导性，其中，发展政治学、发展社会学和发展政治经济学中的国家中心论和社会中心论分别重视政府或社会的主导性，而政治经济学中的“市场原教旨主义”以及在此基础上形成的新自由主义意识形态则高扬市场主导性。在这些文献中，政府与市场、国家与社会这种二元对立型概念框架往往成为社会经济政治生活的分析工具。然而，正如美国哥伦比亚大学社会学系教授玛丽·鲁吉（Mary Ruggie）在一部比较研究美国、英国和加拿大医疗卫生体制的论著中精辟指出的，“国家对市场”“强国家对弱市场”“监管与竞争”这些二元对立型概念，已经无法用来分析当代社会组织（包括医疗体制）的复杂性（Ruggie, 1996∶259）。
三类主体相互依赖性或相互嵌合性的文献重点考察国家、市场和社会协同格局的形成及其对社会经济政治生活的重要意义。从数量上看，这类论述已经在诸多学术领域超越上一类论述。由于这类文献不计其数，本书限于篇幅，难以尽述。以下仅仅论及前文提及的近30多年来在国际公共管理学界兴起的若干密切相关且颇具重叠性的新理论概念，包括新公共治理、共同生产、协作治理、互动治理和社会治理。这些新概念都强调国家、市场、社会三类主体协作与互动对于公共治理体系运转良好的重要作用，这对于我们探究共同富裕的制度性基础设施建设有着直接的理论借鉴意义。
公共治理体系经历了从政府主导的公共行政传统向新公共管理（new public management, NPM）再向新公共治理的转型。新公共管理的要害在于将市场机制引入公共行政，从而使国家与市场形成合作伙伴关系（Ferlie, et al., 1996）。新公共治理是公共管理学界在反思传统公共行政变革时提出的一个新的思路，试图借鉴社会学中的制度和网络理论，为公共管理建构一个多方主体通过网络式、关系性协商实现协同治理的新思维方式和新实践路径（Osborne, 2009）。尽管其倡导者有意将其发展为一个新的理论范式，但由于未能澄清“旧公共治理”何指以及“新公共治理”到底新在何处，“新公共治理”仅仅停留为一种思路，最终没有形成一种理论范式。
共同生产是诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆（Elinor Ostrom）领衔的布鲁明顿学派（the Bloomington School）提出来的一个概念，意在借鉴工商管理学中将消费者参与纳入生产过程的理念，倡导民众作为公共服务的消费者介入公共服务的治理之中（Ostrom, et al., 1978）。以超越国家与市场为取向，布鲁明顿学派是治理研究领域中社会中心论的典范，这集中体现在其核心概念“多中心性”或“多中心治理”之中（Cole and McGinnis, 2014），而共同生产概念中所蕴含的公民介入（civic engagement）正是多中心治理的核心之一。2009年，奥斯特罗姆获得诺贝尔经济学奖后，其倡导的多中心治理思想成为一种新理论范式，而共同生产的概念也在公共管理学界日渐流行，如“新公共治理”概念的提出者也在其论文中改用“共同生产”一词（如Osborne and Strokosch，2013；Osborne，et al.，2016）。
在新公共治理未成气候以及共同生产尚未流行之际，协作性公共管理的思想就已出现了（Agranoff and McGuire, 2003），它强调在一个多方主体建构的网络中实现有效的公共管理（Agranoff, 2007）。这一思想与同样强调多方治理主体参与的网络治理理论（Goldsmith and Eggers, 2004）发生共振，在公共管理学界兴起（Agranoff, 2012）。在这个过程中，“协作治理”一词超越“协作性公共管理”变得更加流行（Ansell and Gash, 2008; Donahue and Zeckhauser, 2011; Emerson and Nabatchi, 2015），并成为这一理论范式的新标签。作为理论范式，协作治理、共同生产和网络治理有趋同和整合之势（Poocharoen and Ting, 2015）。
互动治理理论（Torfing, et al., 2012; Jentoft and Chuenpagdee, 2015）与协作治理理论一脉相承，两者又都建基于民主网络治理（Sørensen and Torfing, 2007）。在互动治理中，政府、市场和社会行动者通过频密、制度化的互动，对于涉及社会经济政治发展的公共事务，形成共同的目标、凝聚共享的价值观、建构共同遵守的行为规范和制度，从而达成良好的治理。互动治理与协作治理理论具有很多共同的关注和主张，其倡导者也多有合作（如Ansell，et al.，2017），但两者也有微妙的差别，与协作治理理论相比，互动治理理论更加关注考验政府或行政力量在多方主体协作互动网络建构与运作中无可取代的独特角色和作用——元治理（meta governance），即治理的治理。政府行政部门从统治者转型为治理者再转型为元治理者，超脱于对具体事务的治理，超脱于在服务递送上的大包大揽，超脱于对市场组织和社会组织自上而下的控制，通过在网络建构、愿景确立、制度建设、互动管理、跨界沟通等方面发挥引领、支持、赋能和助推的作用，致力于实现治理体系的良好治理，这对公共治理的完善是至关重要的（Gjaltema, et al., 2020）。
政府职能或角色的转型是公共治理体系创新的关键，这一点可在国际社会政策学界兴起的能促型国家（the enabling state）理念中得到理论引证（顾昕，2005a）。早在20世纪80年代末，社会政策学界就兴起了能促型政府的理念，探讨国家如何通过推动非营利组织的能力建设，来实现发达国家中福利国家的转型和治理创新，从而一方面完善社会保护，另一方面推动社会经济的发展（Gilbert and Gilbert, 1989）。能促型政府的理念很快就进入了美国智库的视野。美国民主党智库进步政策研究院（Progressive Policy Institute）在为克林顿政府出谋划策时提出：
新任政府必须以一种崭新的能促型策略取代社会福利。尽管福利国家的建立是以收入保障为目标，但一个能促型政府的建立则要以工作和个人增权为目标。首先，它应该帮助美国穷人发展摆脱贫困和依赖的能力，而且应该直截了当，一有可能就要避开政府官僚机构和服务提供者，将责任和资源直接交到我们要帮助的人的手中（Marshall and Schram, 1993∶228）。
能促型国家的理念旨在颠覆传统的行政化福利国家理念，其具体内容包括三大理念性变革。
第一， 社会福利或公共服务的供给侧从政府转向民间 。在行政化的福利国家模式中，福利提供者大多是公立组织。支撑这一做法的观念来源于某种对公共物品理论的僵化理解，即社会公益事业属于公共物品，而市场在提供公共物品方面会产生失灵，因此公共物品应该由政府提供。在社会主义国家的福利模式中，民间的福利组织甚至根本不存在。一旦政府决定为全社会提供某种社会福利，那么接下来的做法一定是铺摊子、设编制、建事业单位。
同行政化的福利国家相比，能促型国家采取某种市场化的路径提供社会福利。最为显著的区别在于，能促型国家拥抱“民间提供服务而国家出钱买单”的理念。事实上，自20世纪70年代之后，在发达国家出现了社会服务和福利民营化的新趋势，学者们把这一趋势称为“公共产品的民间提供”，从而打破了“因市场失灵公共物品只能由政府提供”的传统观念（Kemp, 1991）。
第二， 从国家直接拨款支持向国家间接支出转型 。在能促型国家的实践中，国家的职能不再是直接为公众提供社会福利的服务，但也并非撒手不管，而是通过各种直接或间接的方式，支持提供这种服务的民间组织，其中主要是财政支持。支持的方式多种多样，最为常见的方式包括：通过竞标把福利服务的合同外包给民间组织；直接向救济领取者发放现金或者代金券，让他们自行选择心仪的服务提供者；为购买社会福利服务的个人和家庭提供税务优惠。
国家退出社会福利提供领域但又致力于促进民间非营利服务提供者的能力建设，其主要政策考量是增加社会福利服务的竞争性和多样性，减少原来公共机构提供所带来的垄断性和官僚化的弊病，从而更好地为福利的受益人服务（Gilbert, 2002∶44-45）。
第三， 从保护劳工向保护工作转型 。国家要么逐渐减少普惠性的社会福利，转而采取种种目标定位的方法，把福利递送给最有需要的人（吉尔伯特，2004），要么在普惠主义模式中增加福利给付的条件，附设激励劳动力市场参与的奖惩条件。总而言之，劳动力非商品化的趋势逆转，出现了所谓的“劳动力再商品化”（Gilbert, 2002∶44, 46, 86-89）。
除此之外，能促型福利国家还在其他若干方面与传统的行政化福利国家有所差别。从表1-1可见，除了理念转型和政策变化之外，政策工具的更新也是福利国家治理变革的一环，可以引入包含选择与竞争因素的市场化政策工具，如代金券。不仅如此，有关社会政策治理的研究还将重点从政策项目转移到政策工具。从这个角度来看，即便确定了项目，采用何种政策工具来实施项目也是重要的，有些政策工具依赖于行政机制的运作，而另外一些工具则体现了市场机制或社群机制的作为。关于政策工具的研究，也已经从传统的政策执行研究领域提升到治理转型的新研究领域（Salamon, 2002）。
表1-1 行政化福利国家与能促型福利国家的比较
资料来源：Gilbert，1995∶52。
在政府职能转型和公共治理体系变革的大背景下，“社会治理”的理念开始出现。在国际文献中，“社会治理”（social governance）一词的用法有两种：一是与经济治理并列（Hirst, 1993），或同贸易治理、环境治理等并列（Kirton and Trebilcock, 2004），指称社会事务的治理；二是指称政府、市场和社会行动者通过合作伙伴关系实施治理的模式，既见于地方治理（Reddel, 2005），也见于全球治理（Kaasch and Martens, 2015; Martens, et al., 2021）。实际上，无论在哪一种意义上使用，“社会治理”一词在国际文献中并不常见。就社会事务管理而言，国际文献也常用“社会行政”（social administration）（Lohmann and Lohmann, 2001）和“社会管理”（social management）（Argiolas, 2017）来指称。就治理模式创新这一意指而言，“社会治理”一词的流行度远远比不上协作治理、互动治理、共同生产，甚至新公共治理。
在中文文献中，协作治理理论受到广泛的关注，但其名称的中译呈现多样性，除协作治理之外，还有合作治理、协同治理等。这一理论还被应用于对中国诸多领域和诸多层级公共治理变革实践的分析之中。共同生产也受到一定关注并得到应用。可是，互动治理理论尚未受到广泛关注（顾昕，2019c）。中文文献中出现频次最高的概念无疑是“社会治理”，这一现象缘于社会治理理论的本土性。事实上，前文提及的社会治理国际文献，在中文文献中极少得到引证。但在思想脉络上，中国本土孕育的社会治理理念与社会治理的国际话语别无二致，同时也借鉴了国际学界协作治理和共同生产的思想。在国际学界出现新公共治理、共同生产、协作治理、互动治理等诸多理论趋同并整合在大背景下，将国际公共管理学界学术前沿的研究成果融入中国本土成长起来的社会治理的框架，既是适时的，也是必要的。
在中文语境中，“社会治理”一词同样有两种用法：一种指称社会事务的治理，包括民政管理、扶贫脱贫、社区秩序、社会冲突、风险管控、权益维护、公共安全、网络监管等（冯仕政，2017；童星，2018）；另一种指称强调多方主体协同共治的治理理念、制度和体系（曾红颖，2019；张静，2019）。在2013年前后，中文文献常用“社会管理”一词来指称社会事务的治理（文丰安，2012；郁建兴、关爽，2013；张立荣、刘毅，2014）。在党的十八届三中全会决议首次引入“社会治理”概念之后，“社会管理”的使用频次并未下降，但“社会治理”的使用频次则迅速攀升并后来居上。从“社会管理”到“社会治理”，一字之差，不只是概念的更迭，更是全新的改革理念的升华（周红云，2014）。尽管很多文献还是在社会事务治理的意义上使用“社会治理”这一概念，但基本上都在突出从政府全责全能型社会管理向多方主体合作协同型社会治理的重要意义。作为一种全新治国理念和中国实践经验的“社会治理”，经由中国内地学者如李培林（Li, 2016）、郑之杰（Zheng, 2020）、魏礼群（Wei, 2021）和中国香港学者莫家豪（Mok, 2022）论著的出版以及韩国学者张京燮（Chang, 2021）论著的出版，现在已开始在国际学界占据一席之地。而且，韩国学者也开始关注从国家中心主义向多方主体协同型社会治理转型对于韩国治理变革的重要意义（Kim, 2015）。
多方治理主体协作分工是社会治理共同体的重要标志，在这一点上，中国的社会治理理念，与国际公共管理学界前沿的协作/互动治理理论是高度契合的。无论是在中国本土的社会治理理念中，还是在协作/互动治理的西方理论中，政府、市场和社会行动者通过制度化的网络建设达成良好的治理。这种协作互动网络，在党和政府的治理理念中以及在社会治理的学术论述中，就是“社会治理共同体”（郁建兴、任杰，2020）。
治理主体间关系的研究往往蕴含着对治理机制间关系的考察，但突出后者，有助于分析的清晰性。突出治理机制间关系的学问至少可以追溯到新制度经济学创始人罗纳德·科斯（Ronald H.Coase）在1937年发表的经典论文《企业的性质》。此文将企业中的层级化管理与企业对外所涉的市场交易视为经济活动的两种治理机制，其相互替代与权衡形成何种格局取决于科层成本（或官僚成本）与交易成本之间的比较与权衡（Coase, 1937）。科斯的思想后来沿着两个不同的方向取得进展：一是奥利弗·威廉姆森（Oliver Williamson）创立的交易成本经济学（Williamson and Masten, 1999; Carroll and Teece, 1999）；二是由众多经济学家联合发展的契约经济学或合同理论（Hart and Holmstrom, 1987），后来融入信息经济学的大潮之中。科斯、威廉姆森以及契约经济学的扛鼎人物埃里克·马斯金（Eric Maskin）、让·梯若尔（Jean Tirole）、奥利弗·哈特（Oliver Hart）、本特·霍斯特罗姆（Bengt Holmstrom）和保罗·米尔格罗姆（Paul Milgrom）都获得了诺贝尔经济学奖。
在交易成本经济学的理论框架中，威廉姆森重点考察了不同治理机制及其关系对经济制度、经济法律、经济组织和经济管理的影响（Williamson, 1985）。他对各种企业组织（包括企业集团）以及企业间关联中所蕴含的行政机制（科层机制）和市场机制（契约机制）及其关系的分析（Williamson, 1996），影响尤为广泛深远。
契约经济学将企业内部行政管理与企业对外市场交易的核心特征打通，均界定为契约关系，企业因此被视为一整套契约集束（nexus of contracts）（Jensen and Mekling, 1976; Jensen, 2000）。契约经济学着力研究委托代理关系所造就的激励结构（Holmstrom and Milgrom, 1991; Hart, 1995），因此又称激励理论，并衍生出完备契约理论（Maskin and Tirole, 1990, 1992）和不完备契约理论（Tirole, 1999）两个分支。契约经济学家对委托代理关系中逆向选择（adverse selection）和道德损害（moral hazard）（Holmstrom, 1979, 1982）的分析成为保险经济学研究的基础，而为委托代理理论做出杰出贡献的图卢兹学派则为政府购买和管制的激励理论奠定了基础（Laffont and Tirole, 1993）。如本书相关各章所述，激励理论构成了医保支付改革的理论基础。
无论是在具有规模的私人组织之中，还是众多公立组织组成的公共部门之中，行政治理失灵现象并不鲜见。公共部门中的行政治理失灵往往会引发出治理变革的强大政治、经济和社会压力，公共部门治理变革也就成为全球性公共管理改革的核心。例如，英国的全民健康服务（National Health Service, NHS）在20世纪80年代之前亦呈现行政化的公共治理格局，弊端丛生，由此催生了将医疗服务的购买与提供分开进而建立内部市场制的治理变革（Le Grand and Bartlett, 1993）。这一变革后来成为公共管理学界概括的新公共管理的典范之一（Ferlie, et al., 1996∶56-116）。
新公共管理在理论上试图超越传统的公共行政范式。公共行政基于马克斯·韦伯（Max Weber）给出的层级体制（或科层体制、官僚体制）经典理论，对行政治理机制的运作给出了全面深入细致的刻画[Wilson，1989（2000）]。新公共管理强调超越韦伯主义，通过引入市场机制或工商管理手段，打破行政机制一统公共行政的传统治理格局，由此政府直接提供公共服务的模式逐渐转向政府购买或政府外包。对于公共服务，政府不再大包大揽，而是采用市场化的激励手段促进其发展（Pollitt and Bouckaert, 2011）。在公共服务中，尤其是在医疗和教育中兴起的“选择与竞争”模式，被英国伦敦政治经济学院教授、曾任布莱尔工党政府公共政策高级顾问的朱利安·勒·格兰德（Julian Le Grand）称为“另一只看不见的手”（Le Grand, 2007）。
当然，将市场机制引入公共部门并非公共治理变革的全部内容，甚至也不是公共治理变革的主导性取向。公共治理变革的另一个取向是引入社群机制，并以此来推动行政机制运作的完善。社群机制是与行政机制、市场机制并列的第三种治理机制，基于社群成员对共享价值观和规范的认同，对公共事务（如公共资源的永续利用）实施治理（Ostrom, 1990）。政治学和公共管理学家奥斯特罗姆正是由于对社群自我治理机制的杰出研究于2009年获得了诺贝尔经济学奖，在她领衔的布鲁明顿学派那里，自我治理的适用领域并不限于渔场、森林和环境等公共资源的治理（Gibson, et al., 2000），而遍及社会经济生活（Cole and McGinnis, 2017）。社群治理既可以出现在各类民间社会组织和非营利组织之中，也可以出现在包括家族、联盟、社会关系在内的非正式社会网络之中。
对于不同治理机制的考察并不限于经济学领域。早在1980年，以日美企业管理比较研究著称的日裔美籍管理学家威廉·大内（William Ouchi）基于交易成本经济学对层级和市场机制的研究成果，进一步提出团伙或宗派是第三种治理机制（Ouchi, 1980）。1990年，组织社会学和经济社会学大家沃尔特·鲍威尔（Walter W.Powell）发表了一篇经典论文，将网络界定为一种与市场和等级相对的治理结构（Powell, 1990），次年此文获得了组织研究领域的马克斯·韦伯最佳论文奖。一组社会学家将人类社会生活的协调机制简洁地归结为三种，即等级、市场和网络，并编纂了一部经典性论文集，将三种协调机制的一些经典性论文汇编成册（Thompson, et al., 1991）。前文述及的新公共治理在思想形成过程中就受到大内和鲍威尔论文的影响（Osborne, 2009∶9）。
由此可以看出，有着不同学科背景的不同学者分别用不同的术语提炼出三种治理机制，但用网络来刻画等级与市场之外的第三种治理机制，有欠涵盖性。实际上，网络治理只是社群治理的一种具体形式，而其他社群治理形式包括社区治理、法人治理（Hopt and von Hippel, 2010）、协会治理（Coleman, 1997）、联盟治理（Reuer, et al., 2010）以及非正式的群体治理等，其中非营利组织的法人治理（Cornforth and Brown, 2013）是重要的社群治理形式之一。因此，著名行为经济学和演化经济学家萨缪·鲍尔斯（Samuel Bowles）给出的三分法，即行政、市场和社群机制（Bowles, 2004∶474-501），最为简洁且具有涵盖性；与之相对应，则有三种治理模式，即行政治理（bureaucratic governance）、市场治理（market governance）和社群治理（community governance）。
行政治理的基本特征被格兰德概括为“命令与控制”，而市场治理的基本特征则为“选择与竞争”（Le Grand, 2007）。与行政治理和市场治理有所不同，社群治理的特点在于当事人均为相识者，无论是在公司、非营利组织、社区、商会、专业社团、体育俱乐部甚或帮会，社群成员均是“一个在多方面直接并频繁交往的人群”（Bowles, 2004∶474）。他们的社会经济身份自然有别，但相互关联，密切互动，对各自的权益和诉求予以积极的回应，形成某种程度的平等互助关系（Etzioni, 1993）。这一点对于非正式和正式社群，例如群体、联盟、网络、协会以及各类组织来说，是同样适用的。
行政、市场和社群治理机制的区分是分析性的，而在现实世界中，三种治理机制是相互嵌合的，而“制度嵌合性”正是新制度主义政治学和社会学的核心概念之一（Hollingsworth and Boyer, 1997）。在公共管理中，三种治理机制的互补嵌合对于治理体系的建设和治理的实施至关重要（Meuleman, 2008）。良好的行政治理难以超脱于基于市场协调的激励机制以及社群协调所蕴含的社会资本；良好的市场治理有赖于通过行政机制所建立的制度及其执行，以及通过社群机制在市场参与者当中所滋养的信任与认同（即所谓“社会资本”）；良好的社群治理也嵌合在依赖行政机制的制度建设与执行，以及基于市场协调的激励机制之中。在当今世界，无所不在的行政机制在公共治理变革的旗号下发生了各式各样的改变，在公共部门内部，行政机制与市场和社群机制的嵌合方式日渐丰富（Pollitt and Bouckaert, 2011）。简言之，走向社会治理，达成政府、市场与社会多方主体协作互动与行政、市场和社群机制互补嵌合的治理格局，一方面是国家治理体系和能力现代化的特征，另一方面也是公共治理研究的永恒主题。