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覆盖全民的医疗保障体系（以下简称“全民医保”）是迈向共同富裕的社会性基础设施之一。因病致贫被公认为是最重要的贫困决定因素之一，也是共同富裕的最大阻遏因素之一。作为共同富裕的重要社会基石，全民医保的功能就在于有效分散百姓因医疗开支，尤其是突发性高额医疗费用给家庭带来的财务风险。全民医保体系的建立、巩固和发展需要公共治理创新的加持，而公共治理创新正是国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。
自2007年开始，中国医疗保障制度建设进入了快速发展的阶段，以基本医疗保障体系为主、民营健康保险为辅的制度架构初步成形。2009年4月6日公布的《中共中央国务院关于深化医药卫生体制改革意见》（中发〔2009〕6号）（以下简称《新医改方案》）标志着新医改的正式启动，这是中国社会经济发展中的一件大事。《新医改方案》提出了基本医疗保障体系到2011年实现全面覆盖城乡居民的目标，即全民医保。基本医疗保障体系由城镇职工医保、城镇居民医保和新农合，再加上城乡医疗救助制度，分别覆盖城镇就业人口、城镇非就业人口、农村人口和城乡贫困人群。2010年10月28日，由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过并于2011年7月1日起施行的《中华人民共和国社会保险法》，将城镇职工医保、城镇居民医保和新农合纳入了社会医疗保险的范畴。全民医保的基本法律框架就此奠定。到2012年底，三个基本医疗保险的参保者人数分别达到2.6亿人、2.7亿人和8.1亿人，参保者总和占全国总人口（13.5亿人）的比重为99.5%（国家卫生和计划生育委员会，2013∶347348），城乡贫困人群在医疗救助体系的支持下免费参加城镇居民医保或新农合，其他少部分人参加民营健康保险或享有公费医疗。中国自2012年起进入了全民医保的新时代（Yu, 2015）。这在世界社会保障发展史上是一个极其醒目的里程碑。由于全民医保的实现以及社会养老保险等其他社会保障制度的广覆盖，中国在2016年荣获国际社会保障协会（ISSA）颁发的“社会保障杰出成就奖”（2014—2016）。
无论是城镇职工医保，还是早期城镇居民医保、新农合，以及2015年以来两者合并而成的城乡居民基本医疗保险（以下简称“城乡居民医保”），都由政府主办，医保支付的主管者和经办者都是公立机构。在中国，作为医保支付对象的医疗机构，民营者在机构数量上居多数，但从支付金额占比来看，公立者却占绝大部分。因此，基本医疗保险的支付方和接受方，绝大多数隶属于公共部门。在公共部门中，以“命令与控制”（command-and control）为特征的行政机制在公共治理中常常占据主宰地位，因此，治理行政化也容易在公立医保体系形成常态。
治理行政化的现象并非中国独有，而是在世界各地的公共部门中普遍存在，即便是在市场机制占主导地位的国家和地区也是如此。治理行政化的弊端既普遍又常见，由此公共治理变革应运而生，而医疗保险以及相应的医疗服务的公共治理变革往往成为世界各国各地公共管理改革的主要阵地之一。改革的大趋势，是打破单一行政力量和行政机制主导公共部门运行的既有格局，让政府、市场和社会多方主体展开协作互动，让行政、市场和社群机制形成互补嵌合的格局。这一新的治理格局在国际文献上有多种名号，包括新公共治理（new public governance, NPG）、共同生产（co production）、协作治理（collaborative governance）、互动治理（interactive governance）和社会治理（social governance）等。
在中国，针对社会事务的传统管理理念和模式即自上而下式行政化的“社会管理”，公共管理学界以及社会政策学界在借鉴国际治理变革理念的基础上，对以多方主体协同参与为特征的“社会治理”展开了广泛的探讨，并据此对地方治理中的创新实践和经验加以总结。2019年深秋，“社会治理”从学术观点转变成党的治国理念，其适用范围也从社会事务拓展到所有公共事务。党的十九届四中全会决议提出“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”，并明确“社会治理是国家治理的重要方面”。
在党的治国理念中，社会治理的核心是社会治理共同体的建构，即政府、企业、社会组织等多方主体依据互动协商、权责对等的原则，出于解决社会问题、回应治理需求的共同目标，自觉形成相互关联、相互促进且关系稳定的协作网络（郁建兴，2019；郁建兴、任杰，2020）。
本章旨在对社会治理理念引领下的全民医保公共治理变革开展理论研究，以期建立一个概念框架，将全民医保相关的重大议题纳入，为经验研究奠定分析的基础。事实上，尽管制度已经建立，但中国的全民医保体系存在着碎片化的问题（参见第九章）。与此相对应，有关中国全民医保的学术研究也存在着碎片化的现象，即很多学术文献对各种议题进行了专业技术性分析，却很少在一个理论框架中对医疗保障体系进行整体性分析。本书致力于建立这样一个理论框架，也是对共同富裕社会性基础设施建设现实和学术需求的一种回应。