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从“被动的埋单者”转型为“主动的团购者”，这一理念的转变，对于医保事业的发展是至关重要的。在某种意义上，医保付费环节比筹资环节更加重要，因为只有付费环节的服务水平提高，才能有效地推动筹资工作的开展。对于广大的参保者来说，参加医疗保险的最大期待是看病治病时能享受到合理的诊疗和用药服务，也就是性价比高的服务。如果医保机构能够代表他们的利益，促使医疗机构合理诊疗、合理用药，民众自然就会有极大的意愿参加医疗保险，参保缴费也就不再成为难事。在这样的情况下，基本医疗保险扩大覆盖面，就会水到渠成。反之，如果医疗保障体系好不容易建起来了，但是辛辛苦苦筹集上来的医保基金没有以聪明的方式花出去，让医疗机构通过“过度医疗”的方式侵蚀了很大一部分，参保者怎会有信心继续参保呢？简言之，在基本医疗保障的覆盖面已经拓宽到一定程度之后，医保付费模式的改革就成为全民医保改革的核心，也应该成为新医改的重点工作之一（顾昕，2008a：245-255）。
医保机构扮演医药服务团购者的角色，以及医保付费改革的内容，都载入了《新医改方案》。可是，对于这一角色的演出剧本，《新医改方案》没有集中加以阐述，而是分散在有关其他议题的论述之中，显得非常零散，从而导致说服力和指导性不强。
要说明医保机构如何扮演好医药服务购买者的角色，必须要依次说明如下三件事情。
第一，购买内容或购买范围。关于这一点，《新医改方案》第六条中写道，“从重点保障大病起步，逐步向门诊小病延伸”（中共中央、国务院，2009∶9）。这意味着，在最近的若干年基本医疗保障体系的支付将从只覆盖住院服务发展到覆盖各类医疗服务。用俗话讲，就是“大小病都管”。实际上，探索门诊统筹已经在2011年成为城镇基本医疗保险和新农合的重点工作之一（王东进，2011a）。
第二，买卖双方建立谈判机制。关于这一点，《新医改方案》第十一条中写道：“积极探索建立医疗保险经办机构与医疗机构、药品供应商的谈判机制，发挥医疗保障对医疗服务和药品费用的制约作用”（中共中央、国务院，2009∶17）。其中，至关重要的是医保机构与医疗机构之间谈判机制的制度化。
第三，医保付费方式的选择。谈判的主要内容，包括付费方式及其支付标准。关于这一点，《新医改实施方案》第五条加以确认，“鼓励地方积极探索建立医保经办机构与医药服务提供方的谈判机制和付费方式改革，合理确定药品、医疗服务和医用材料支付标准，控制成本费用”（中共中央、国务院，2009∶28）。
由此可见，关于医保机构购买医药服务的所有重要环节，《新医改方案》都有所论及，但是其支离破碎的论述方式，未能突出医保付费改革对于新医改的重要意义，医保付费改革的逻辑性也没有得到清晰的展示，这无疑损害了《新医改方案》指导意义的充分实现。
事实上，在新医改政策实施的前两年，即2009—2010年，医保工作的重心在于拓宽覆盖面以及提高医保支付水平，而不是医保付费改革。这当然是无可厚非的。医保支付改革推进的前置条件是全民医疗保险覆盖90%以上的人口且医保支付水平大幅度提高，唯有如此医保机构才能成为医疗服务的首要购买方。到了2011年，医保发展的形势发生了深刻的变化，这一条件开始具备，分别主管城乡医保工作的人力资源和社会保障部与卫生部都发布了专门的文件，全力推进医保付费改革。
2011年5月31日，人力资源和社会保障部发布了《关于进一步推进医疗保险付费方式改革的意见》（人社部发〔2011〕63号），明确了推进医保付费改革的具体路线图，即（1）加强总额控制，探索总额预付；（2）结合门诊统筹的开展，探索按人头付费；（3）结合住院门诊大病的保障，探索按病种付费；（4）建立和完善医疗保险经办机构与医疗机构的谈判协商机制与风险分担机制。
2011年6月10日，卫生部发布了《关于进一步加强新型农村合作医疗基金管理的意见》（卫农卫发〔2011〕52号），就新农合的支付改革明确提出原则性指示，即（1）“将门诊统筹与门诊总额预算制度相结合”；（2）“将住院统筹与按病种付费、按床日付费等支付方式改革相结合”。
2012年4月14日，国务院办公厅发出了印发《深化医药卫生体制改革2012年主要工作安排》的通知（国办发〔2012〕20号），要求人力资源和社会保障部与卫生部负责，大力“改革医保支付制度”。具体的要求是：
积极推行按人头付费、按病种付费、按床日付费、总额预付等支付方式改革，逐步覆盖统筹区域内医保定点医疗机构。加强付费总额控制，建立医疗保险对统筹区域内医疗费用增长的制约机制，制定医疗保险基金支出总体控制目标并分解到定点医疗机构，与付费标准相挂钩。积极推动建立医保经办机构与医疗机构的谈判机制和购买服务的付费机制，通过谈判确定服务范围、支付方式、支付标准和服务质量要求。结合支付方式改革，探索对个人负担的控制办法。逐步将医疗机构总费用和次均（病种）医疗费用增长控制和个人负担控制情况，以及医疗服务质量列入医保评价体系。
总而言之，医保付费改革在整个新医改中具有战略性的重要地位，绝非很多人以为的仅是一项技术性的改革。然而，毋庸讳言，尽管医保付费已经在全国各地启动了，但是改革进展并不顺利。其中最为突出的问题在于新付费模式的研发和实施有欠专业性，导致在医保付费改革的新名目下按项目付费依然具有主导性这一格局；与此同时，由于种种原因，医保机构与医疗机构之间谈判机制的建立非常迟缓（陈仰东，2011）。其中的根本原因还在于行政化思维使行政机制在医保支付改革中占据主导地位，以致在改革试点中普遍存在着科学主义、精英主义和神秘主义的施政方式（详见第十三章），而市场机制未能得到充分发挥，社群机制受到抑制。社会治理的理念在医保支付改革中从未获得应有的认知和重视，遑论落实（详见第五章）。公共契约模式的制度化依然任重道远。
医保付费改革的成功与否，关涉中国新医改的一个战略性议题，即能否形成一种医疗保险购买医药服务的新方向、新格局和新机制。如果在中国医疗服务体系中无法形成一种全新的契约化服务购买机制，或者说公共契约模式，新医改就无法取得成功。对于如何推进这一改革，还需要政府有关部门、医界和社会各方付出更多、更清晰、更具有建设性的努力。用中国医疗保险研究会会长王东进的话来说，就是要“完整系统地推进医疗保险支付制度改革”（王东进，2011b）。
在医疗领域“公共契约模式”的出现及成熟，是全球性公共管理变革的一个组成部分。这一变革的大趋势，是在诸多公共服务领域，将原来盛行的“命令与控制”体制转型为“选择与竞争”体制。这一变革的最终目标，是在公平与效率之间达致平衡。在这一变革中，政府并没有放弃在公共服务领域的筹资和支出责任，但是政府财政支出的方式更多地从直接向供方拨款转型为政府购买服务，而服务提供者则走向多元竞争。简言之，公益性的实现并非只能通过公立机构的命令与控制，在公共服务中引入选择与竞争机制，发挥市场机制所特有的“看不见的手”的作用，同样有可能保障公共服务的公益性。用中国人熟悉的话来说，公益性的实现也可以经由市场机制的正常运行来实现。
实际上，公共服务的这一变革理念，已经开始在中国的新医改中逐渐得到落实。自2011年起，中央政府有关部门已经将医保付费改革纳入了新医改的政策议程，并且在全国各地大力推展。然而，正如所有的公共服务改革一样，公共契约模式的建立，需要践行社会治理的理念，需要多方主体共建共治共享社会治理共同体，需要行政、市场和社群机制互补嵌合。无论是在改革实践中推进公共契约模式的形成，还是在学术研究中厘清公共契约模式形成的制度条件和制度化过程，都需要相当一段时间的艰苦努力。