序言一

郁建兴

顾昕教授关于医保治理变革的论著终于出版了。以“终于”叹之，皆因期待已久。早在2005年，“看病贵”和“看病难”成为压在中国百姓身上的“新三座大山”之一，关于此前20余年医改“基本不成功”的观点很大程度上主宰了当时的舆情，关于此后新一轮医药卫生体制改革（简称“新医改”）的方向之争赫然而起。政府与市场的关系成为新医改之争的主题。这自然不令人意外，无论是在中国还是在国际学界，政府与市场之争都是诸多领域发展战略和治理变革的最重要论辩主题之一。

出人意料的是，长期致力于国家—社会关系和知识分子研究的顾昕竟然在医疗政策领域横空出世。在新医改之争中，顾昕是全民医疗保险的首倡者，由此提出了新医改的需求侧解决方案，即首先通过全民医保的实现建构医疗服务的第三方购买体系，继而通过医保支付改革重构医疗供给侧的激励机制，最终推动医疗供给侧组织和制度的再造。由医保引领的医改方案后来成为“北京师范大学版新医改方案”（即所谓“第七套方案”）的核心内容，而“第七套方案”在学界被戏称为“007号方案”，传递出某种惊叹、赞赏之意。尽管就全民医保在推进健康公平、社会发展和共同富裕等诸多领域的内在价值，顾昕也多有论及，但其对全民医保在新医改中战略定位的系统性论述，独树一帜。每当学界人士有意无意质疑“全民医保万能论”之时，顾昕就会借用当时热门电视剧《编辑部的故事》中葛优式幽默来答之：“全民医保不是万能的，但没有全民医保却是万万不能的。”

时光荏苒。自2005年出现在新医改之争之后，顾昕已经就医疗保险和医疗服务改革研究发表了近百篇论文，媒体文章（包括采访）和论坛演讲更是难以尽数。他在这两个领域中的学术成果在多年后终于以系统性论著的形式面世，让我们得以一窥其全貌。

从学术视角而言，顾昕的《人民的健康（上）：走向去碎片化的中国医保改革》对公共管理和社会政策研究至少有如下三大贡献：

首先，本书以社会治理理念为引领，建构了医疗保险公共治理的新理论。这里的“社会治理”理念，不限于对各种狭义社会事务的治理，而是适用于指导所有领域的公共治理变革。从治理变革的理论视野来看，全民医保体系的建构及其高质量发展，需要政府、市场和社会多方主体的协作互动，也需要行政、市场和社群机制的互补嵌合。在这里，值得指出的是，这一理论思考，不仅适用于医保研究，而且适用于所有社会政策以及公共政策研究。事实上，顾昕已经将这一研究思路的应用拓展于产业政策、创新政策、住房政策、环境政策等领域。

这一研究思路的学术重要性，在于将奥斯特罗姆的思想带回到公共政策论辩的中心。奥斯特罗姆以公共管理学者身份成为诺贝尔经济学奖得主，但她的思想在经济学领域依然处于边缘位置。在公共政策论辩中，尤其是在经济政策论辩中，政府与市场之争始终是主轴，而社会则被忽视。人们对行政机制和市场机制早已耳熟能详，但对与之相并列的“社会机制”则相对漠视，乃至这第三种治理机制在中外社会科学文献中都没有统一的定义和称谓。顾昕将奥斯特罗姆关于自主治理或多中心治理的思想，与演化经济学、经济社会学、公共管理学的相关论述加以贯通，将社群治理以及社群治理机制在公共治理体系中加以定位，并应用于诸多经济和社会政策的研究，包括本书对医保政策的研究。对社群机制的重视，已经成为顾昕学术作品的一个标记，但不应该是一个商标。公共管理学者有义务把社会找回来，将社群治理的学术发扬光大。

其次，本书运用标尺竞争理论确立了医保支付改革的分析架构。医保支付改革所确立的“公共契约模式”是市场机制在公共管理中得到增强的典范，而英国在全民公费医疗（即国家健康服务）体系中首推的内部市场制是新公共管理运动的实践典范之一。顾昕对医保支付改革理论的阐述，对于公共管理中契约化治理以及公私合作伙伴关系的研究，都具有高度的启发性。无论是一般的标尺竞争理论还是特定的公共契约模式，其适用性都远不止于医保领域。

再次，本书对公共财政“补需方”的论述，将公共财政研究的重心从财政支出水平分析转向财政支出流向分析，从而将治理的思考引入公共财政研究；同时，本书又在社会性基础设施建设的宏观意义上凸显了财政公共支出增加的战略意义。这两方面的思考显示出顾昕所揭示的公共财政新原则、新规范，如第十一章最后所说，其长远的、重要的、战略性意义将超越医药卫生领域，在其他社会政策乃至公共政策领域也适用。事实上，顾昕的另一本著作《公共财政转型与社会政策发展》（社会科学文献出版社，2021年）已经对此有所论述。这一研究思路对于公共财政研究具有一定程度的开拓性，治理变革有望也应该成为公共财政领域大有可为的新研究方向。

顾昕对医保支付改革的倾情，在其近20年的言谈以及本书论述中均有淋漓尽致的呈现。他将医保支付改革视为新医改的杠杆，并且通过不厌其烦的论述试图为这一杠杆找到支点。与此同时，顾昕还是全民公费医疗或全民健康保险的倡导者，并视之为中国全民医保体系走向高质量发展新航程的一个方向标。对这一新的方向标如何命名，顾昕在“全民公费医疗”和“全民健康保险”之间有所挣扎，并在本书中最终选择了“全民健康保险”。这一名称的选择，绝非随意或择机而为，而是基于对医疗保险筹资与给付制度的国际比较、对中国全民医保去碎片化改革的系统性分析以及对中国“全民免费医疗”地方实践的实地考察。全民健康保险的顾昕构想，不仅为医保去碎片化改革提供了切实可行且一劳永逸的方案，而且为“全民免费医疗”的民意诉求提供了专业的、技术性的操作方案。令人惊喜的是，在本书第十六章，顾昕基于微观数据，对其构想中的全民健康保险进行了再分配效应的政策模拟，并与现行全民医保制度的再分配效应进行了对比，由此充分展示了其全民健康保险构想在效率和公平两方面双提升的现实可能性及其在助力共同富裕中的政策意涵。

最后，我要提及一些在医疗保险研究和实践领域鲜为人知的事情。2017年，在我“劝诱”他从北京大学政府管理学院跳槽到浙江大学公共管理学院之后，顾昕在浙江找到了推进医保支付改革的一个支点。近5年来，他作为浙江大学社会治理研究院首席专家，与研究院同仁通力合作，向省政府提交了一系列政策报告，分析在浙江省全省域推进DRGs系统建设的战略构想和技术路径，受到省政府高度重视。如果说DRGs的战略意义已经在医保学界和医保管理系统中广为人知的话，那么就DRGs系统开发的技术路径以及在中国业内诸多琐碎实务而言，顾昕的了解程度之广和分析之精，令人惊叹。他既可以在理论上阐述DRGs的战略意义，也能在操作上认清并扫除前进的障碍，这相当于同时扮演兵团司令员和工兵连指导员的角色。

浙江省医保局成立后不久就将全省域DRGs医保付费系统建设确立为重点工程，并将ZJ-DRGs系统分组方案编订工作委托给顾昕团队。在经历了新冠肺炎疫情暴发的干扰和克服了医保支付与病案管理数据碎片化的重重困难之后，顾昕团队终于在2020年5月提交了《ZJ-DRGs分组方案1.0版》的征求意见稿，并就其未来的动态更新给出了操作化方案。经过小幅修改，《ZJ-DRGs分组方案1.0版》于当年9月发布，为2021年DRGs系统在浙江省全域的建立奠定了坚实基础，也为DRGs系统的全国性建设打造了“重要窗口”。

实际上，在浙江省全省域推进DRGs系统建设之前，也就是在2019年元旦前后，顾昕与我就向温州市时任市长提出将DRGs系统建设列为当地民生工程重点的建议，得到市长的积极响应。刚刚组建的市医保局在工作人员尚未完全到位的情况下就将DRGs市域全覆盖确立为重点工作之一。春节过后，顾昕随同市医保局上任领导以及考察组赴三明、深圳、佛山等多地调研DRGs的试点经验，为温州市确立当地DRGs系统建设的技术路径提供了有价值的意见建议。嗣后，温州市医保局委托顾昕团队开展当地医保支付改革的咨询研究，助力温州市在浙江省省域DRGs系统建设中成为前行者之一。

省医保局或市医保局的政策咨询项目，都属于横向课题，在浙江大学教师考核体系中权重不高。顾昕在省市两级DRGs系统建设中付出了极大的心血，并不能为他带来考核上的益处。尽管如此，作为时任浙江大学公共管理学院院长，我深切体认到推进DRGs系统建设对于中国医改和医疗事业发展的战略意义，也深切体会到支撑着顾昕投身于这类项目的情怀：让理想落地。

不忘初心、牢记使命！作为党外人士的顾昕，其医保学术研究和实践，为这句话做出了精彩的注解。

2022年9月4日于杭州
（本文作者郁建兴系浙江工商大学党委书记、校长，浙江大学社会治理研究院院长）