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全民公费医疗在中国常被称作“全民免费医疗”。中国人对于“全民免费医疗”的高昂兴致，本书将在第十三章和第十七章讨论。然而，很多国人将“全民免费医疗”理解为医疗服务的计划体制，即国家对医疗筹资和服务实行统包统揽；更有甚者，很多人不仅持这样的看法，而且还对此赞赏有加，认定不如此就不能推进中国的医改（相关分析参见Gu，2009）。当然，反对实施“全民免费医疗”的人士也主要出于对回归计划体制的担忧。无论是赞成者还是反对者，都将全民公费医疗或全民免费医疗等同于医疗计划体制。但这一点值得商榷。
那么，全民公费医疗是不是等同于医疗的计划体制？在这一体系之中，国家与市场的关系究竟如何？或者说，行政机制与市场机制的关系如何？对这些问题的回答，都关系到我国医保改革的战略方向。在一个开放的时代，为了不迷失方向，我们还是应该仔细放眼看一下世界。为此，我们有必要考察一下全民公费医疗的鼻祖和典范——英国的医疗卫生体系。事实上，自1980年以来，英国的全民公费医疗正不断地迈向市场化，其制度变革的战略选择以及战术性制度安排，都值得我们仔细玩味。
早在20世纪40年代，英国就在世界上率先建立全民公费医疗体制，成为全民医保的典范，也成为福利国家的典范。如前所述，这一体系的正式说法是“国民健康服务”（NHS）。英国的NHS体系建立于1948年，是全世界最大的政府办医疗卫生服务体系，服务范围涵盖了从预防到康复、从孕妇检查到临终护理、从头疼脑热到心脏搭桥等各类医疗保健服务。所有英国合法居民都有权基本上免费享受NHS的服务；另外，欧共体或与英国签订互惠协议的国家在英国居住的人也有如此待遇。所谓“基本上免费”，是指民众在看病治病时还需要支付小额费用，主要是用于购买处方药（Ham, 1999）。因此，把“全民公费医疗”称为“全民免费医疗”未尝不可，但无论使用何种称呼，都不意味着医疗服务百分之百免费。
由于英国实行全民公费医疗，因此很多中国人便依据中国的经验，认定英国一定会建立大量的公立医疗机构，然后政府直接向这些机构下拨事业费，让其好好为人民服务。为了做到最后一点，政府自然要建立一整套考核制度，以便调动大家的积极性。这样的考核制度在不同时期有不同的名称，最时尚的名称就是“绩效工资制”。在这一体系中，公立医疗机构只不过是国家的预算单位，本身没有什么自主性，其职责只不过是把政府每年拨下来的事业费尽量花完，把政府安排下来的活儿也好歹干完。
中国人都知道，这样的体制就是计划经济时代的事业单位体制。即便是在市场经济体制中，这样的公立组织在公共部门也存在，在国际文献中被称为“预算单位”（budgetary units），即这种组织并不独立于政府，而是政府的一个预算单位（Harding and Preker, 2003∶52）。很多人主张，中国的医改应该学习英国模式，而他们口中的英国模式就是全民公费医疗+事业单位制（预算单位制）。
这种认识如果放在1980年之前，大体上还是靠谱的。在当时，英国公共部门集医疗筹资、购买与服务提供功能于一身。但英国的公费医疗与中国计划经济时代以及延续到现在的公费医疗有很多差别。首要的差别自然是覆盖面不一样：英国是覆盖全民，中国是覆盖行政与事业单位的正式工作人员。除了覆盖面的宽窄，更为重要的是其他游戏规则的差别。英国的公费医疗实施“守门人”制度：民众普通门诊找家庭医生，专科和住院服务需要家庭医生向医院进行转诊，全民公费医疗体系对家庭医生实施按人头付费（Gérvas, et al., 1994）。尽管其收入主要来自全民公费医疗的支付，但家庭医生并不是国家雇员，而是个体执业者。当然，很多家庭医生以合伙制的方式组织起来进行集体执业（collective practice），以便用互补的服务吸引更多的民众。对这一点，即便是同文同种的美国人也有误解，常常把英国的家庭医生视为国家雇员（Folland, et al., 1997∶553）。这一点在英国直至今天也没有发生太大的变化。
在20世纪80年代前，英国的医院大多是公立的，一般不设立门诊部，只提供急诊和住院服务。公立医院都是政府的预算单位，政府通过NHS体系对公立医院实施全额预算管理。因此，当时英国的医疗体制，是所谓“命令与控制体制”的典范之一（Flood, 2000∶88）。换言之，在当时英国NHS体系的治理中，行政机制居主导性，但市场机制和社群机制也发挥一定作用。在这种体制中，英国的公立医院与中国改革前的事业单位有些类似，但有一点不同，即英国公立医院体系中不存在伴随管理者和技术人员终身的行政级别制度。管理者也好，医疗卫生专业人员也好，只要为NHS体系工作，无非都是政府雇员，同政府的关系是一种劳动合同的关系，这说明英国全民公费医疗体系中的人事薪酬制度是市场化的。同时，社群机制，也就是格兰德笔下的“信任”（Le Grand, 2007），在约束家庭医生的执业行为上发挥着一定的作用。简言之，在中国的公共部门中，以编制制度为核心的高度行政化的人事管理制度的确是举世无双的，这也是事业单位制度具有中国特色从而“事业单位”一词在英文世界中找不到对应翻译的原因之一。
无论如何，在1980年以前，英国的医疗卫生部门具有行政机制主导的特征。这是一件非常怪异的事情，因为基本上除医疗卫生领域之外，市场机制在英国的其他社会经济领域都发挥着主导性作用。在英国，行政机制主导的NHS体系必须嵌入市场经济体系之中。这与社会主义国家的全民公费医疗是不一样的。苏联和东欧等转型国家在转型之前也实行全民公费医疗，而这些国家的医疗卫生部门则是计划经济体系的一个组成部分（科尔奈、翁笙和，2003∶105-109），并不存在两种治理机制嵌合的问题。然而，无论是在市场经济体中嵌入一个计划经济体系，还是在计划经济体系中兴办事业单位，都会引致严重的治理失灵。人浮于事、服务低劣、浪费惊人，尤其是服务短缺导致的“排长队”现象，这些弊端无论是在英国以前的全民公费医疗中（OECD, 1992∶120），在转型国家转型之前的全民公费医疗中（科尔奈、翁笙和，2003∶107-108），还是中国的公费医疗中，都同样地令人头痛。于是，无论哪一国，都必须进行改革。中国公费医疗的缓慢改革暂且按下不表。英国全民公费医疗的改革早在1979年撒切尔夫人领导的保守党执政之后不久就开始了，一直持续到今天。
英国医改的关键词就三个字：市场化。需要注意的是，市场化并不意味着卖医院。那是民营化，两者词汇不同，含义也大不一样。
英国医疗市场化的核心内容，是政府转变职能，将NHS统包统揽的全能型角色分解，建立了医疗服务购买者与提供者分开（purchaser provider split）的新体制（Robinson and Le Grand, 1995）。简言之，在20世纪80年代中后期，英国专门建立了法人化的公立机构，代表民众负责向医护人员和医疗机构购买医疗服务，即扮演付费者的角色。公立医疗机构，尤其是公立医院，也走向法人化，不再是政府的预算单位，而是成为独立于政府的法人实体，其业务是竞争来自付费者的付账（Flynn and Williams, 1997）。这种全新的体制，在学术上被称为“内部市场制”，亦即政府在维持公共部门整体组织架构不变的情况下，在其内部模拟市场机制，通过政府购买服务的方式，促进公共服务提供者之间的竞争。
“内部市场制”和“有管理的竞争”是国际上流行的两大医改模式。英国医改代表前者，德国医改代表后者（Flood, 2000∶88-103）。本书第三章将讨论后一种模式。在内部市场制度中，英国NHS的付费者同德国社会医疗保险机构变成了同行，它们与服务提供者都要建立契约化的服务购买关系，形成所谓的“公共契约模式”。只不过，英国的付费者是公立机构，德国的付费者尽管法律上是民办非营利组织但却获得国家的授权来执行购买医疗服务的职责，因此是半公立机构。实际上，由于这两种医改模式最终殊途同归，因此针对英国以及在北欧全民公费医疗中引入内部市场制的改革，学术界称之为“有计划的市场”（Saltman and von Otter, 1992; 1995），同“有管理的竞争”相映成辉。
英国市场化医改的核心就是建立政府购买医疗服务的组织和机制，实施购买者与提供者分开（Cylus, et al., 2015∶53）。推进内部市场制的重点在于医保支付改革，也就是如何向医疗服务提供者付费。具体来说，英国政府卫生部内设一个资源配置委员会，在征询其意见确立NHS总预算之后就把用于医疗服务的经费首先下拨到地区卫生局或健康委员会，然后再下拨给掌管付费的机构（Dixon and Robinson, 2002∶107），而扮演付费者角色的这个组织经常更换名称和人员。在保守党撒切尔夫人时代，英格兰地区负责购买医疗保健服务的机构名为“全科医生基金持有者”（GP fundholders）（Harrison, 2004∶33-39, 46-48）；到了工党布莱尔时代，行使这一职能的机构更名为“基本卫生保健信托”（primary care trusts）（Mays, et al., 2001）。到了保守党—自由民主党联合执政的卡梅伦时期，这一机构的名称又更换为“全科医生联盟”（GP consortia）（Department of Health, 2010）。
无论是过去的“全科医生基金持有者”“基本卫生保健信托”还是现在的“全科医生联盟”，所干的事情一开始都一样，都是代表政府为民众购买基本卫生保健服务，尤其是普通门诊服务。随着时间的推移，基本卫生保健信托承担的职责越来越多，包括管理全科医生（家庭医生）、社区护士、社区医疗中心、精神卫生中心、健康检查与促进项目、牙医、药剂师和眼科医师等。相应地，这一组织执掌的钱也越来越多，自2004年以来，基本卫生保健信托是英国医疗服务最大的付费者，掌管着约75%的NHS预算资金（Langenbrunner, et al., 2005∶242）。这类机构不仅为民众购买各种基本卫生保健服务，而且还为一大部分住院服务和专科服务付费，进而在很大程度上主宰着英国医疗资源的配置（Dixon and Robinson, 2002）。因此，英国的NHS变成了一种由基本卫生保健引领或驾驭的全民公费医疗制度（Geoff, 1996）。英国全民公费医疗制度的建立和改革都能在全世界的福利国家改革乃至更大的公共管理变革中引起波澜，而最近40多年的全民公费医疗改革也不例外（European Observatory on Health Care Systems, 1999）。基本卫生保健引领的NHS（primary care-led NHS）已经在欧洲各国的医疗卫生政策界和决策层引起了重视（Saltman, et al., 2006）。
基本卫生保健信托并不是一家全国性垄断机构。实际上，仅英格兰地区曾经依照不同的地区设置有300多家基本卫生保健信托，但2006年进行过一个合并重组，大约有150家。基本卫生保健信托依然是公立机构，但根据英国卡梅伦政府2010年的医改方案，新提议的全科医生联盟将成为民间机构，属于社会团体。很自然，全科医生联盟既不是独家垄断，也不是寡头垄断，而是众多机构，还要有地方性多元利益相关者参与其治理，相互之间可以展开竞争，并强化服务提供者之间的竞争（The Nuffield Trust's Briefing，2010）。如果说内部市场制的实施是在行政机制主导的英国全民公费医疗体系中引入了市场机制，那么全科医生联盟在资源配置上开始发挥主导性作用则意味着社群机制的作用日渐显著。由此看来，英国全民公费医疗的改革走上了行政、市场和社群机制互补嵌合之路，尽管在这一新路上的征程依然漫长。