第二节
西汉多元化的监察体制

一、御史府系统

（一）御史大夫

西汉时期，御史的官署称为御史大夫寺，或御史府、宪台。最高长官为御史大夫，“位上卿（秩中二千石，）银印青绶” ，与丞相、太尉同列三公，“内承朝廷之风化，外佐丞相统理天下”， “位次丞相，典正法度，以职相参，总领百官，上下相监临”。 说明御史大夫执掌典正法度，参与起草诏令与法律的修订，文帝时废除肉刑的改革，就是御史大夫冯敬与丞相张苍共同议定律令付诸实行的。至于“上下相监临”，其意就是依法举劾百官，察举官吏非法，以整肃朝廷纲纪。黄龙元年，宣帝鉴于“方今天下少事，徭役省减，兵革不动，而民多贫，盗贼不止，其咎安在？上计簿，具文而已，务为欺谩，以避其课，三公不以为意，朕将何任？”为此，特别下诏：令“御史察计簿，疑非实者，按之，使真伪毋相乱”。 借以加强对“以不禁奸邪为宽大，纵释有罪为不苛，或以酷恶为贤” 的官吏的监察。

正因为御史大夫任重职大，非庸才所能堪，“所以得其人则万姓欣喜，百僚悦服；不得其人则大职堕斁，王功不兴”。 但至武帝建立中朝以后，对国家事务的议政权逐渐转向中朝，而以丞相为首和御史大夫为副的朝廷，却逐渐退居到执行政务的地位，御史大夫的监察职权进一步弱化。哀帝元寿二年，“正三公官分职”，改丞相为大司徒，改御史大夫为大司空，由此开始，御史大夫（大司空）渐次脱离了监察职官系统。

（二）御史中丞

御史中丞为御史大夫之副，其禄秩虽仅千石，职责却甚重。《历代职官表》卷十八《都察院上》引李华《御史大夫厅壁记》说：“御史亚长中丞，贰大夫以领其属。汉仪，大夫副丞相，以备其阙，参维国纲，鲜临府事，故中丞专焉。”另据《汉书·百官公卿表》，御史中丞“在殿中兰台，掌图籍秘书，外督部刺史，内领侍御史员十五人，受公卿奏事，举劾按章”，可见御史中丞是御史府行使监察职能的主要官员。由于御史中丞执法殿中，接近皇帝，因而位尊权重。成帝将御史大夫改为大司空以后，御史中丞更一跃而成为御史府的实际长官，如同《通典·职官六》所说：“及御史大夫转为大司空，而中丞出外为御史台率，即今之御史大夫任也。”

如果说御史大夫的职权更多的是行政管理，监察只是其中的一个方面，那么御史中丞的职权则是内领侍御史，外督部刺史，以监察为主。据《汉书·薛宣传》，“宣为中丞……数言政事便宜，举奏部刺史，郡国二千石，所贬退称进，白黑分明，由是知名”。御史中丞不仅对不法公卿群吏负有举劾之责，还与廷尉共同审理诏狱。哀帝时，“廷尉梁相与丞相长史、御史中丞及五二千石杂治东平王云狱”。 正因为御史中丞“总领州郡奏事，课第诸刺史，内执法殿中”，所以，“公卿以下皆敬惮之”。 不仅如此，御史中丞还兼掌讨捕盗贼、出督军旅、受命将兵等事务。《汉书·成帝纪》：“阳朔三年夏六月，颍川铁官徒申属圣等百八十人，杀长史，盗库兵，自称将军，经历九郡。遣丞相长史、御史中丞逐捕，以军兴从事，皆伏辜。”

此外，御史中丞还掌管殿中图籍秘书，以备履行职责时检索参考之用。

（三）侍御史

根据《汉旧仪》：“御史，员四十五人，皆六百石，其十五人衣绛，给事殿中，为侍御史，宿庐渠门外，二人尚玺，四人持书给事，二人侍前，中丞一人领，余三十人留寺，理百官事也，皆冠法冠。”在御史府的两个系统中，侍御史的职权较为明确，分曹办公，各司其事。共计五曹：“一曰令曹，掌律令；二曰印曹，掌刻印；三曰供曹，掌斋祠；四曰尉马曹，掌厩马；五曰乘曹，掌护驾。”由于侍御史随侍皇帝左右，易获宠信，除察举非法，受公卿郡守奏事，有违失，举劾之；此外，郊庙之祀，及大朝会、大封拜，则一人监威仪，有违失，则劾奏等固定职守外，也常奉命出使，执行临时派遣任务。

在侍御史中，治书侍御史的地位和职权高于其他侍御史。治书侍御史始设于汉宣帝时，“掌选明法律者为之，凡天下诸谳疑事，掌法律当其是非”。 《历代职官表》说：“汉自成帝以后，中丞为御史台率，其职实如今之都御史，而治书侍御史二人掌以法律，当天下奏谳，定其是非，参主台事，犹其初之有两丞，则亦当如今之副都御史之职也。”

武帝天汉三年，因郡国盗贼蜂起，特设绣衣直指，又称绣衣御史，负责讨奸猾、理大狱。据《汉书·王欣传》：“武帝末，军旅数发，郡国盗贼群起，绣衣御史暴胜之使持斧逐捕盗贼，以军兴从事，诛二千石以下。”另据《汉书·江充传》，江充“拜为直指绣衣使者，督三辅盗贼，禁察逾侈，贵戚近臣多奢僭，充皆举劾，奏请没入车马，令身待北军击匈奴”。可见，绣衣御史之设虽源于镇压农民起义的需要，但也具有纠弹甚至处置二千石以下官吏的权力，是一种临时设置的监察官员。与此相类似，因临时差遣而设立了名目众多的侍御史，如《历代职官表》卷十八所载：“御史出使，至西汉而渐多，如绣衣直指、监郡、督运、监军之类，皆以事专行，正如今巡漕、巡察诸差之比。其他随时奉遣者，尚屡见于史，如《汉书·食货志》载，分遣御史治郡国缗钱；《汉书·宣帝纪》载，黄龙元年诏御史察计簿；《汉书·霍光传》载，侍御史五人持节护丧事，皆非常例。而收缚罪人亦多以侍御史为之，盖因其给事殿中，职居亲近，故事之重且急者，往往使之衔命耳。”

（四）监御史

西汉初期，高祖刘邦以刘氏宗亲建立诸侯王国，因而废除了秦时实行的监御史制度，造成地方监察的真空。诸王侯国内虽然仿朝廷设置御史府，但只对诸王侯国负责，而不属于朝廷派出的官员。由于地方缺乏监督，不仅造成了地方吏治的腐败，还削弱了中央政府对地方政权的控制，激化了中央与地方之间的矛盾。因此，惠帝三年，相国曹参奏请派遣御史监察三辅郡——京畿附近的京兆尹、左冯翊、右扶风三郡，并以《监御史九条》为法律依据，监察其不法事。“其后诸州复置监察御史”， 但是并没有扭转地方吏治败坏的局面，甚至出现了监御史与郡守互相勾结鱼肉百姓之事。因此，文帝又派遣丞相史巡行各地，考察地方吏治，并监督御史的执法状况。《通典》说：“文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺并督监察御史。”《汉旧仪》卷上更详细记述此事：“及吏不奉法，乘公就私，凌暴百姓，行权相放，治不平正，处官不良，细民不通，下失其职，俗不孝弟，不务于本，衣服无度，出入无时，众强胜寡，盗贼滋彰，丞相以闻。于是乃命刺史出刺并察监御史。”由于“丞相遣史分刺州，不常置”，事毕即还，又无常设治所，因而限制其监察职能的发挥。以致景帝末期，出现了“或诈伪为吏，吏以货赂为市，渔夺百姓，侵牟万民。县丞、长吏也，奸法与盗盗甚无谓也” 的种种现象。基于此，武帝元封元年设十三部刺史取而代之。

汉初，皇帝为了集权，有意识地利用御史大夫、御史中丞牵制和监督丞相，由此御史府官员备受尊崇：“凡三公、列卿、将、大夫、五营校尉，行复道中，遇御史中丞、侍御史，皆避车，预相回避，台官过后，乃得去。”

二、刺史

武帝即位以后，针对“天下郡太守多为奸利” ，“二千石莫能制” 的现状，下令废除监御史，并于元封五年将全国划分为十三州部，每州为一监察区，专设一名刺史，“掌奉诏条察州，秩六百石”。刺史隶属于御史府，受御史中丞统领，以《刺史六条》为法律依据，负责所驻州部郡国的监察工作。《通典》卷三二记载了汉初地方监察机构所经历的发展演变过程：“秦置监察御史，汉兴，省之。至惠帝三年，又遣御史监三辅郡，……其后诸州复置监察御史。文帝十三年，以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史。武帝元封元年，御史止，不复监。至五年，乃置部刺史，掌奉诏六条察州。”

刺史虽然秩仅六百石，位下大夫，相当于县令，朝会时，班序远在郡国守相之后，但作为代表朝廷行使监察权的官员，位卑而权重，不受郡国的控制和指挥，不与郡守同衙，另设固定治所。《汉旧仪》说：“初分十三州刺史，假印绶，有常治所”，实际权位居于郡守之上，譬如刺史可以直接向皇帝面陈奏事，而“郡守不得面奏” 。

刺史作为皇帝派往地方的监察官，拥有一批属吏，如人事、主簿、书佐等。其主要职权就是“刺举不法”，包括考察郡国的行政、司法和荐举人才等多项职责。汉蔡质所撰《汉官典职仪式选用》说：刺史“周行郡国，省察治状，黜涉能否，断治冤狱，以六条问事，非条所问，即不省”。所谓“省察治状”，就是考察郡国的治理情况，包括地方官吏在垦荒、治安、断狱等多方面的治绩。何武为扬州刺史时，“行部必先即学宫见诸生，试其诵论，问以得失，然后入传舍，出记问垦田顷亩、五谷美恶，已乃见二千石，以为常”。此外，他还“行部录囚徒”，监察司法。

刺史监察的对象不仅是郡国二千石长吏，也包括诸侯王。如青州刺史奏思王“终古使所爱奴与八子及诸御婢奸” ；冀州刺史林“奏年为太子时与女弟子私通” 等，就是例证。

刺史“周行郡国，省察治状”，称之为“行部”。行部的时间于每年八月秋收开始，岁末至京师向皇帝奏报。据《后汉书·百官志》：“诸州常以八月巡行所部郡国，录囚徒，考殿最。初岁尽，诣京都奏事。”刺史的奏报是朝廷对官吏“黜陟能否”的重要依据。元帝时，“荆州刺史奏信臣为百姓兴利，郡以殷富，赐黄金四十斤”。 宣帝时，九江太守戴圣“行治多不法，前刺史以其大儒，优容之。及武为刺史，行部录囚徒，有所举以属郡。圣曰：‘后进生何知，乃欲乱人治！’皆无所决。武使从事廉得其罪，圣惧，自免”。 可见，刺史在建议“黜陟能否”方面是具有较大影响力的。

此外，刺史还有荐举人才的职责。元封五年，“初置刺史部十三州，名臣文武欲尽，诏曰：‘盖有非常之功，必待非常之人，故马或奔踶而致千里，士或有负俗之累而立功名。夫泛驾之马，跅驰之士，亦在御之而已。其令州、郡察吏，民有茂材、异等可为将、相及使绝国者。’” 《汉官旧仪》还记载了刺史荐举人才的程序：“刺史举民有茂材，移名丞相，丞相考召，取明经一科，明律令一科，能治剧一科，各一人。”

刺史对于维护中央集权的君主专制制度，虽然起着重要的作用，但这种位卑权重的制度设置与“用贵治贱”的古制相违背，因而遭到了质疑。成帝时，丞相翟方进和大司空何武对刺史之设提出了异议：“古选诸侯贤者以为州伯，《书》曰：‘咨十有二牧。’所以广聪明，烛幽隐也。今部刺史居牧伯之位，秉一州之统，选第大吏，所荐位高至九卿，所恶立退，任重职大。《春秋》之义，用贵治贱，不以卑临尊。刺史位下大夫，而临二千石，轻重不相准，失位次之序。臣请罢刺史，更置州牧，以应古制。” 这个意见得到了皇帝的认可，下诏：“罢刺史，更置州牧，秩二千石。” 但哀帝建平二年，朱博奏复御史大夫官之后，又奏言：“汉家至德溥大，宇内万里，立置郡县，部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁。故事：居部九岁举为守相，其有异材功效著者辄登擢，秩卑而赏厚，咸劝功乐进。前丞相方进奏罢刺史，更置州牧，秩真二千石，位次九卿。九卿缺，以高第补，其中材则苟自守而已，恐功效陵夷，奸轨不禁，臣请罢州牧，置刺史如故。” 此议又被皇帝采纳。但至元寿二年，哀帝再次罢刺史，复设州牧，并一直延续到西汉末。此时的州牧，其职权范围和行事方式与旧制的刺史尚无二致。

三、司隶校尉

司隶校尉是御史系统以外的特殊监察组织。《通典·职官十四》记述了司隶校尉的设置沿革：“汉武帝征和四年，初置司隶校尉，持节，从中都官徒千二百人，捕巫蛊，督大奸猾。后罢其兵，察三辅、三河、弘农。元帝初元四年，去节，后诸葛丰为司隶又加节，寻复去之，司隶去节，自丰始也。成帝元延四年省，至绥和二年，哀帝复置，但为司隶，冠进贤冠，属大司空，比司直。司隶掌察皇太子以下，行马内事皆主之。专道而行，专席而坐，初除，皆谒两府。”可见，司隶校尉设立之初，主要是率领在京师官府服役的徒隶，治“巫蛊之狱”，并非专职的监察官员，只是在巫蛊之祸平息后，才专掌监察三辅（京兆尹、右扶风、左冯翊）、三河（河南、河内、河东）、弘农七郡，成为常设的监察官。

司隶校尉是独立于御史府和丞相府两系统之外的、由皇帝特设的监察官。既负责监察三辅、三河、弘农七郡，又负责监察京畿地区和察举朝廷官吏，可以持节行事。汉蔡质说，司隶校尉“职在典京师，外部诸郡，无所不纠。封侯、外戚、三公以下，无尊卑”。 应劭在《汉官仪》中也指出：“司隶校尉纠皇太子、三公以下，及旁州郡国无所不统，陛下见诸卿，皆独席。”成帝初，司隶校尉王章劾奏丞相匡衡、御史大夫张谭阿谀曲从石显，不敢言其专权擅势。匡衡惭愧，上书谢罪，自交丞相及乐安封侯印绶。后匡衡再次被司隶校尉王骏劾以“专地盗土”，免为庶人。 又如，“盖宽饶为司隶校尉，刺举无所回避，……公卿贵戚及郡国吏繇差使至长安，皆恐惧，莫敢犯禁” ；“鲍永为司隶，鲍恢为都官从事，并不避强御，诏策曰：贵戚且当敛手以避二鲍”。 然而元帝初元四年，司隶校尉诸葛丰持节逐捕侍中许章，触怒了元帝，因而令司隶校尉去其节。成、哀之际，司隶校尉的地位进一步跌落。成帝元延四年撤销司隶校尉，两年后虽然复置，然而隶属关系已经发生变化，由原来无所属的监察机关改隶大司空，地位与丞相司直相当。朝会时“居中二千石前，与司直并迎丞相、御史”， 但直至东汉末年，司隶校尉的监察权仍然得到保留。

四、行政监察系统

文帝十三年，“以御史不奉法，下失其职，乃遣丞相史出刺，并督监察御史”。这虽是权宜之举，但它表明监察官员本身也要受到来自行政系统的制约。武帝元狩五年，为了加强监察力量，还在中央和地方的行政机构中设置主管监察的官员。如于丞相府中特设主管监察事务的属官丞相司直，“秩比二千石，掌佐丞相，举不法”。 丞相司直受丞相直接统领，虽属于行政机关系统，却不理行政，只掌监察。秩位比御史中丞高，权也在司隶校尉之上，无论是全国最高监察长官御史大夫、京畿地区监察长官司隶校尉，还是地方最高行政长官州牧、郡守，或是贵戚、封侯，均在其监察之列，而且可以奏劾丞相。例如，宣帝时丞相司直緐延寿奏劾丞相萧望之“多使守史自给车马”；“少史冠法冠，为妻先引，又使卖买，私所附益凡十万三千”；“不奉法自修，踞慢不逊攘，受所监赃二百五十以上”，结果萧望之被迁为太子太傅。 再如，哀帝时丞相司直郭钦“奏免豫州牧鲍宣、京兆尹薛修等，又奏董贤，左迁卢奴令”。

御史中丞、丞相司直和司隶校尉三者在组织关系上，丞相司直秩二千石，代表丞相执行监察，属于行政系统；司隶校尉秩比二千石，是皇帝特设的并直接受皇帝控制的监察官；御史中丞秩仅千石，属于独立的御史系统，形成了互不统属的多元化的中央监察体制。但丞相司直与司隶校尉不能妨碍御史中丞监察职能的行使，他们只是中央监察体系的补充。司隶校尉虽然官尊权重，然而序位官秩却屈居丞相司直之下，以免司隶校尉权力过于膨胀。同时为防止丞相司直权力过大，又规定司隶可以监督司直，且特享司直所未有的三独坐的殊荣。通过精心设计的互相制衡的权力关系，使之既分体运行，又互相交叉，以维护专制主义的国家统治。然而这种多元的监察体制，势必妨碍国家专门监察机关——御史府职权的行使，而且三者的平衡状态也很难长期维持。汉末司隶校尉侵权的历史教训，使得汉以后历代不再设置此官职。

西汉时期，地方行政系统内部也设有行使监察职权的官员，主要是郡守及其属吏督邮。郡守沿袭秦时“案行属县”的方式，通过一年一次“行县”，行使对所辖县级官吏的监察权。但郡对属县进行经常监察的官员是督邮，如《汉书·文帝纪》所说：“二千石遣都吏循行，不称者督之”，“都吏，今督邮是也”。

督邮通过定期巡察郡内诸县，并定期向郡守报告的方式行使监察权，督邮的出现，弥补了刺史在监察范围上不能遍及县一级官吏的缺陷，从而形成了互补的监察体系，标志着西汉时期从中央到地方的监察网络的建立和不断完善。

五、谏官系统

鉴于秦朝以谏议为诽谤，蔑视言谏的作用，以致群臣阿谀、“天下畏罪持禄，莫敢尽忠”， 终于招致百姓揭竿而起的教训，汉代统治者对于臣下言谏相当重视，多次颁布诏令，要求推举直言极谏之士，以广视听。因此，汉代监察制度发展的另一个系统，就是以言谏为职责的谏官系统的初步确立。

汉初主要由光禄勋属官诸大夫与议郎承担言谏之责。据《汉书·百官公卿表》记载：“大夫，掌议论，有太中大夫、中大夫、谏大夫，皆无员，多至数十人。武帝元狩五年初置谏大夫，秩比八百石。太初元年更名中大夫为光禄大夫，秩比二千石，太中大夫秩比千石如故。”《唐六典》引《汉书·百官表》云：“谏议大夫属郎中令，无常员，多至数十人，掌议。至武帝元狩六年，始因秦置之，秩比六百石。光武中兴，谏议大夫置十三员。”武帝时任谏议大夫之职者多为一时名贤，如刘辅、王褒、贡禹、王吉、匡衡、何武、夏侯胜、严助等人，都曾担任过谏议大夫之职。可见，汉沿袭秦朝创设的谏官制度，并取得了显著发展。譬如，专职谏官增多，员额与品秩有了明确规定，谏官的职责范围也较为明晰。

汉谏官的主要职责：一是顾问应对，策划方略。史书说：“凡大夫、议郎皆掌顾问应对，无常事，唯诏命所使。” 文帝时，贾谊为太中大夫，上疏陈政事，要求人主以秦朝视忠谏为诽谤、以深计为妖言为诫。又“诸法令所更定其说，皆谊发之”。 晁错任中大夫时，上书言事三十篇，建议削夺诸侯王权力，更定法令。 武帝时，太中大夫张汤、中大夫赵禹受命论定律令。 凡此都表现了言谏官在国家重大决策中所起的作用。此外，朝廷集议之际，诸大夫、议郎也有资格陈述己见，有时还得到皇帝的鼓励。哀帝时，夏侯胜为谏大夫，“朝廷每有大议，上知胜素直，谓曰：‘先生通正言，无惩前事。’”

二是匡正君失，谏言决策。武帝时，汲黯为中大夫，多次直言进谏，“犯主之颜色”，被武帝称为“社稷之臣”。 建元三年，武帝以出猎道远辛苦，又为百姓所患，拟围地修建上林苑。东方朔力谏武帝戒奢，指出此举上乏国家之用，下夺农桑之业，坏人冢墓，发人室庐，不可为之。武帝虽未听从，但仍拜东方朔为太中大夫给事中。此后，隆虑公主之子昭平君犯法处死，武帝哀不能止，东方朔则以“诛不择骨肉”乃圣王为政，劝谏武帝判以明是非为重。 再如，宣帝即位后，重宫殿楼阁、车马服饰，谏大夫王吉上书谏奢，力主节俭。 此外，有关职官设置、经济政策的贯彻实施、立嗣立后、封王授爵、选吏、治狱，等等，都成为汉代谏官言事的重点内容。

三是针砭时弊，评论得失。哀帝时，外戚子弟进用，幸臣地位高贵，谏大夫鲍宣上书，抨击时政，指斥奸佞，言辞犀利激烈，切中要害。 摘引如下：“窃见孝成皇帝时，外亲持权，人人牵引所私以充塞朝廷，妨贤人路，浊乱天下，奢泰亡度，穷困百姓，是以日蚀且十，彗星四起。危亡之征，陛下所亲见也，今奈何反复剧于前乎？朝臣亡有大儒骨鲠、白首耆艾、魁垒之士，论议通古今、喟然动众心、忧国如饥渴者，臣未见也。敦外亲小童及幸臣董贤等在公门省户下，陛下欲与此共承天地，安海内，甚难。……今贫民菜食不厌，衣又穿空，父子夫妇不能相保，诚可为酸鼻。陛下不救，将安所归命乎？奈何独私养外亲与幸臣董贤，多赏赐以大万数，使奴从宾客浆酒霍肉，苍头庐兒皆用致富！非天意也。及汝昌侯傅商亡功而封。夫官爵非陛下之官爵，乃天下之官爵也。陛下取非其官，官非其人，而望天说民服，岂不难哉！……陛下前以小不忍退武等，海内失望。陛下尚能容亡功德者甚众，曾不能忍武等邪！治天下者当用天下之心为心，不得自专快意而已也。上之皇天见谴，下之黎庶怨恨，次有谏争之臣，陛下苟欲自薄而厚恶臣，天下犹不听也。臣虽愚戆，独不知多受禄赐，美食太官，广田宅，厚妻子，不与恶人结仇怨以安身邪？诚迫大义，官以谏争为职，不敢不竭愚。”

由于诸大夫与议郎身居宫内，位于皇帝近侧，又多为名儒宿德之士，因此其言谏往往受到皇帝重视。不仅如此，他们还经常被皇帝亲自派遣循行天下，行使监察权。如宣帝元康四年，遣太中大夫等十二人循行天下，“存问鳏寡，览观风俗，察吏治得失，举茂材异伦之士”。 成帝建始三年，因官吏失职，苛暴深刻，遣谏大夫等人循行天下。 鸿嘉元年，遣谏大夫等人监察三辅、三河、弘农七郡，揭发冤案。可见言谏官受命循行州郡时，不仅其监察权明显大于刺史，而且还有权解送犯罪的州郡长官，拘捕案讯县级长官，实际权力及其行使已远超过言谏的范围。

汉朝在一段时间里确实做到了“明主不恶切谏以博观，忠臣不避重诛以直谏”， 发挥了言谏对于国家决策的重要作用。不仅如此，通过谏官面陈君失，而使皇帝成为言谏官的舆论监督对象，开创了专制集权政治制度下的新风气。

西汉除专职谏官光禄大夫、太中大夫、谏大夫外，还因秦制设置加官给事中、散骑、侍中、中常侍等。这些加官构成了“中朝”的基干力量。他们或进言应对，献计上策；或就朝政与“大臣辩论”；或代表天子持节出使，作出了应有的贡献。

综括上述，西汉时期由于监察系统的多元化，使得监察对象分别划归不同的监察主体。如县一级的地方官吏由郡守或其属官督邮监察；朝官基本上由御史府侍御史监察；地方郡国守相即二千石官和地方豪强由刺史监察；京畿地区官吏由司隶校尉监察；而中央和地方的天下百僚，均归御史大夫和御史中丞监察。可见无论三公九卿、皇室外戚、京师百官、地方长吏，均被置于严密的监察网络之中，纵然是“口含天宪”的皇帝，也受到来自清介正直之士的言论监督。即使不同系统的监察官员，彼此之间也互相监督，史载“御史中丞督司隶，司隶督司直，司直督刺史”。 从中可以窥见西汉统治者建立和完善监察体制的指导思想和良苦用心。

多元而又系统的监察体制、范围广泛而又归属明晰的监察对象，使得西汉的监察形式与监察方法呈现出灵活而又协调的特征。譬如专门监察机关的监察与上级行政机关的监察相互配合；中央监察与地方监察相互衔接；一般性事务监察与专门性事务监察相互协调；固定监察机关设置与临时派遣监察官员互相结合，等等。尽管西汉时期监察权受到行政权的干预，但仍然对整饬吏治，廓清风气，产生了不可低估的作用，造就了西汉政治的稳定和社会经济的发展。如同《汉书·朱博传》所说：“高皇帝以圣德受命，建立鸿业，置御史大夫，位次丞相，典政法度，以职相参，总领百官，上下相监临，历载二百年，天下安宁”，“汉家至德溥大，宇内万里，立置郡县，部刺史奉使典州，督察郡国，吏民安宁”。

六、监察官的管理制度

汉代统治者从实践中认识到作为察吏之官的监察官，本身的素质如何，直接影响到监察职能的发挥，因此，为了保证监察体制的良好运行，十分关注建立和健全监察官的管理制度。

（一）监察官的选拔方式

监察官的选拔，主要有察举、晋升、辟除、保荐等途径。汉代以察举为选拔官吏的基本方式，除定期察举外，凡遇日食、地震、山崩等自然现象和灾异发生时，也往往诏告天下郡国，举贤良方正、直言极谏之士，作为言官的谏大夫即多由此产生。“盖宽饶……明经为郡文学，以孝廉为郎，举方正，对策高第，迁谏大夫。” 至于司宪之官御史的选举，往往以明法为标准，“薛宣以明习文法诏补御史中丞”。 于定国也是“少学法于父”，选为御史中丞从事。此外，也有因明经而被选举为监察官的，如鲍宣、郑众均以明经而为司隶校尉和给事中。

汉代普通文官如果奉公守法、劳绩卓著，也有可能晋升为监察官。武帝时，张汤为廷尉，以“古义”决狱，受到武帝赏识，“迁御史大夫” ，“（赵）禹以刀笔吏，积劳迁为御史”。 尹齐也是“以刀笔吏稍迁至御史，事张汤”。 《历代职官表》说：“前汉御史，多以刀笔吏积劳得之。”

此外，保荐、辟除也是选拔监察官的方式。如《太平御览》记载，梁商病笃，遗言荐周举曰：“臣从事中郎周举清慎高亮，可任谏议大夫。” 马端临在《文献通考·自序》中说：“两汉以来，刺史守相得以专辟召之权。”

（二）监察官任职的条件

其一，忠直亮节，廉洁奉公，敢于惩治强权恶势力。这是任用监察官的首要条件。作为风宪之官的监察官，其监察和弹劾的对象往往是中央和地方的官僚与权贵，因此，时人认为“居官难，居宪司又难，治罪夺职而人弗怨，此尤难”。 故而非忠诚正直敢言之人不能充当御史。西汉初，御史大夫任敖、周昌、申屠嘉等人，都“为人廉直”，敢于直言抗争。武帝时，田仁为丞相长史，武帝赞其不畏强御，因而拜仁为丞相司直。 元帝时，祭祀宗庙，欲乘船，御史大夫薛广德从安全考虑，力谏乘车，帝不从。薛广德曰：“陛下不听臣，臣自刎，以血污车轮，陛下不得入庙矣”， 使得元帝最终改变主意。东汉桓帝时，野王县令（今河南沁阳）张朔倚仗其兄宦官张让权势，贪残无道，横行乡里，被司隶校尉李膺纠察，逃避至京师张让府中。李膺得知后，率人将张朔拿交洛阳狱审后杀之。张让诉于桓帝，桓帝责备李膺不奏而杀张朔。李膺说：“诚自知衅责，死不旋踵，特乞留五日，克殄元恶，退就鼎镬，始生之愿也。”帝无复言。

其二，明法律令，依法判定是非。监察官属于法吏，所谓司宪之官，以纠举非法为基本使命，因此，必须明习法律令。武帝元狩六年，为了“博选异德名士，称才量能”，命令丞相府设四科之辟，考选人才。其中“明达法令，足以决疑，能案章覆问”，就是选任御史的一个条件。 严延年“少学法律丞相府，归为郡吏。以选除补御史掾，举侍御史”。 于定国也是因明法而迁为御史中丞，据《汉书·于定国传》：“定国少学法于父，父死，后定国亦为狱史、郡决曹，补廷尉史，以选与御史中丞从事，治反者狱，以材高举侍御史，迁御史中丞。”

（三）监察官的考课

汉代对官员的考核称为“考课”，考课的目的在于督励官员恪守职责。监察官的考课与行政官吏同，采取常课与大课两种考核形式。常课一年一次，主要是考核当年工作，作出评语；大课三年一次，根据三次考核结果综合作出“最”“殿”的总评，据此进行奖赏或惩罚。对中央监察官的考课，主要由皇帝或中央监察机关的最高长官负责，刺史则由御史中丞负责。两汉对监察官的考核没有专门的立法规定，大致以其职掌为考核的内容，如考核刺史便以其是否认真执行《刺史六条》为依据。凡忠于职守，纠察百官成就显著者，予以奖励；疲软怠玩者予以罢斥。《汉书·魏相传》载：魏相为扬州刺史，“考案郡国守相，多所贬退……居部二岁，征为谏大夫”。

（四）监察官的奖惩

汉朝对监察官采取“秩卑而赏厚，咸效功乐进”的政策，以至御史大夫经常是丞相的后补，而刺史“居部九岁，举为守相，其有异材功效著者，辄登擢”。 黄霸、陈咸、张敞、王尊、马宫等人，皆由刺史而为太守。对于功绩卓著的监察官，除晋升外，往往还有其他赏赐，以示奖励。如黄霸为扬州刺史，治理有方，成绩优异，宣帝下诏：“其以贤良高第扬州刺史霸为颍川太守，秩比二千石，赐车盖，特高一丈，别驾主簿车，缇油屏泥于轼前，以章有德。” 凡任事贤劳的监察官退休时，皇帝往往给予重赏。例如御史大夫薛广德致仕之时，皇帝赐安车、驷马、黄金六十斤等。但是对于渎职违法的监察官，或予行政处罚，或予刑事惩处。前者包括左迁降职、免职罢官；后者包括监禁，甚至处死。宣帝五凤二年，御史大夫萧望之因“廉声不闻，傲慢不逊”，迁为太子太傅； 鲍宣为豫州刺史，所察过诏六条，被奏免。 成帝时，谏大夫刘辅，因谏诤犯皇帝怒，“上使侍御史收缚辅”。

总括上述，汉代实行严格的监察官管理制度，对于保证监察官员的素质与认真行使监察职责，具有重要的意义，而且为后世提供了丰富的历史经验。 2XOIyzszj2vf1jFb1H2OsvtZhJ9UdjKAKhOU0abKeIx5MV2XODSgxfVRhGiBqYkI