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第三节
监察体制与监察法

一、监察体制

秦始皇统一天下以后,监察体制有了显著的发展。一者中央监察机关专职化,再者地方建立了稳定的监察体系。

具体说来,御史府的长官是御史大夫,位列副丞相,以赞佐丞相为主要职掌。实际执行监察职能的是御史大夫下设的御史中丞。御史中丞有权察举包括丞相在内的百官的行为,纠举和弹劾其违法犯罪的事实,以使各级官吏对于所司之职“细大尽力,莫敢怠荒”。同时,严禁僭越、破坏等级秩序的行为,保证“尊卑贵贱,不逾次行”,消除对皇权构成的威胁。

御史府内设有侍御史和符玺御史,分别行使特殊的职权。据《通典·职官六》:“侍御史于周为柱下史,老聃尝为之。秦时,张苍为御史,主柱下方书,亦其任也。又云苍为柱下御史,明习天下图书计史籍。一名柱后史,谓以铁为柱,言其审固不桡也,亦为侍御史。”《史记·张丞相列传》也说:张苍“秦时为御史,主柱下方书”。对此,《集解》引如淳语:“方,版也,谓书事在版上者也。秦以上置柱下史,苍为御史,主其事。”另据《索隐》,“周秦皆有柱下史,谓御史也。所掌及侍立恒在殿柱之下,故老子为周柱下史。今苍在秦代亦居斯职。方书者,如淳以为方板,谓小事书之于方也,或曰主四方文书也”。可见,侍御史负责掌管朝廷的奏章、文书、档案、宫禁图书以及地方每年呈送的上计簿、四方文书、地理图册,等等。云梦秦墓竹简《尉杂》中“岁雠辟律于御史”,说明侍御史还掌管律令,监督法律的实施。

此外,《晋书·职官志》有云:“符节御史,秦符玺令之职也”,符玺御史的职责应为掌管皇帝的玉玺和兵符。

在秦朝御史系统中,还包括设置在郡一级政权中的监郡御史,称为“监”或“监御史”。据《史记·秦始皇本纪》,秦统一后,“分天下以为三十六郡,郡置守、尉、监”。“监”即监郡御史。据《汉书·百官公卿表》:“监御史,秦官,掌监郡。”另据《史记·高祖本纪》中《集解》引文颖云:“秦时御史监郡,若今刺史”;《索隐》引如淳云:“秦并天下为三十六郡,置守、尉、监。”这些都表明监郡御史应为设置在郡的常设监察官,隶属于御史府,主要职责就是代表皇帝监察地方官吏,其职权行使受御史中丞统领。

御史除专门性的监察职权外,还兼有讨捕奸猾、治理大狱等司法权。据《史记·秦始皇本纪》,秦始皇三十五年,侯生和卢生逃亡,始皇“于是使御史悉案问诸生,诸生传相告引,乃自除犯禁者四百六十余人,皆坑之咸阳,使天下知之,以惩后”。秦始皇三十六年,“黔首或刻其石曰‘始皇帝死而地分’。始皇闻之,遣御史逐问,莫服,尽取石旁居人诛之,因燔销其石。”另据《史记·李斯列传》,李斯被赵高诬陷下狱以后,“赵高使其客十馀辈诈为御史、谒者、侍中,更往覆讯斯”,说明御史具有审判大案、要案的司法权。

御史系统诸官的监察方式主要有三种:一是处理公卿百官的奏章,从而实现对公卿百官的言论、行为的监察。二是御史大夫派遣监御史对郡县两级进行就地监察。三是审查上计簿,对上计簿中所列项目如户口、垦田、粮谷出入、赋税收入、徭役征派、灾变治理、刑狱审断等进行审查,从而确定官吏政绩的优劣,提出赏罚的意见,上报皇帝。除每年一次的“常课”外,还有三年一次的“大课”,《秦律杂抄》所载“采山重殿,赀啬夫一甲,佐一盾;三岁比殿,赀啬夫二甲而废”,就是大课之后所定的赏罚。

综上可见,秦朝的御史系统较之于战国时期扩大,职权有所提高,活动范围也较为广泛。除御史监察体系外,丞相和郡守等行政官员也兼有一定的监察权。丞相作为“掌丞天子,助理万机”的“百官之长”,还行使着“饬政教”即整顿政治和教化以及封驳和谏诤等方面的监察权力,以求上可以匡正君失,下可以纠正官邪。地方郡守也具有一定的监察权力。由行政官行使一定的监察权,表明秦朝的监察体制中行政权与监察权尚无严格的划分。

秦统一后,也设置了执掌谏诤的官员。据《通典·职官三》:“秦置谏议大夫,掌议论,无常员,多至数十人,属郎中令。”谏官行使职权的方式主要是参加朝议和奏事,或就皇帝言行进行规谏。但在皇帝专制的体制下,权力监督只能是指向臣下,而不可能上及于皇帝,因此,在秦统一后作为监察权组成部分的言谏,不仅得不到重视,反而受到抵制。李斯就将“内不可夺以谏说忿争之辩” ,看作是“明君独断”的重要内容。而在秦朝的政治实践中,更视“群臣谏者以为诽谤”加以打击 ,例如,秦始皇三十五年,长子扶苏因谏坑儒一事,始皇怒,使之北监蒙恬军于上郡。始皇死后赵高等人伪造诏书诬称扶苏“数上书直言诽谤我(始皇)所为”,故赐死。又如,秦二世二年,李斯与右丞相冯去疾、将军冯劫等进谏二世,请求减轻赋役、停建阿房宫,二世不听,将三人下狱问罪。后冯去疾、冯劫自杀,李斯被处死 。以至于“天下畏罪持禄,莫敢尽忠”,“大吏持禄取容”而已。《史记·秦始皇本纪》。司马迁在《史记》中总结说:秦始皇“不信功臣,不亲士民,废王道,立私权,禁文书而酷刑法,先诈力而后仁义”;“繁刑严诛,吏治刻深”, 造成了“自君卿以下至于众庶,人怀自危之心”。最终使得“行自奋之智” 的秦始皇,众叛亲离,陷于“孤立之败”。

二、监察法

秦朝曾经是以法治相尚的国家,其兴也,兴于以法为治,其亡也,亡于以意毁法。在统一天下的初期,还保留了某些法治的遗痕,以致监察权的行使与监察活动多以法为据。

作为法家理论躬行者的秦始皇,十分推崇法家所提出的“以法治国”的主张。在他执政期间,力求做到“治道运行,诸产得宜,皆有法式” 。在许多刻石中,更将明法、修法视为功德加以宣扬。如始皇二十八年琅邪刻石:“皇帝作始,端平法度,万物之纪”;“除疑定法,咸知所辟;方伯分职,诸治轻易”。二十九年之罘刻石:“大圣作治,建定法度,显著纲纪……普施明法,经纬天下,永为仪则。”三十七年会稽刻石,“秦圣临国,始定刑名,显陈旧章;初平法式,审别职任,以立恒常”。 丞相李斯对此赞美说:“法修术明而天下乱者,未之闻也。”正因为秦始皇“独操主术以制听从之臣,而修其明法”,才成就了“身尊而势重”的皇权统治局面。

鉴于战国时期各国法制不一,秦统一后废除了六国原有的法律,以秦律作为国家唯一的法律,使“法令由一统”。为了确保秦律的统一适用,严格规定只有官吏有权解释法律,庶民如欲学习法律,必须“以吏为师”。在奉法为治的政策指导下,要求“境内之民,其言谈者必轨于法”,秦始皇也因此被认为师申、商之法,行韩非之说,“刚毅戾深,事皆决于法”的千古一帝。

为了实行“以法治国”,“以吏为师”的治国方略,必须有良好的吏治。秦始皇奉行“明主治吏不治民”的法家思想,注意运用法律监察百官,维护监察机制的运行。他颁布的《吏见知不举令》规定,官吏见知“有敢偶语诗书”或“以古非今”而“不举者,与同罪”,从而为监察官吏的活动提供了法律依据。

此外,在《语书》中反映了“良吏”与“恶吏”的区别。“凡良吏明法律令,事无不能(也);有(又)廉洁敦悫而好佐上;以一曹事不足独治也,故有公心:有(又)能自端(也),而恶与人辨治,是以不争书。”可见,秦朝的良吏必须是通晓法律令,能办理分内的一切事务;廉洁忠诚,为君主赤诚效力;秉持公正,不独断独行;能够纠正自己的失误,与他人共事而不争功。至于恶吏,则与此相反,“不明法律令,不智(知)事,不廉絜(洁),毋(无)以佐上,緰(偷)随(惰)疾事,易口舌,不羞辱,轻恶言而易病人,毋(无)公端之心,而有冒柢(抵)之治,是以善斥(诉)事,喜争书。争书,因恙(无佯)瞋目扼捾(腕)以视(示)力,讦询疾言以上视(示)治,誈言麃斫以视(示)险,阬阆强肮(伉)以视(示)强,而上犹智之殹(也)。故如此者不可不为罚”。按《语书》所载,是否“明法律令”不仅是区分良吏与恶吏的标准,也是监察官察吏的重要依据。

总括前述,秦朝作为中国第一个统一的中央集权国家,其中枢制度的建设、地方机构的划定,都具有重大的创新意义,并且对后世影响深远。作为监察机构,也受到中央集权制度的影响,建立了行使监察权的御史府,无论监察思想、监察体制、监察运行、监察法制都较之春秋战国有了重大的发展。然而,威赫不可一世的秦朝竟然二世而亡,设计完备的各种制度完全失效,谏议制度流于形式,监察机制也无法发挥作用,一切法令规章全成具文,曾经为秦始皇统一大业殚精竭虑的李斯竟然被“俱五刑”处决,甚至公子公主也难逃一死。何以至此?究竟哪个环节出了问题?这就难怪汉初思想家长篇累牍的讨论秦亡之失,同时也为汉朝提供历史的镜鉴。由此,展开了汉朝监察法制建设的新的一页。 f43CRg/4SgW4xEbP7xI93JqTlvB/vifLMtacVM1wbn+9XI1nCszeUBIM874gpYuG

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