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第三节
列国法制的发展与专门监察法的出现

在各国所制定的成文法中,集大成者并对后世有着深远影响的当属魏国李悝所制定的《法经》。根据史籍记载,《法经》是李悝“撰次诸国法” “集诸国刑典” 而成的,共有六篇:《盗》《贼》《囚》《捕》《杂》《具》。在《杂》律中涉及假借不廉、逾制等职官犯罪行为,表明《法经》将规范官吏行为、惩治职官犯罪作为立法的重点之一。

以《法经》为代表的各国法制,一方面,将法律保护的重心放在君主和国家的安全以及政治秩序上。例如,凡是窥宫,盗取兵符、玺印,越城,群相居等对国家安全和君主个人安危构成威胁的行为,不仅本人处以重刑,而且夷族夷乡。所谓“王者之政,莫急于盗贼”。为了巩固改革成果和保证法律政令的贯彻实施,即使议论法令也处以死刑。另一方面,运用法律维护官僚等级体制,即使太子、丞相、犀首、大夫等位高权重的执政者,也作为监督的对象。“太子博戏则笞,……不止则更立,……丞相受金,左右伏诛。犀首以下受金,则诛。……大夫之家有侯物,自一以上者诛。”

最足以反映战国时期法制的成就与时代特点的是出土《云梦秦简》所载的“秦律”。

1975年12月,在湖北云梦睡虎地发掘了十二座战国末期至秦统一时期的墓葬。在第十一号墓中出土一千一百五十五支秦代竹简,记载了秦代的法律条文、法律解释和法律文书。其中《秦律十八种》抄录了有关行政、经济和刑徒管理方面的法律。《秦律杂抄》抄录了有关官吏任免和军事管理方面的法律。《法律答问》抄录了官方对秦律中的法律条款的解释和说明。《封诊式》抄录了司法官治狱、讯狱的一般性要求,以及对调查、检验中应注意的事项和上报的文书程序。另有《语书》和《为吏之道》。《语书》是统一前夕秦国南郡郡守发布的一篇地方性法规,值得提出的是,其中规定了监察活动启动的程序。如:“发书,移书曹,曹莫受,以告府,府令曹画之。其画最多者,当居曹奏令、丞,令、丞以为不直,志千里使有籍书之,以为恶吏。”

《为吏之道》记述了对官吏的各种要求和任用与考课的标准,也记载了监察法律的某些内容。如划分了良吏与恶吏的标准;规定了派遣官员巡视和检举不从法令的官吏的制度;特别是提出了“吏有五善”“吏有五失”等为官应有的品格和处理公务的作风,使职官监察有据。所谓“五善”:“一曰忠信敬上,二曰清廉毋谤,三曰举事审当,四曰喜为善行,五曰恭敬多让。”所谓“五失”:“一曰夸以迣,二曰贵以泰,三曰擅裚割,四曰犯上弗知害,五曰贱士而贵货贝。一曰见民倨傲,二曰不安其朝,三曰居官善取,四曰受令不偻,五曰安家室忘官府。一曰不察所亲,不察所亲则怨数至,二曰不知所使,不知所使则以权衡求利;三曰兴事不当,兴事不当则民偒指;四曰善言惰行,则士毋所比;五曰非上,身及于死。”

此外,《为吏之道》还阐述了为官的基本信念、处事态度和行为要求。诸如“精洁正直,慎谨坚固,审悉无私,微密纤察,安静毋苛,审当赏罚”;“审耳目口,十耳当一目”;“临财见利,不取苟富;临难见死,不取苟免”;“正行修身”等。这些既是针对所有官吏提出的一般要求,也是具有针对性的察吏标准。

综观秦墓竹简所载秦律,有关官吏执行职务与管理等方面的规定是其核心部分。譬如,关于官吏任用与铨选有《置吏律》《除吏律》《除弟子律》;关于官吏调任与考察有《效律》《牛羊课律》;关于具体事务管理有《内史杂律》《仓律》《传食律》等,其中均有与监察活动相关的内容。如《传食律》规定了监察官属吏巡行时驿站提供的待遇问题:“御史卒人使者,食粺米半斗,酱四分升一,菜羹,给之韭葱。其有爵者,自官士大夫以上,爵食之。使者之从者,食粝米半斗;仆,少半斗。”而更多的是对职官违法犯罪行为的惩罚,《秦律杂抄》规定“伪听命书,废弗行”“不避席立”等属“废令”罪;“捕人相移以受爵”“任废官为吏”等属“犯令”罪。《法律答问》规定“啬夫不以官为事,以奸为事”应受迁刑;《效律》规定“计用律不审而赢、不备”,根据超出或不足部分给予财产处罚。《行书》律规定:“行命书及书署急者,辄行之;不急者,日毕,勿敢留。留者以律论之。”以上内容涉及行政、人事、经济、司法和军事等多方面的国家事务,为监察活动的展开提供了具体的行为准则和法律依据。

总之,春秋战国时期社会关系的大变动,推动了法律关系的发展。各国在进行政治改革的同时,也运用法律作为推动改革的动力,并以法律的形式确认和固定改革的成果,由此而推动了各国频繁的立法活动。在成文法涌动的历史潮流中,监察法律也成为其中的一个重要部分,它为监察活动提供了重要的依据。监察法律的发展程度是监察活动规范化的重要标志,也是监察效能正常发挥的保障。战国时期监察法律化的状态,表明了各国统治者对它的关注,这是和国君权力的强化与官僚等级结构的形成分不开的。

监察法律化包括监察法律的制定和监察活动依法运行两个方面。从现有的法律史料来看,战国时期仍然处于初期阶段,专门的监察法规为数甚少,但在“明主治吏不治民”的法家思想指导下,依法察吏得到了积极的开展,积累了初步的经验。 l4/VJK8ePXS0P9PUk6viLfOt1t3Fvy4M0VyPdA9N7nDqo5V4P+j0zxUwygpcMrk0

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