下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
一、官僚制度的形成
战国时期经济制度的巨大变革，兼并战争的迅猛发展，政权的频繁更替，造成了社会的大动荡。在旧的奴隶主贵族势力不断削弱的形势下，各国国君为进一步加强中央集权，争取兼并战争的胜利，采用因功予赏、因能授官的原则，委任职官，设置爵位，以招徕四方贤能，由此，逐渐建立起一套与世卿制完全不同的官僚制度。
官僚制度是建立在“主卖官爵，臣卖智力”
的人身雇佣关系基础之上的。它与世卿制度的显著区别就在于官僚由国君任命，并可随时撤换，其权力来自于国君的授予。国君任命官吏时发给的印玺，是其行使权力的凭证，免职时收回，借以保证官吏对于国君的个人效忠。国君除掌握对官吏的任免权之外，还进行定期和不定期的监督与考核，立功者受赏，有失者受罚。由于官僚只领取俸禄而无封邑，所谓“臣之禄，君实有之，义则进，否则奉身而退”
，逐渐以郡县制取代采邑制，形成了中央集权的“君设其本，臣操其末；君治其要，臣行其详；君操其柄，臣事其常”
的政治体制。
在国君之下，宰相是协助君主综理全国行政事务的最高官职。《荀子·王霸》篇说：“相者，论列百官之长，要百事之听，以饬朝廷臣下百吏之分，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功，以效于君。”相制的确立，使得文官之间统辖关系日益明确，从而提高了政府的效能。与此同时，无论是职官的选拔、任免、监督，职权的划分，等级和俸禄的设定，考课与奖惩的实行等，都开始向着制度化的轨道发展。
官僚制度的确立，对于监察制度的形成和发展，具有十分重要的意义。首先，职官体系的扩大以及官僚与国君之间的权力冲突，使得对整个官僚系统进行监督不仅必要，而且迫切。其次，由于监督的对象是整个官僚系统，因而要求执行监督职权之人必须是君主的近臣。战国时期，监察官御史就是国君近臣系统的重要成员。最后，随着整个职官管理制度的稳定化，也使得对监察官吏的管理趋于规范化，保证了监察活动的有序和效能的提高。
二、监察制度的确立
（一）御史专任监察体制的初建
战国时期，君主专制制度的形成，官僚体制的建立，为国家的权力监督机制提供了组织保证；而各国法律制度的确立，又为国家的权力监督提供了法律依据。尤其是监察思想的发展，为监察制度的合理性论证和监察方案的设计奠定了理论基础。总之，战国时期，社会的发展和政治体制、法律制度等多个层面的改革，使得御史专任监察职能的监察体制得以确立。
如前所述，商代甲骨文中就已出现“御史”一职，他们在带领军队、主持祭祀的同时，还兼负监督地方的职责。西周时期，御史除掌管文书、记事之外，还负责考察封国和诸侯执政的情况。春秋时期，楚、宋等国设置的御士（史），虽是侍奉君主左右以备顾问的官员，但也行使着一定的监督权。可见，御史作为行使监督职权的官员由来已久，但是，随着官僚制度的确立，御史也由兼职监察逐渐转向专一化。
战国时期，御史随侍君主左右，负责记言记事、掌管法令图籍，据《史记·廉颇蔺相如列传》所载：秦赵约会于渑池，秦昭王请赵惠王鼓瑟，蔺相如则逼令秦王击缻以为秦声，均被秦赵御史载入史册。据云梦秦简《尉杂》规定：“岁雠辟律于御史”，说明廷尉每年年终要到御史处核对法律，以便及时修正。此外，战国时期御史监察对于官僚已经具有震慑作用。据《史记·滑稽列传》记载：齐威王置酒于后宫，召淳于髠并赐之酒，“问曰：‘先生能饮几何而醉？’对曰：‘臣饮一斗亦醉，一石亦醉。’威王曰：‘先生饮一斗而醉，恶能饮一石哉！其说可得闻乎？’髠曰：‘赐酒大王之前，执法在傍，御史在后，髠恐惧俯伏而饮，不过一斗径醉矣。’”《秦会要订补·职官上》就此论证说：御史“掌记事纠察之任”。再如《商君书·境内》篇记述作战时，御史与国正监一起登上特别设置的高台而“参望之”，“其先入者，举为最启；其后入者，举为最殿”。表明御史还负责监督作战将士是否奋勇杀敌，并以此作为奖惩的依据。
不仅如此，御史监察的对象也不限于中央官员，魏、韩、秦等国都相继在郡县地方机构设置御史，以加强对地方官吏的监察。《韩非子·内储说上》所载：“卜皮为县令，其御史污秽而有爱妾，卜皮乃使少庶子佯爱之，以知御史阴情”，反映了御史对县令享有监察职权。
另据《战国策·韩策》：“安邑之御史死，其次恐不得也，输人为之谓安令曰：‘公孙綦为人请御史于王。’王曰：‘彼固有次乎？吾难败其法。’因遽置之。”说明魏国御史监郡已成为一种较为固定的制度，并在编制上设有御史副职。云梦秦简《传食律》，关于御史部属出差的伙食标准的规定，也表明御史监察郡县已经制度化。
（二）巡行与上计
除御史专门行使监察职权外，各国国君对地方郡县的巡行视察和对各级官吏的上计考核，也是重要的监督方式。
春秋时期，各国延续周天子巡守的传统，或由国君、卿相亲自巡视，或派遣专官进行考察，借以了解下情，修改不合时宜的政令，考察地方执政者的政绩。子产任郑国卿相时，从政勤勉，“朝以听政，昼以访问，夕以修令，夜以安身”。
至战国，国君巡行考察的范围更为广泛，包括了解民意，检查地方官吏的工作，惩恶扬善，等等。巡行的主要目的在于考察地方官的治绩，借以整顿吏治，纠察不法。以国君之尊，亲临基层监督，不仅极大地减少了官吏违法乱纪的现象，而且对于提高各级政权的行政效率，推行国家的政策、法令，都具有极为重要的意义，因此受到各国国君的重视。《战国策·赵策》记载赵武灵王曾“行县，过番吾”；《史记·秦本纪》记载惠文王五年，“游至北河”；昭襄王十七年，“王之宜阳”，二十年“王之汉中，又之上郡、北河”。另据《史记·秦始皇本纪》，秦王政十三年，“王之河南”，十九年“之邯郸”，二十七年，“巡陇西、北地、出鸡头山，过回中”，二十八年，“东行郡县，上邹峰云”。
国君除亲自巡行外，有时也令相、司徒代为巡守。如《史记·范雎蔡泽列传》：“秦相穰侯东行县邑”；《吕氏春秋·十二纪·孟夏纪》：“命司徒循行县鄙，命农勉作，无伏于都”；《孟冬纪》：“命司徒循行积聚，无有不敛。”
上计制度源于西周时期的朝觐述职制度。春秋时，各国通过臣下向国君汇报治绩与考核属下情况的复事制度，确保国君对各级官吏的监督和控制。《国语·齐语》详载如下：“正月之朝，乡长复事。君亲问焉，曰：‘于子之乡，有居处好学、慈孝于父母、聪慧质仁、发闻于乡里者，有则以告。有而不以告，谓之蔽明，其罪五。’有司已于事而竣，桓公又问焉，曰：‘于子之乡，有拳勇股肱之力秀出于众者，有则以告。有而不以告，谓之蔽贤，其罪五。’有司已于事而竣，桓公又问焉，曰：‘于子之乡，有不慈孝于父母、不长悌于乡里、骄躁淫暴、不用上令者，有则以告。有而不以告，谓之下比，其罪五。’有司已于事而竣，是故乡长退而修德进贤，桓公亲见之，遂使役官。”
“正月之朝，五属大夫复事。桓公择是寡功者而谪之，曰：‘制地、分民如一，何故独寡功？教不善则政不治，一再则宥，三则不赦。’桓公又亲问焉，曰：‘于子之属，有居处为义好学、慈孝于父母、聪慧质仁、发闻于乡里者，有则以告。有而不以告，谓之蔽明，其罪五。’有司已于事而竣，桓公又问焉，曰：‘于子之属，有拳勇股肱之力秀出于众者，有则以告。有而不以告，谓之蔽贤，其罪五。’有司已于事而竣，桓公又问焉，曰：‘于子之属，有不慈孝于父母、不长悌于乡里、骄躁淫暴、不用上令者，有则以告。有而不以告，谓之下比，其罪五。’有司已于事而竣，五属大大于是退而修属，属退而修县，县退而修乡，乡退而修卒，卒退而修邑，邑退而修家。是故匹夫有善，可得而举也；匹夫有不善，可得而诛也。政既成矣，以守则固，以征则强。”
至战国，上计制度得到广泛的适用。《战国策·齐策》载有“五官之计”；《吕氏春秋·知度》载有“赵襄子之时，以任登为中牟令，上计言于襄子”。《史记·范雎蔡泽列传》中载有“昭王召王稽，拜为河东守，三岁不上计”。《韩非子·难二》也说：“李克治中山，苦径令上计而人多。”可见，“上计之制，六国亦有之”。
所谓上计，就是各级官吏将其管辖区域内的民政、经济及刑狱等情况，汇编成册，逐级上报，直至国君，以供审查监督。上计的范围十分广泛，凡辖区人口、垦田亩数、赋税收入、库藏数目、刑狱治安、灾情善后等都包括在内。《商君书·去强》说：“境内仓口之数，壮男壮女之数，老弱之数，官士之数，以言说取食者之数，利民之数，马、牛、刍、藁之数”，均为上计的内容。各级官吏于每年年初将一年的各种预算数字写在“券”上，然后送交国君审核。国君剖券为二，国君执右券，臣下执左券，至年终，臣下执左券向国君呈报预算的执行情况，国君据此进行赏罚。即如韩非子所说：“符契之所合，赏罚之所生也。”
另据《史记·范雎蔡泽列传》《集解》引司马彪语，阐述了郡守考核评定县官吏优劣的基本程序：“凡郡掌治民，进贤，劝功，决讼，检奸。常以春行所至县，劝民农桑，振救乏绝；秋冬遣无害吏案讯诸囚，平其罪法，论课殿罪；岁尽遣吏上计。”
上计作为监督臣下的重要方式，只有在官僚制度形成以后才是可能的。
（三）专职谏官的出现
春秋时期已开始出现专职谏官，使谏议逐渐走向制度化。根据楚国左史倚相所云，卫国武公在位时曾设立各种谏官，以行劝导之权：“在舆则有旅贲之规，位宁有官师之典，倚几有通训之谏，居寝有亵御之箴，临事有瞽史之导，燕居有师工之诵。史不失书，蒙不失诵，以训御之。”
另据《吕氏春秋·勿躬》，管仲执政时，齐国曾设立“大谏”一职，由忠勇果敢之士，专司谏诤国君违失：“蚤入晏出，犯君颜色，进谏必忠，不辟死亡，不重富贵，臣不如东郭牙，请置以为大谏臣。”此外，赵武灵王少时置左右司过三人，以备谏议。据史籍记载，春秋时期谏官的活动是十分活跃的。如《左传·桓公二年》：“夏四月，取郜大鼎于宋，戊申，纳于大庙，非礼也。臧僖伯谏曰：‘君人者，将昭德塞违，以临照百官。’”再如庄公二十三年，“公如齐观社，非礼也”，于是曹刿进谏，阻止了庄公的非礼行为。可见，谏官的谏议，对于广国君的视听，明君王应遵循的礼义，特别是提供治理国政的某种缺失，都起了重要作用。正因为如此，齐威王悬赏鼓励进谏者：“群臣吏民，能面刺寡人之过者，受上赏；上书谏寡人者，受中赏；能谤议于市朝闻寡人之耳者，受下赏。”