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截至2021年底，我国人口总量超14亿，全国就业人员约7．46亿人，而技能劳动者约2亿人，仅占就业人员总量26%，其中高技能人才约6 000万人，仅占技能劳动者总数的30%，远低于制造业发达国家普遍的接近50%的水平。面对技术升级和产业变革，技能人才（尤其是高技能人才）短缺的问题将进一步凸显。
从市场供求看，随着经济发展方式转变、产业结构调整、技术革新步伐和城镇化进程的加快，劳动者素质结构、技能水平与岗位需求不匹配的就业结构性矛盾越来越突出。近年来，企业普遍存在“缺工”问题，以高技能人才为焦点的“结构性缺工”尤为严重。人力资源和社会保障部信息中心和中国就业培训技术指导中心对全国83个城市的公共就业服务机构市场供求信息进行了统计分析，发现2018年后，劳动力市场岗位空缺和求职人数的比率在不断上升，由2018年第一季度的1．23上升到2021年第三季度的1．53。同时，市场对具有技术等级劳动者的用人需求较大，高级技师岗位空缺与求职人数的比率由2018年第一季度的2．24上涨到2021年第三季度的3．05。 ［7］ 同时，制造业人才缺口严重，“中国制造2025”十大重点领域人才缺口都很高，仅新一代信息技术产业人才到2025年人才缺口就高达950万。 ［8］
有调查结果显示，2018年全国企业整体主动离职率为17%。 ［9］ 但本书编者近期对东莞制造业开展的调研发现，大量中小企业普遍受到员工流失率高的困扰，流失者主要是青年技能劳动者，有些中小民营制造企业的技工月流失率已达20%以上，这意味着一条生产线上的员工一年要换两遍以上。未来伴随我国产业升级、动能转换步伐的加快，特别是现代信息技术、人工智能技术的快速发展，将促使企业对技能型人才不断提出新要求，技能工人结构性短缺问题会更加突出。因此，提高劳动者职业技能水平、提高就业质量、改善收入分配状况已成为我国现阶段的重大战略性任务，必须加大对劳动者的公共职业技能培训，构建劳动者终身职业技能培训体系，培养数量充足、质量优异的高素质劳动者。
职业技能培训的提供者可以是企业、政府、社会培训机构等。20世纪以来，经济学界对政府是否应该干预职业技能培训进行了广泛的研究探讨，基本分为两大阵营：支持政府干预和反对政府干预。支持政府干预职业技能培训的主要有凯恩斯主义经济学和制度经济学；反对政府干预职业技能培训的主要是新古典经济学派。如凯恩斯主义认为，有效需求不足使得社会处于低于充分就业的水平，要使有效需求达到充分就业要求的水平，单靠市场机制是无法实现的，必须依靠国家对经济生活的调节和干预，大力刺激消费和投资。新古典经济学认为，个体是理性经济最大化者，市场有强有力的趋势进行市场出清并达到均衡状态，任何干预都是无效率且没必要的。政府应该减少干预，充分发挥市场的调节作用。另外，根据公共经济学理论，通过对职业技能培训的产品属性的分析也能为政府介入职业培训提供依据。公共产品是指具有消费或者使用上的非竞争性和收益上的非排他性的产品，例如国防、环保、教育等。公共产品可以分为纯公共产品和准公共产品。而职业技能培训本身在收益方面是具有非排他性的，劳动者技能水平的提高不仅使其本人受益，而且使其所在机构和整个社会都从其技能水平的提高中受益。因此，职业技能培训具有准公共产品的性质，既需要鼓励个人和企业投资，也需要政府提供资金支持和相关政策保障。
这一方面是由职业技能培训的外部性收益决定的。参与职业技能培训的劳动者可以通过培训获得收益，如获得新工作、更高水平的工资、职业晋升等；受训者个人得到收益的同时，企业和社会也从劳动者技能水平提升中获益，包括企业生产率的提高、盈利水平的提升，社会的稳定，经济的发展等。如对下岗失业工人的培训在帮助其就业的同时促进了社会的稳定，增进了人民福祉；对高端紧缺技能的培训推动了国家产业结构的升级。因此，职业技能培训本身是具有外部性的，从整个国家甚至全社会的角度考虑，无论是哪个机构承担了培训的成本，国家和社会都是受益者。这种外部性收益也是政府应当介入职业技能培训的一个重要原因。
另一方面是由于职业技能培训市场的不完备。我国正处在工业化、城镇化和现代化建设的关键时期，但是许多地区和行业都存在着技能劳动者特别是高技能人才供不应求甚至严重短缺的现象，这已成为制约企业持续发展和阻碍产业升级的瓶颈。职业技能培训市场的不完备导致职业技能培训投资不足是重要原因。主要体现在以下两个方面：第一，企业提供培训的积极性不高，导致企业培训不足。职业培训可能产生的产权损失问题及部分企业缺乏远见等原因，导致多数企业提供职业技能培训的积极性不高。第二，职业技能培训的力量不足。目前，我国已经形成由技工院校、就业训练中心、公共实训基地、企业培训中心、民办职业培训机构共同组成的职业培训平台，但一些部门和企业主办的学校、培训中心或社会培训机构，往往规模过小、设备陈旧落后、培养层次不高，无法满足市场对技能人才的需求。
因此，从全社会的人力资源开发角度来说，政府非常有必要介入职业技能培训事宜，为人才培养提供资金支持和政策保障。政府支持职业技能培训的方式可以是给予劳动者或者培训机构培训补贴，弥补培训的成本；也可以是提供培训设施和培训场地，提升职业技能培训的基础能力和水平。纵观世界上的工业化国家，无论是德国、日本、韩国、美国还是新加坡，在技能人才短缺时期都由政府出资建立或者是补贴培训机构进行人才的培养。
第七次全国人口普查数据显示，全国人口中，15～59岁劳动年龄人口为89 438万人，占63．35%；60岁及以上人口为26 402万人，占18．70%。其中，65岁及以上人口为19 064万人，占13．50%。 ［10］ 一方面，人口老龄化速度在加快，但可以预见的是未来一段时间我国就业总量压力仍将存在。另一方面是就业结构性矛盾越来越突出，结构性矛盾主要体现在招工难、技工短缺、高校毕业生供求不匹配等方面。就业结构性矛盾是劳动力市场上供给和需求之间存在的不匹配现象，这种不匹配既可以是地区、行业之间的不匹配，也可以是劳动者素质技能与岗位技能需求之间不匹配。当前经济形势下，就业结构性矛盾在更大程度上是由劳动者技能和工作岗位的错配所致。一方面，传统产业的转型升级会导致淘汰一批传统和低技术含量工作岗位；另一方面，新型的产业会创造出一批新技术和新技能工作岗位。由于技能与岗位的错配，劳动者的职业技能不能适应和满足工作岗位的要求而产生矛盾。解决当前结构性就业矛盾的重点是大力提升劳动者的职业技能，使其能适应和满足就业岗位的需要。因此，大规模开展公共职业技能培训，提升劳动者职业技能，是解决就业结构性矛盾的关键。推动公共职业技能培训的共建共享能最大限度调动社会各方的积极性，充分利用各种资源，形成举全局之力办大事的局面。
经济高质量发展需要高质量的人力投入。我国经济发展进入新时代的基本特征就是我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。经济高质量发展的特征是经济由粗放型的低效率要素推动转变为集约型的高效率全要素推动。生产要素中的人力投入要从过去的数量投入转为质量投入，全要素生产效率的提高最终离不开人力质量的提高。全要素生产率体现在技术进步和效率改进。劳动力的质量在技术进步和效率提升中发挥着关键作用。
同时，劳动力职业技能提升也是劳动力供给侧结构性改革的关键。习近平总书记在提出“供给侧结构性改革”概念时指出，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革，着力提高供给体系质量和效率，增强经济持续增长动力。供给侧结构性改革是要推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革。供给侧结构性改革要素分别是劳动力、土地、资本、技术、制度和配套改革。中国的潜在增长主要看生产要素的供给量和生产要素的配置效果。劳动力是供给侧结构性改革的要素之一，劳动力要素的质量和效率问题，直接关系到供给侧结构性改革能否实现质量变革、效率变革和动力变革。我国经济依靠人口数量红利驱动的发展模式已经成为过去，未来应依靠劳动力素质的提高，用人口质量红利替代人口数量红利。应使劳动者提升就业能力，充分发挥高素质劳动力在推动高质量发展中的动力作用。因此，大规模开展公共职业技能培训，是推动经济高质量发展的必然要求。