下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
为深入了解各省（自治区、直辖市）公共职业技能培训共建共享情况，本书编者赴江西、广东等省开展了专题调研，并全面分析了党的十八大后中央部委及北京、天津、江苏、浙江等省市制定的关于公共职业技能培训的政策措施。近年来，公共职业技能培训的政策已逐步在倡导共建共享的理念，推动培训资源的整合和多元共建机制的形成。但同时在资源优势互补共建共享方面也存在一些问题。
建设公共职业技能培训机构最大的优势是可以实现最大限度的资源共享，因此统一规划、合理布局也应是建设公共职业技能培训机构的总体要求。但在实践中，政府部门条块分割和调控作用发挥不够充分等问题，导致重复建设现象的存在，人社部门在建，教育部门在建，农业部门也在建。尽管《关于推动公共实训基地共建共享的指导意见》（发改就业〔2020〕1951号）提出了公共实训基地项目布局的指导性意见，但在实际操作过程中并没有硬性条件要求，各地、各部门出于“自己所有、便于使用”的原则，都有建设独立实训基地的内在驱动，易造成资源浪费。因此，如何打破部门的界限，在一个区域对公共实训基地进行整体规划，还有待进一步深化研究。此外，现有的部分职业技能公共实训基地建在比较偏远的地方，离市区、企业和院校都比较远。无论是企业组织在岗职工、院校组织学生还是劳动者个人参加实训，交通成本都很高，而且实训基地周边的商业配套不完善。这些都使得实训基地的使用效率不高。
公共职业技能培训基础平台的建设和发展缺乏规范化的制度安排。在建设流程方面，目前国内的公共职业技能培训基础平台的建设主要集中在硬件建设方面，如前期的工程建设和设备购买等，但对打造师资队伍等后期软件建设投入不足。各级财政的资金投入主要集中在设备购买方面，对培训师资培养、教材课程开发方面的投入还不够。这也使得部分机构空有先进的设备，却缺乏懂设备、会操作的实训教师，大量的实训设备闲置。
公共职业技能培训基础平台的建立，是近年来政府解决技能人才长期短缺的选择，目的是解决技能人才培养市场失灵问题。但技能人才培养是全社会的共同任务，政府的职能是引导和推动，并不是大包大揽。企业作为用工主体，必须在育人环节发挥重要作用。同时，院校在育人方面也具有丰富的资源和优势。目前，公共职业技能培训基础平台的建设，特别是公共实训基地的建设，基本是依靠政府投资。出现这种局面的原因一方面来自政策本身的激励性不足，另一方面来自配套保障措施不足，比如从企业的角度出发，其花费大量精力带出的学徒很可能在“出师”时就直接跳槽，抬高了企业培养成本。
以中国天津职业技能公共实训中心、深圳高技能人才公共实训基地、中国（上海）创业者公共实训基地为例，这些基地全是政府单独投资建设，资金主要来源于失业保险基金投入和政府补贴培训资金，三个公共实训基地分别耗资2．8亿元、1．74亿元和10亿元。东部沿海城市经济比较发达，还能承担如此巨额的投资；对于内陆城市来说，单纯依靠政府投资建设非常困难。因此，如何整合现有资源、调动社会各方力量是公共职业技能培训机构建设中必须考虑的问题。
2014年6月，教育部等六部门颁布了《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》，其后数年间大量政策文件均重点鼓励职业院校与行业龙头和重点企业进行合作。然而，企业承担的培训成本，包括资金等显性成本以及师资和人员安排等隐形成本，往往会因员工离职而“打水漂”。因此，2021年人社部、财政部《关于充分发挥职业技能提升行动专账资金效能扎实推进职业技能行动的通知》（人社部函〔2021〕14号）中，提出了要创新开展“行校合作”。由雇主协会或行业协会与职业院校合作，提供专精于某个行业的职业技能培训，再由企业进行专门的技能培训。2021年，四部委《“十四五”职业技能培训规划》提出推进产训结合。但是在实施操作中仍存在不充分、不协调、不平衡等问题。一是产训规划之间不契合。主管产业和培训的部门，基本上按照各自的工作职责编制规划、制定年度计划，相互之间不搭界、不融通，在一定程度上制约了产与教、校与企、育与训的合作与协同。二是产训之间缺乏信息沟通的平台，根据产业办培训、围绕产业建项目的机制没有形成。企业用工、培训需求、技术研发、产品供给等信息，人社部门难以掌握；培训项目设置、课程安排、教师能力、培训能力，企业也无从得知。产训双方有很多需要契合的地方，由于缺乏沟通平台，成为信息孤岛。三是产业发展需求与职业培训供给不同步。企业不断创新引进开发新技术，产品生产具有前瞻性、创新性、多变性，而职业标准、培训项目课程的开发具有相对滞后性、固定性、周期性，二者不能产生同频共振。
本书编者的调查显示，尽管只有14%的被调查企业未与学校开展过合作，但多数开展合作的企业合作形式也仅限于单向外送和接受员工进行无偿培训和有偿培训，共同出资举办培训的很少，仅占5%。政策明确鼓励的校企共建混合所有制实训基地、产业学院等，因涉及土地、设备等产权界定问题在实践中很难操作。同时，国有企业举办职业教育培训面临困境。国有企业是技能人才培养的重要阵地，但在20世纪90年代国企改革中，财务制度中办学成本账目被撤销，办学成本无法通过列入生产成本的方式进行税前扣除，必须从现有盈余中支出，大大削弱了国企培养人才的积极性。
2020年，本书编者在全国13个省份针对超千家培训机构（包括民办培训机构、技工院校、就业训练中心、公共实训基地、其他五类）的调查问卷显示，不管对于哪一类型的机构来说，育婴员、焊工和电工这三种职业的培训人数都较多，出现该现象可能是因为这三种职业的培训周期短、市场需求大、培训成本低、参加培训的人更容易获得技能等。同时，在重庆公共实训基地的调研发现，地方在公共实训基地上开展的技能培训，基本上以能盈利、时间短、好组织、容易获得资格证书为前提；面向第二产业制造业的培训较少，主要是保姆、育婴、烘焙等第三产业服务业培训。以高级工技能培训为例，培训时间为20天，培训成本为4 000元，培训补贴为3 000元，培训通过率不超过80%，由于时间长、成本高、占地大、师资费用多、危险系数高、培训后的通过率低，基本上没有公共实训基地愿意开展技工类的培训。而这一现象在民办培训机构中更为普遍，由于涉及资金、场地、师资等问题，民办培训机构更没有动力也没有实力进行大规模投资，开办第二产业类培训。
从软实力建设来看，我国职业技能师资培养、教材课程开发方面的投入还不够，这导致教育教学、技能培训与技术研发、生产经营等不同步。仅就师资来说，目前公共职业技能培训机构实训教师数量偏少、年轻教师数量偏多、“双师型”教师比例偏低，并不能满足开放性公共实训基地宽口径、高水平、精技能、严管理的人才队伍要求。师资队伍培养体系不完善，集中表现在三个方面：一是师资共享度不够，多数公共实训基地远离市区，导致校内教师客观上不愿去基地任教；二是人才引进力度不够，公共职业技能培训机构多为事业单位，人才引进有学历要求，但具备企业丰富经验的技术骨干往往学历偏低，难以符合入编条件；三是留不住能工巧匠型人才。
开放性公共实训基地本身是一项复杂、庞大的系统性工程，只有实现参与各方共享、共赢的目标，才能确保其开放性。目前，无论是政府独立投资建设的公共职业技能培训机构，还是依托院校和企业等建设的公共职业技能培训机构，均缺乏科学、合理的评价体系。
对于政府独立投资建设的公共职业技能培训机构，除了在建设时期对建设情况、资金使用进度等进行监督检查外，并没有建立完善的机构运行情况的监督评价制度。但财政资金的使用效果、机构运行对技能人才培养的作用、专业课程设置与技能人才缺口的契合程度等对评价机构运行的好坏起到非常重要的作用。建立健全的监督评估制度，一方面可以全面掌握公共职业技能培训机构的运行情况，及时对存在的问题进行调整改善，促进机构良性发展；另一方面可以为其他公共职业技能培训机构的建设、发展提供参考，促进区域内公共职业技能培训机构的合理布局。
对于依托院校、企业、科研机构等建设的公共职业技能培训机构，由于主体多元，要实现多方共享、共赢的目标并非易事，因而科学、合理的运行与共享机制至关重要。首先，政府、行业、企业、学校等参与各方的目标并不完全一致，要想在确保公益性的前提下实现多方目标，依赖于使用科学的运行与共享机制来统一各方的行为，努力实现共同目标。其次，公共职业培训机构具有社会培训、生产经营、技术研发、创新创业等多个功能，需要科学的运行与共享机制来统筹、协同。但目前在运行和共享机制方面存在不少问题：第一，考核、激励与约束机制不完善。比如对教师承担研发工作没有给予必要的支持奖励。第二，缺失必要的补偿机制。例如，对于企业参与培养创新创业学生，应予以一定的经费补偿。第三，缺少有效的监督机制，需要建立一个有效的资金运转与使用监管体系。
中央和地方都建立了就业信息发布平台，但是职业培训信息的发布平台相对较少，而且二者并没有实现有机的衔接，这导致就业培训信息衔接不够。某区域有多少培训机构、提供什么样的培训项目和课程、培训师资和培训设备情况等，公众鲜少能获知。在数字化培训资源建设方面，由于缺乏有效的知识产权保护手段和合理的利益分享机制，一旦出现知识产权侵权现象，开发者损失巨大，维权十分困难，这严重制约了数字化资源共享的发展。另外，也尚未形成资源开发、共享、服务、评价和改进的良性循环。获取和发布培训资源只是资源共享的第一步，后续的迭代开发和持续服务是推动资源共享持续发展的重要保障。目前，多数政府投资的数字化资源开发项目往往是一次性投入，验收之后只有简单的技术维护，忽视了学习资源持续发展和进化的能力。
在服务国家重大区域发展战略和服务周边方面，公共职业技能培训的发展还有很大潜力。目前公共职业技能培训补贴政策对补贴对象的限制多以户籍地或在工作地交社保为准，尚未实现补贴资金“随个人”走。新加坡的个人账户，政府给每一位公民一定的培训资金额度，无论在哪想学什么，只要符合规定都可以使用账户资金。天津滨海新区先进制造职业技能公共实训中心提出面向京津冀地区相关院校师生和企业职工开展职业技能培训，服务京津冀协同发展重大国家战略，但并未出台实施细则。在现有政策制度安排下，培训补贴资金使用上恐怕面临障碍。同样，粤港澳大湾区的职业技能培训合作也是停留在提供培训服务、评价服务和联合举办技能大赛上，并没有形成标准、教材、课程、补贴、师资、评价等方面的统一。