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预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建这4个阶段是相互关联、动态循环的过程，前一阶段是后一阶段的基础，后一阶段是前一阶段的延伸，共同构成应急管理的全生命周期。
第1章已经就突发事件应对的阶段划分进行了介绍，而阶段划分是在灾害生命周期理论的基础上发展起来的。
|前沿视角|
应急管理事务十分繁杂，需要通过全面而行之有效的政策设计来保障整体应急体系的协调运转。灾害生命周期理论作为人们认识与管理灾害危机的重要基础，引导着应急管理制度的嬗变。以过程方法（process approach）为基础的灾害生命周期管理，首先将灾害过程视为周期性的循环，如史蒂文·芬克（Steven Fink）的“危机生命周期”理论——征兆期（prodromal）、爆发期（break out or acute）、延续期（chronic）、痊愈期（resolution）；其次将灾害危机的演进过程与管理政策结构化，划分出目前被认为是最具操作性且得到最普遍使用的灾害管理循环模型，即“减灾—整备—反应—恢复”。
在我国应急管理体系建设中，灾害危机事件的应对通常被划分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建4个阶段，这同上述研究灾害危机演化的周期理论及其管理的循环模型不谋而合。
资料来源：童星，陶鹏．论我国应急管理机制的创新：基于源头治理、动态管理、应急处置相结合的理念[J]．江海学刊，2013（2）：111-117.
尽管应急管理机制的内容千头万绪，但这些内容都贯穿于预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建各个阶段，即应急管理的全生命周期（见图2-3）。
图2-3 应急管理的全生命周期
1.全生命周期的机制建设
探讨应急管理全生命周期的构成离不开机制建设，不同阶段应建立起不同的应急管理机制，如表2-2所示。
表2-2 全周期应急管理机制
在全周期应急管理机制中，预防与应急准备阶段的工作重点旨在确认危险源并构建一系列管理措施。在预防阶段，应急管理部门要对客观风险进行分析，注意到脆弱性分析与评估的重要性，即对本地灾害危机应对所需的管理制度、组织能力、关键基础设施、群体抗灾能力、抗灾资源可得性与可及性和资源整备程度进行分析评估，清晰把握本地灾害危机应对能力，并根据所确认的危险源的潜在后果和对本地危机应对能力的评估，预先编制预案和设定各种管理措施。
监测与预警作为应急管理的基础阶段，其准确性将直接影响应急管理机制运转的绩效。监测阶段以风险防范机制为核心，通过风险沟通机制及时将异常反馈纳入政策议程。预警机制视灾害危机信息为公共品，并将其真实、快速、公平、全面地传递到危险暴露群体中，做好各项准备以应对危机。
应急处置与救援阶段是应急管理机制建设的核心。应对突发事件，首先需要先期处置、及时救援与报送。先期处置能力对于降低事件的负面影响起到至关重要的作用。危机事件的分级、分类处置原则还要求必须建立快速风险评估机制，准确地收集灾害信息，并在相应层级上启动应急指挥、协调联动机制与风险沟通机制。
事后恢复与重建阶段主要包括工程性恢复重建与制度性恢复重建，旨在建立更具恢复力的社会。为了在短期内从灾害中得到恢复，需要整合多方力量进行基础设施的恢复重建，对受灾群众进行经济、心理与社会方面的重建和救助等。此外，还需要对事件进行调查与反思，客观评价应急管理机制运行绩效，追究相关责任。
问责的结果必然引起对应急管理的重视，这也是一个新应急管理循环的开始。
2.应急管理全生命周期的职能系统
在应急管理的全生命周期中，从职能系统角度分析可以将应急管理机制的职能系统划分为4大职能系统，即应急指挥系统、事件预防与灾难减除系统、事件响应与评估恢复系统和资源支持与技术保障系统，
如图2-4所示。
图2-4 应急管理机制的职能系统
（1）应急指挥系统。在应急管理过程中，承担应急指挥职能的组织可分为两种类型：一种是各类专项指挥部；另一种是现场指挥机构，包括领导小组、指挥部等形式。应根据突发事件的类型与影响范围等，确认其指挥机构。
（2）事件预防与灾难减除系统。现代应急管理具有注重事件演化，重视掌握一般性规律、统一相关概念，推动管理机制的可操作性等特点，具体包括以下4个方面的内容。
1）风险分析与防控。风险分析与防控是对事前风险进行分析与评价，以达到有效预防的目的，主要包括风险识别（安全监管、脆弱性分析、隐患排查等）、风险分析及风险防控等内容。
2）应急预案建设，主要包括应急预案编制、应急预案的启动与终止、应急预案演练、应急预案更新与维护等内容。针对各种不同的紧急情况制定对应的预案，不仅可以指导应急行动按计划有序进行，使应急行动更快速、有序、高效，还可以指导应急人员的日常培训和演习，保证各种应急资源处于良好的备战状态。
3）防灾减灾规划。各种突发灾难由于其自身的机理，都存在特定的防御手段和方式。物理防御主要提供使可能遭遇突发危机的人员和设备免受攻击或减缓冲击程度的硬件基础。非物理性手段也可以被认为是灾害防御的一部分，主要包含各类应急规划的编制与指导，以及应急避难场所设置等内容。
4）宣教培训。公众受传统的“政府包办一切”思想的影响，将自己视为应急管理的被动接受者，处于被政府支配的地位，主动参与应急管理的意愿不强。目前，在“共治”理念的推动下，民众也应该积极转变传统的思维模式，将自身视为应急管理的主体。该项机制建设主要包含校园应急管理专业教育、社会应急管理知识科普以及应急从业人员培训等内容。
（3）事件响应与评估恢复系统。在应急管理功能架构中，行政责任与社会责任规定了应急管理的主要责任主体。在实施具体应急管理任务时，还需要一个科学规范的体系来指导责任主体，即“事件响应与评估恢复系统”，它是应急处置的核心单元。该系统主要包含应急管理的信息收集与加工、预警与现场指挥、灾难评估、灾难恢复重建等组成部分。其各组成部分所起的作用表现在以下方面。
1）信息收集与加工。其是响应系统的神经末梢，主要包括：收集突发事件的所有相关信息；对信息进行加工处理，提取有用信息，摒弃冗余信息；将有效信息传输给各个重要的需求单元——预警系统和决策者等。
2）预警与现场指挥。其是响应系统的前沿机关，主要包括：监控关键信息与数据，对事件发生和发展状况进行预警；辅助决策者在应急现场处置时进行指挥调度和协调等。
3）灾难评估。其为响应系统提供决策支持，主要包括：灾前预测性评估；灾中可挽救性、可恢复性、可减缓性评估；灾后实测性评估等。
4）灾难恢复重建。其是响应系统的后期处置机制，主要包括：受灾人员的安置与赔偿；受灾财物的补给与再造；受灾区域正常秩序的恢复；受灾人员的心理恢复等。
在社会不同的行业领域，都应该存在类似的事件响应与评估恢复系统，如图2-5所示。这些系统应该事先做好配置工作，并且在平时得到充分的实践和演练。这样，一旦出现突发事件就能够直接进入“战时状态”，并根据具体情况进行适当调整。
图2-5 事件响应与评估恢复系统
（4）资源支持与技术保障系统。主要包括资源支持和技术保障两大部分。资源支持主要是指应急资源的布局、配置、调度和补偿等。平时的应急资源配置和布局直接影响战时应急的时效性。能否在灾难降临时，迅速将存放在各个地点的各种应急资源合理调配并运送到指定地点，在一定程度上决定了应急管理的成败。技术保障包括应急管理专项研究、技术开发、应用建设、技术维护以及组建专家队伍。大数据时代，物联网、人工智能、区块链、云计算等新技术与安全技术的结合，为公共安全与应急管理提供了更好的技术支撑。
按应急资源类别来分，资源支持应该包括人力、资金、物资、设施、信息、技术等方面的支持，如图2-6所示。应急人力资源即处置突发事件的人员主体储备，如消防人员、交警、医护人员、军人等。应急资金主要包括应急管理过程中的财政、金融、保险和捐赠等。应急物资则是一个内容广泛的概念，它包括在突发事件的预防、救援、恢复等环节所需要的各种救援物资、应急设备和设施等，如消防设备和设施、医疗急救设备和药品、照明装备、应急电力设备、救生圈、救灾帐篷等。应急设施资源主要包括场所、设备两类，其中场所包括各类应急避难场所和承担特殊应急使命的场所，如方舱医院等；设备包括各类应急活动所需设备，例如道路抢险设备、医疗救援设备等。应急信息资源主要是指反映突发事件发展态势的相关信息，以此来评估当前现状和预测未来发展态势。应急技术资源是指应急活动所需的各类技术储备，如自然灾害防治技术、工程技术、传染病防治技术等，在上述专项技术储备的基础上，应着力通过信息化技术的应用，为政府应急管理工作提供信息系统支撑。
图2-6 应急资源类别
3.我国应急管理全过程优化与创新
（1）更新理念、制度与技术。“冰冻三尺非一日之寒”，灾害危机不能仅仅归咎于“天灾”“偶发”和“突发”，更应注意到事件背后的政治、经济、文化、社会等要素的作用，寻求由风险经灾害（突发事件）到危机的演化规律
。第一，要树立“灾害、危机、风险是可管理的”观念，推动应急管理制度变革与技术革新。
第二，风险管理手段的创新是未来应急管理制度优化升级的重要突破方向。各级政府应当构建以社会脆弱性评估为基础的灾害风险管理机制，构建一套符合国情的灾害危机脆弱性评估体系，包含脆弱群体识别能力、应急管理能力、本地灾害危机文化状况、经济社会发展状况等指标的测量体系，全面检视本地灾害应急管理水平，为应急管理制度优化提供政策参考。
（2）实现预案动态管理。在预案编制完成后，各级政府应进一步构建应急管理信息系统互通互联与共享机制，突破部门、条块所造成的信息孤岛状况，建立统一、多层次的区域应急基础数据库；构建灾害信息跨部门综合评估、研判以及预测机制，以全面多元的思维分析各项风险灾害信息，根据反馈信息持续对预案进行修订，实现预案的动态管理，提升预案管理绩效。
（3）创新应急演练机制。应急演练是针对可能发生的事故情景，根据应急预案模拟开展的应急活动。
应急演练也是同社会公众系统沟通与教育的过程，可以让大众了解危险源及应对方式，从而提升社区灾害恢复力。《突发事件应急预案管理办法》要求“应急预案编制单位应当建立应急演练制度，根据实际情况采取实战演练、桌面推演等方式，组织开展人员广泛参与、处置联动性强、形式多样、节约高效的应急演练”。在制订危机演练方案时，需要提升应急演练的实效性。在演练内容设计上，要注重灾害危机环境的仿真性，针对应急管理中的不同环节，考查动态环境中的应急管理绩效。需要强调的是，应当加强公共财政对应急演练的投入，为应急演练工作的持续顺利开展提供资金支持。
|前沿视角|
应急组织能力的培育、评估与维持更新已经成为政府行政管理改革的重要议题。正如有学者指出，当代政府管理面临的重大挑战是危机的应对。“危机与突发灾难的处理，将是未来政府行政人员面临的最大挑战。”
应急组织能力建设作为一项亟待完善的应急管理制度环节，应首先以预案中的应急功能保障小组为基础，对庞杂的政府组织体系进行分类分析，考察各个组织在应急管理中的职能与分工；其次分析不同级别灾害危机条件下的灾区社会需要以及应急响应需要；再次在此前提下，建构应急管理组织能力评估框架与相关评价指标，以求全面衡量组织应急能力状况；最后，以评估结果为基础，建构并执行组织应急能力提升机制，监督反馈组织能力建设状况。
资料来源：童星，陶鹏．论我国应急管理机制的创新：基于源头治理、动态管理、应急处置相结合的理念[J]．江海学刊，2013（2）：111-117.
（4）推进应急反应机制一体化建设。一体化是指多个相互独立的部分通过某种方式逐步在统一体系下彼此包容，相互合作。应急反应机制一体化建设的具体内容包括4个方面。
第一，研究推进应急指挥机制标准化、规范化、程序化建设，最大限度地减少术语、环境、灾种、组织差异所带来的管理迟滞影响。应当分析总结各地现有应急指挥机制模式，进行绩效比较，对于应急指挥机制的启动、运行以及结束进行深入研究，探索出能够在多灾种管理环境下保持有序运转的应急指挥机制。
第二，灾害危机的先期处置能力建设机制。将应急管理资源能力向下转移，需要在适度放权的条件下提升基层应急管理组织的能力，特别是提升灾害危机事件的先期处置能力。先期处置主体不仅包括政府基层应急部门，还包括事故现场的各类人员，注重灾害危机第一反应群体的能力建设。
第三，把握现实社会发展特征，构建多元应急管理机制。政府在灾害危机应对中具有主导作用，但是其影响范围有限，需要社会公众的积极参与。目前，社会力量在应急管理中的介入程度并不深，亟须推动参与形式多元化、监督透明化、体系整合化。多元社会应急管理机制不仅存在于灾后社会救援过程中，在灾害危机的前端环节也同样重要。作为减灾行动的重要主体，市场主体、社会组织与公民个人的行为转变有助于整体风险的消减。
第四，建立并推行关键基础设施保护机制。关键基础设施是社会功能正常运转的“硬件”。随着城市化进程的加快，关键基础设施成为城市社会经济生存与发展的命脉，也是体现城市灾害危机脆弱性的重要因素。近年来，许多城市频繁出现“淹城”以及应急救援功能中断现象，其重要原因在于关键基础设施保护机制缺失。应当加强关键基础设施保护机制，重新评估关键基础设施的状态及其风险可能性，并将其纳入发展规划与决策。
（5）优化灾后恢复与评估问责机制。以公共利益为目标，以维护社会公平为原则，持续优化灾后恢复机制。强化突发事件应对的后续评估，不断总结和积累经验，提升危机应对能力。灾害问责是灾害社会学习的重要手段，要避免将其视作一项处理公共关系的政治符号，防止危机调查与问责停留在运动化、政治化层面，应当对社会制度、结构、政策以及价值规范进行反思，以彰显灾害问责的实质意义。
应急管理不仅包括突发事件发生时的社会控制、社会参与、利益协调，还包括常态社会治理中为了预防突发事件而制定的各种规范和采取的一系列措施。党的十九届四中全会提出：“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制，优化国家应急管理能力体系建设，提高防灾减灾救灾能力。”“专常兼备”的职能定位，是对应急管理提出的新的更高的要求。
依前文所述，应急管理系统是由相互作用和相互依赖的若干组成部分结合成的、具有特定功能的有机整体。它是政府与社会的综合体，是政府系统与社会系统相互作用的产物，包括常态应急管理子系统和非常态应急管理子系统，如图2-7所示。这两个系统之间是互相影响、互相作用的关系。若常态应急管理子系统运行正常，不仅能预防和规避突发事件的发生，还能在社会公共危机发生时，通过监测系统及时、快速确认危机，明确危机发生的原因、发展规律，高效应对各类突发事件。反过来讲，非常态应急管理子系统对常态应急管理子系统提出了新的要求，激励和约束常态应急管理子系统的正常运行。
图2-7 应急管理系统的构成
常态应急管理子系统主要包括突发事件的预防、准备和监测，其所包含的各类管理工作均属于常态化工作。政府各部门需要根据职责划分，将其纳入各自的工作计划，并按照计划有序开展。非常态应急管理子系统主要包括预警、应急处置、救援、恢复与重建工作，其中最具非常态特征的是应急处置与救援。预警是从常态过渡到非常态应急管理的“分界线”，当常态化的监测系统识别出危机事件时，就会触发预警系统，应急管理工作由此从常态转入非常态。在非常态下，应急管理的各项工作对跨部门协同、政府与市场和社会的协同有着更高的要求。恢复与重建工作则是从非常态逐步过渡回到常态化阶段的“桥梁”，通过恢复与重建，基础设施、经济、社会、心理等各方面步入正轨，进入新的常态化阶段。
需要说明的是，突发事件的各项工作之间往往没有严格的时间界限，而是相互交叉进行的。例如预防、准备与监测工作通常是同步进行的；在应急处置过程中，监测系统仍将持续进行监测工作；恢复与重建则是一个持续性的过程，在这一过程中，常态化的预防、准备与监测工作均同步开展。因此不能将常态的应急管理工作与非常态的应急管理工作做“切割”，而应当是从全过程管理的角度，开展统筹与协调，使各项工作之间相互促进，彼此支撑。
非典以来，我国应急管理机构改革持续推进，改革成效初步显现，实现了新时代应急管理工作的良好开局。然而应急没有终点，各类重大风险仍然存在。近年来连续发生的重特大事故，特别是危险化学品事故比较集中，安全生产形势依然严峻复杂。在深刻吸取事故教训的同时，各级政府应尽快完善应急管理体制机制，做好常态与非常态管理的转换与衔接，健全统筹协调体制，持续推进防灾减灾救灾体制机制改革。
● 我国将突发事件划分为预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建4个阶段。
● 政府在预防与应急准备阶段的工作重点是确认灾害危险源并构建一系列的应急管理措施。
● 政府在监测预警阶段的工作重点是运用各种方式针对致灾因子进行动态追踪，并及时发出预警信息，以减少突发事件可能造成的损失。
● 政府在应急处置与救援阶段的工作重点是突发事件发生后立即采取的行动，以及一系列的管理与协调活动。
● 政府在事后恢复与重建阶段的工作重点是建立更具恢复力的社会以及对事件进行调查与反思。
● 应急管理的4个阶段是相互关联、动态循环的过程，共同构成应急管理的生命周期。
● 应急管理系统中的常态应急管理子系统和非常态应急管理子系统之间互相影响、互相转化。
1.政府应急管理的阶段如何划分？
2.政府在各阶段中如何履行职责？
3.试总结应急预警系统的特点。
4.如何实现政府常态管理与非常态应急工作的转换与衔接？
5.结合重大卫生突发事件，试论述完善我国政府应急响应机制的措施。
6.结合自然灾害风险，论述如何发挥应急全生命周期的作用。
7.结合具体实例，论述应急管理指挥小组的作用。
城市韧性（urban resilience），顾名思义，指的是城市系统和区域通过合理准备、缓冲和应对不确定性扰动，实现公共安全、社会秩序和经济建设等正常运行的能力。建设韧性城市已成为城市规划与风险治理领域的热点议题。近些年，中国社会仍处于追求城镇化数量的粗放增长时期，城市对危机的应急能力还不甚完备。在不确定性风险的冲击下，造成生命财产损失、城市功能失灵、社会秩序失衡等灾难性后果的案例屡屡发生。例如，2012年7月21日，北京的特大暴雨造成79人遇难、160.2万人受灾、直接经济损失116.4亿元的重大灾情。在这种现实背景下，建立起韧性城市研究的框架体系，探讨增强城市韧性的方法，完善韧性城市的评价标准无疑具有相当重大的学术和社会价值。
韧性城市注重城市系统应对各种内外部风险冲击的能力。我国目前韧性城市实践主要是参与国际项目和政府部门主导推进两种途径，包括国际韧性城市、海绵城市、气候适应型城市3类试点。韧性城市注重城市系统应对经济风险、灾害风险等各种内外部风险冲击的能力；海绵城市主要针对暴雨和水资源的单一风险要素；气候适应型城市主要针对气候变化引发的多种短期和长期灾害风险。从建设理念看，全球韧性城市、海绵城市与气候适应型城市的本质都是提升城市应对各种灾害风险的能力。
资料来源：邵亦文，徐江．城市韧性：基于国际文献综述的概念解析[J]．国际城市规划，2015，30（2）：48-54.