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《中共中央、国务院关于卫生改革和发展的决定》明确提出，区域卫生规划是政府对卫生事业实行宏观调控的重要手段，它以满足区域内全体居民的基本卫生服务需求为目标，对机构、床位、人员、设备和经费等卫生资源实行统筹规划、合理配置。
可以说，区域卫生规划是关于卫生资源合理配置的管理模式，其目的是为了建立起与国民经济和社会发展相适应的、有效、经济、公平的卫生体系。区域卫生规划以需求为导向，根据经济发展，人口数量与结构，自然地理环境，居民的主要卫生问题和不同的卫生需求等因素，确定卫生发展的目标、模式、规模和速度，从而合理配置卫生资源，力争通过符合成本效益原则的干预措施和协调发展的策略，改善和提高区域内卫生综合服务能力，向全体居民提供公平、有效的卫生服务。区域卫生规划是区域内国民经济和社会发展计划的组成部分，由政府负责制定并组织实施。按《决定》的要求，中央制定指导原则，省级人民政府制订卫生资源配置标准，地市级政府据此制定本区域卫生规划，并组织实施。区域内各部门、各行业以及军队对地方开放的卫生资源应全部纳入规划范围，个体行医以及其他所有制形式卫生资源的设置和运行也必须服从规划的总体要求，由政府卫生行政部门实行全行业管理。
区域卫生规划是在两种经济体制和两种经济增长方式转变过程中，卫生领域深化改革，调整结构，提高效益的需要，是保证医疗保障制度改革顺利进行的需要，具有重要的意义，它应成为卫生体制改革的突破口。对此，可以从以下几方面理解：
卫生事业不可能脱离国家宏观经济的大环境独立存在和发展，它始终与国家的政治、经济体制紧密相联，并受体制的制约。因此，经济体制从传统计划经济向社会主义市场经济转变，必然辐射、带动和要求卫生领域实行改革，使卫生发展纳入社会主义市场经济体制的轨道。在社会主义市场经济体制下，政府不能再对卫生事业发展实行高度集中的计划管理，卫生机构也要走讲求效益、开展竞争的内涵发展道路。但是卫生事业又有其自身发展的内在规律，作为政府实行一定福利政策的社会公益事业的性质和医患双方信息不对称的特征，决定了卫生事业不能以市场机制自发进行资源配置为主，不能完全按照市场经济规律来调节供求关系。医疗市场是一个比较典型的不完全竞争市场，由于医疗技术的高深和个体差异，使患者不能准确地确定其需要接受什么样的服务、服务的量和时间，而服务提供者——医生永远占据主导地位，供方可以任意决定需方。可以想象如果单纯依赖市场调控，带来的将是由供方导致的卫生需求的超限度膨胀和片面追求经济利益的行为。因此，政府强有力的宏观指导和调控是不可缺少的。发达市场经济国家的经验表明，区域卫生规划是市场经济条件下政府宏观调控卫生事业的主要依据和重要手段。在我国，开展区域卫生规划就是为了适应社会主义市场经济、卫生领域计划管理体制和方式的重大变革的重要举措。
在社会主义市场经济条件下，政府要从过去把主要精力和着眼点放在开办卫生机构上转到管理卫生事业上来。政府对卫生事业的职责和作用主要体现在：积极发展多种形式的医疗保险制度，确保卫生服务的公平性，使人民群众享有包括公共卫生服务和基本医疗服务在内的基本卫生服务；行使监督执法职能，控制医疗服务价格，制定市场准入规则，保证医疗服务质量，规范医疗市场。政府通过制定和实施区域卫生规划，对卫生事业进行统筹规划和全行业管理，有利于更好地承担起上述任务。区域卫生规划充分体现计划和市场两种方式的作用，首先全部卫生资源都要纳入规划，接受政府的宏观管理。但是，区域卫生规划决不是要恢复原有的高度集中的计划管理，决不是要改变已经出现的多种办医形式，恰恰是要在合理规划的前提下，扩大卫生资源的来源渠道，区分卫生服务不同领域的不同性质，采取不同的政策和调控手段而促进卫生事业的全面发展。对于基本卫生服务，政府要综合运用资金、政策等手段，管住、管好；对于特需服务或某些专科性服务，则可以在政府规划引导和监督下，让位于市场运作，通过提供医疗服务得到经济补偿。对于每一个具体的医疗卫生机构必须强调有管理的竞争，并可以考虑逐步发展到建立起“内部市场”，进行企业化经营，促使其积极降低成本，改善服务，提高质量。实施区域卫生规划有利于政府职能的转变，立足于解决区域主要卫生问题和满足人民群众的卫生需求，从而减少对卫生机构微观过程的直接管理和干预，通过行政、经济、法律等手段，加强卫生事业的宏观调控。
区域卫生规划对于合理卫生资源的布局和结构，开创卫生事业公平、均衡发展的局面，对于建立适应经济发展水平和群众需求的卫生服务体系，调整服务模式和服务内容，对于完善医疗卫生机构的补偿政策，改革内部运行机制，解决卫生改革和发展中出现的深层次矛盾，具有十分重要的意义。
完善医疗卫生机构的补偿政策是卫生事业健康发展的必要条件之一。其主要内容是，划清财政补偿和价格补偿的范围，各负其责；明确财政补助方式，确保基本补助水平；明确医疗服务定价原则和调价机制；控制药品费用的过快增长，逐步实现医、药分业。但是这一改革必须以卫生资源的优化配置为前提。首先，根据区域内经济发展水平和卫生需求，规划医疗卫生机构、人员、设备等卫生资源的数量和规模，从而使补偿方向、数额的确定建立在合理的基础之上。其次，在区域卫生规划的基础上，对医疗卫生机构进行分工定位，从而确定补助的方式和定价的原则。
发展社区卫生服务，引导卫生资源向基层流动，是城市卫生改革的方向，也是区域卫生规划的重要措施之一。为了保证社区卫生服务顺利发展，必须把它纳入区域卫生规划中，结合整个服务体系的构建和调整进行，如果单一推进，定位不清，补偿、人员和设施等政策不落实，社区卫生服务就难以有大的进展。
区域卫生规划把卫生机构运行机制的改革置于一个较大范围内推进。一方面，强化单个机构外部的竞争环境，让卫生机构围绕质量和效率开展竞争，以社会需求和群众满意度为评定标准，对不符合社会需求又不能转变内部运行机制的卫生机构，根据实际情况，通过联合、改组、改制等方式进行调整，该缩减的缩减，该淘汰的淘汰，以发挥市场在卫生资源调整中应有的作用。另一方面，通过外在的竞争压力和激励机制，促使卫生机构优化内部结构，激活效率，在减员增效和提高质量上下功夫。
总之，区域卫生规划要求对机构、床位、设备、人员、经费等卫生资源进行优化配置，涉及卫生领域的诸多环节，有“牵一发动全身”的作用。
职工医疗保障制度改革是医疗体制改革的重要内容，它把推进区域卫生规划工作提上了重要议事日程，两者紧密联系，互为促进。职工医疗保障制度改革，建立起社会统筹与个人帐户相结合的保险新制度，确定“以收定支”的费用支付原则、医疗费用总额控制和定额结算等办法，实行社会化、属地化，引进竞争机制，必然提出改革现行卫生体制，优化卫生资源配置，通过建立对医患双方的制约机制，抑制医疗费用增长过快的势头。医疗机构作为医疗服务的提供者，其行为直接决定了医疗费用的高低，能不能顺应改革的要求，成为改革的动力，是职工医疗保障制度改革成败的关键。实施区域卫生规划，就是要合理配置卫生资源，完善医疗机构补偿政策，改革医疗机构内部运行机制，有效遏制医疗服务供方的浪费行为，从而为职工医疗保障制度改革的顺利进行提供保证。
职工医疗保障制度改革和区域卫生规划工作是相辅相成的，在政策上应该很好地衔接起来。首先，要完善医疗机构定点管理办法。选择定点医疗机构要以其是否符合区域卫生规划为主要原则，对不符合区域卫生规划方向的医疗机构坚决不予定点，加速其萎缩，使定点医疗真正成为促进医疗机构之间合理竞争，提高医疗服务质量，择优罚劣的重要调控手段。同时要明确对不同医疗机构定点的要求，特别是对社区卫生服务机构纳入医疗保险定点和保险补偿问题作出明确规定，逐步实现逐级双向转诊制度，引导资源合理分布，使患者更多地利用基层医疗服务，以降低成本，控制费用。其次，通过医疗保险报销范围和报销比例的确定，以经济杠杆促使患者分流。对于高低层次医疗机构都能看的同一病种，上高层次医疗机构就诊者医疗保险的报销比例可相应递减；对利用不同层次医疗机构住院病房设施条件的，采取不同的报销比例。第三，应严格利用对大型诊断设备检查和用药的审核，加强医疗保险支付的限制，从供需双方控制设备的过度利用和药品“大处方”行为，遏制医疗费用的过快增长。
区域卫生规划不仅是理论问题，更是一个实践问题。它是一项开创性的工作，要打破长期形成的体制格局，矛盾突出。在实施的过程中存在许多难点，甚至障碍。然而这是改革的大趋势，需要审时度势，开拓进取，务求实效。
（作者单位 国家发展计划委员会社会发展司）