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卫生经济学认为，制订与实施区域卫生规划的理论依据如下：
制订与实施区域卫生规划的理论依据之一是社会经济成本与社会经济效益的理论。社会经济成本是指开展某项活动，生产某种产品，提供某项服务要占用和消耗的经济资源所付出的社会经济代价。社会经济效益是指所生产的产品与劳务满足人民群众需要的程度。
区域卫生规划的制定与实施，不仅要认真研究与测算卫生机构内部发生的财务会计成本与经济收益，还要认真研究与测算宏观卫生工作的社会经济成本与社会经济效益。开展卫生工作不仅会使卫生机构内部发生卫生资源的消耗，而且会对卫生机构外部的资源消耗发生重大影响，弄得不好还会引起社会经济的损失。而卫生机构的经济收益和卫生工作的社会经济效益更是从概念到内容都不相同的。从宏观卫生工作的观点看，一个卫生机构的收益与其说是产出的效益，不如说是投入的成本。众所周知，经济资源是有限的，有限的经济资源在经济与社会发展各部门之间的合理分配，必须进行社会经济效益与社会经济成本的综合评价。如果过多的资源用于卫生工作，其它工作会因为资源不足而蒙受损失；反之，如果用于卫生工作的资源过少，卫生工作也会因为资源不足而蒙受损失。多或少都是相对的，要具体衡量资源使用的效益与成本，如果效益高成本低，资源的使用就是合理的；反之效益低成本高，资源的使用就不合理。在部门之间评价效益与成本，必须以宏观社会经济效益和社会经济成本为依据，而不能以某一个部门某一个机构单位的狭隘利益和财务会计成本为依据。我们经常听说卫生机构的财务收入小于财务支出处于赔本经营状态。但是，如果我们站在全社会的观点，计算病人因为治疗疾病而减少的经济损失，我们会发现社会经济效益不仅大于机构财务成本，而且高于社会经济成本。经常听说某某医院效益好，其实是这个医院财务收益好，把基层大量门诊和常见病的住院服务都“竞争”到手了，做了不少现代化检查、诊断和治疗，开了不少进口药。从社会的经济代价、满足社会需要程度这两个指标来衡量，这家医院社会经济成本太高、社会经济效益太差。
社会经济成本与社会经济效益的理论建立在经济学基本理论的基础上。分别讨论如下：
1.劳动价值理论。马克思的价值理论是我们理解社会经济成本和效益概念的指导思想。马克思指出商品价值是指在社会标准的生产条件下，用社会平均熟练程度和强度，生产任一使用价值所需要的劳动时间。这里的劳动时间是指活劳动与物化劳动的消耗，也就是经济学的费用概念，资源消耗的概念。如果是生产任一使用价值的费用，那就是社会经济成本的概念。什么是使用价值？马克思指出，使用价值是指物品满足人们某种需要的属性。那么卫生服务满足人们什么需要呢？健康的需要，卫生保健的需要，也就是社会经济效益的概念。因此：①如果某一卫生服务满足人们健康需要的程度差，即使卫生机构财务成本是合理的，但它的社会经济成本却是不合理的。不能满足需要的产品，就没有社会价值。②如果某一卫生服务能够满足人们的健康需要，卫生机构财务成本也是合理的，但是，另有一卫生服务同样能够满足人们健康需要，财务成本更低，比如治疗伤风感冒，保健室能治好，却要去大医院治，即使大医院的财务成本是合理的，由于没有使用社会标准的生产条件，大炮打蚊子，资源浪费，社会经济成本不合理、社会经济效益差。
这种情况在我国卫生系统数不胜数。从卫生机构财务成本看，是补偿不足，但从社会经济成本看，却已经构成资源浪费。补偿不足已经构成资源浪费，补偿足了岂不构成资源的更大浪费？应该说，由于卫生领域市场机制功能不全，必须发挥政府宏观调控作用，通过制订与实施卫生经济政策，特别是区域卫生规划，实现卫生资源的合理配置。
2.机会代价理论。在市场经济学中，机会代价理论比较恰当地解释社会经济成本和社会经济效益的概念。美国著名经济学家保罗·A·萨缪尔森在其名著《经济学》中写道：“当我们被迫在稀缺物品之间作出选择时，我们都要付出机会代价（Opportunity Cost）。一项决策的机会代价是另一种可得到的最好决策的价值。”（中译本775页，中国发展出版社）。这就是说，经济学的成本项目比会计学或企业管理的成本项目要多。经济学讨论一切成本而不问这些成本是否采取货币形式。一项活动的经济合理的真实成本是决策的机会代价，它是作出某一决策而不作出另一种决策时所放弃的东西。如果处于完全竞争条件下的市场上，则市场价格就等于机会代价。在没有市场或市场失灵的情况下，机会代价的分析尤其有用。比如说，如何衡量接受高等教育的成本？如何衡量葛洲坝的机会成本？如何衡量人民军队的价值？衡量医院的成本？对这些项目的机会成本进行系统经济分析是成本效益分析的前提，也是所有宏观经济政策决策和大多数微观运营决策的前提。
3.福利经济学公共选择理论。社会经济成本和社会经济效益的重要理论基础之一，是福利经济学公共选择的理论。
福利经济学认为，增进社会经济福利的途径有两个：第一，资源最优配置；第二，收入均等化。这里着重研究资源最优配置问题。
资源的最优配置，包括卫生资源的最优配置，有一个条件：那就是要克服外部效应所引起的资源配置低效率状态。市场经济学给外部效应（external effect）下的定义是：“当生产和消费无意识地给其它人带来成本或效益时，外部性或溢出效应就发生了；就是说，成本或效益被施加于其它人，然而施加这种影响的人却没有为此而付出代价或为此获得报酬，外部性是一个经济主体的行为对另一个经济主体的福利所产生的效果，而这种效果并没有从货币形式或市场交易中反映出来。
福利经济学一般用卫生服务提供者会计成本（私人成本）与社会经济成本的背离，卫生服务提供者财务收益（私人收益）与社会经济效益的背离来描述外在性的。私人成本和私人利益是指一种经济活动给活动者本人带来的损失和好处；社会成本和社会效益是指一种经济活动给社会带来的损失和好处。如果一种活动的私人成本超过社会成本（或社会效益大于私人利益），这种活动就产生了外部经济。如果一种活动的私人成本小于社会成本（或社会效益小于私人利益），这种活动就产生了外部不经济。
没有理由认为经济活动的私人成本（会计成本）都会等于社会成本，经济活动的外部性是经常发生的。尤其是公共物品与劳务的生产和分配。
所谓公共物品和劳务是这样一些物品和劳务，它们的效益不可分割地被扩散给全体社会成员，并且不对其它人产生外部效益或外部成本。公共物品与劳务可以有正外部效应，也可有负外部效应。在卫生领域，正外部效应的例子有：初级卫生保健、全科医学、爱国卫生运动、计划免疫、优生优育、围产期保健、食品保健品药品生产和销售的监督监测与宏观调控、区域卫生规划和卫生全行业系统管理等等公益性卫生服务；负外部效应的例子有：CT大战、核磁大战、大处方、乱收费、做不必要的检查与治疗、尤其是乱办医、乱开诊所、乱办三级大医院等等公害性卫生服务。
外部效应理论的结论是：在完全竞争的市场条件下，卫生服务提供者以自身利益最大化为目标，不可能认真考虑其经济活动的社会成本和社会效益，这种情况下的资源配置必然缺乏效率。必须以公共选择理论为依据采取正确的政府行为，矫正外部影响，沿着区域卫生规划指引的方向，以社区卫生保健为突破口，强化卫生全行业宏观调控与管理，使社会成本与私人成本平衡，使社会效益与私人收益平衡，实现卫生资源的最优配置。
总之，以劳动价值理论为出发点，以福利经济学公共选择理论为指导，评价区域卫生资源配置决策的社会经济成本和效益，是制定与实施区域卫生规划的指导原则和方法论基础。
区域卫生规划必须确保卫生资源供给与卫生服务需求之间的平衡。宏观经济学总需求与总供给平衡的理论是不可缺少的理论依据。
卫生服务的总需求是指卫生服务的消费者在一定价格（收费水平）下愿意并且有能力支付的卫生服务。卫生服务总需求不等于医学流行病学专业人员按照疾病流行规律判定的卫生服务需要（need），不等于卫生服务的消费者自己认识的卫生服务需要（perceived need）。
按照疾病流行规律，病人应该提出卫生服务的需要，但是，病人可能因为文化教育程度低，由于健康教育不足而不认识自己有卫生服务的需要。初级卫生保健医生医疗水平低，对病人不关心，也是病人不认识自己有病的重要原因。我国农村贫困地区居民两周患病率低，而我国发达地区城市居民的两周患病率高，医务人员两周患病率高，如果其它因素不变，重要因素之一，就是受消费者对卫生服务认识到的需要的制约。病人有看病就医的愿望或意愿，但是，如果缺乏支付能力，则这种意愿仍然不可能转化为医疗服务需求。我国卫生服务总调查发现不少群众应就诊不去就诊，应住院治疗不去治疗，两周就诊率和千人口住院率低于病人认识到的需要，反映卫生服务总需求落后于病人认识到的医疗需要。说明卫生服务的可及性差。以人民群众卫生保健需要的满足为导向的卫生事业，不能只满足于实现人民群众有限的卫生服务需求，而应努力寻找提高卫生服务可及性（包括有支付能力的需求）的途径。
病人认识的需要，也可能不反映按疾病流行规律判定的卫生服务需要，出现过度利用卫生服务的行为。这在城市地区较常见，享受公费与劳保医疗待遇者常发生。保险学称此行为方式为道德损害。我们所述的卫生保健需要，自然不包括这种过度利用卫生保健服务的行为。
卫生保健需要的满足程度，还要受社会经济发展水平的制约。如果使用100万元的某种疗法可以使某一危重病人再存活100天；而同样有一种疗法可用100万元医疗费使100个危重病人免除死亡的威胁。应该让后100人活下去，还是让前一人多活100天呢？这是一个受经济力量和社会公平原则制约的选择。
卫生服务总供给是指卫生服务提供者在一定价格（收费水平）下愿意并且有能力提供的卫生服务。卫生服务总供给首先取决于卫生资源的实际拥有量。例如，每千人口有几张病床和几名医生？其次，取决于卫生资源的利用率。例如，病床利用率，医生诊疗人次，手术人次等。最后，还要看这些卫生服务的提供者在一定价格水平下是否愿意提供这些服务，即看卫生服务生产要素的成本与收费价格之比，以及政府或其它资助者的补助水平。
在市场经济下，卫生服务总需求与总供给之间实现总体平衡，先决条件就是总需求等于总供给做到“市场清”。在我国目前的卫生服务市场上，总需求与总供给之间是否实现总体平衡，做到“市场清”呢？
从需求方面考察，我国1993年卫生服务总调查结果发现，病人有病不就医的主要原因之一，是经济上缺乏支付能力。很少有病人反映不去看病住院，是因为没有医院，没有医生，没有病床。看病难、住院难是因为看不起病，住不起院，而不是医生少，病床少。这个现象说明什么？它说明，有支付能力的卫生服务需求已经实现，没有实现的，是缺乏支付能力的就医愿望。
再看供给方面，卫生资源的人均拥有量有了很大发展，每千人口病床数从1980年的2.02张，增加为1990年的2.32张，1995年的2.39张，1996年的2.40张。按照县及县以上医院病床利用率为85%，乡卫生院病床利用率为40%计算，全国医院提供医院病床工作日的能力分别为1980年千人口489.5床日，1990年598.9床日，1994年631床日，1997年629床日。而居民对各级各类医院病床利用的实际需求：1980年千人口450床日，1990年530床日，1994年414床日，1997年416床日。病床实际需求与供给能力之比分别为91.98%，88.5%，65.61%，66.14%，门诊资源与利用情况的分析比较困难，因为我们只有医院门诊统计资料，只能就医院门诊资源与利用情况作出分析。经验统计可知，当县及县以上医院病床数与每日总诊次之比为1∶3左右时，卫生院为1∶5左右时，一般可以认为该医院提供门诊服务的能力得到比较充分的利用；1985年到1997年间，病床与日诊次之比不断显示下降趋势。县及县以上医院，1985年为2.76次，1990年为2.49次，1994年为1.95次，1997年为1.85次。卫生院，1985年为4.99次，1990年为4.81次，1994年为4.34次，1997年为4.06次。卫生部门综合医院平均每一医生每天负担的诊疗人次，1990年为5.5人次，1993年为4.3人次，1994年为3.8人次，1997年为3.8人次。医疗资源供大于求的形势不仅发生在发达地区，贫困地区医院资源的利用也不能令人满意。群众仍然看病难住院难，但病人看病住院的障碍不是医生不足，病床不足，而是有支付能力的医疗需求不足。
改革开放以来，医疗供给过快的不平衡发展，是降低医疗福利水平，提高医疗收费水平的必然结果。医疗收费水平的提高，是强有力的经济杠杆，利益驱使各路医疗大军一起上！
医疗服务供给过快的不平衡发展，与项目付费的价格制度有关。按照服务项目付费的制度，鼓励医院浪费卫生资源，诱导非必需的用药和高科技检查技术的过度利用。解决这个问题，是卫生经济的大课题。一般认为，总额预付制和有管理的医疗保健相结合，是解决问题的出路。
总之，如何针对供求双方存在的问题，对症下药使供求双方保持相对平衡，逐步缩小医疗保健需求与群众基本医疗卫生需要之间的差距，使医疗服务的购买力与经济发展保持同步，这是当前区域卫生发展规划与改革中迫切需要解决的重要问题。
区域卫生规划作为政府发挥宏观调控作用的重要手段，它的理论依据之一，就是现代市场经济学关于政府宏观调控的意义、作用和手段的理论。
市场机制是配置资源的一种有效手段。但是市场机制这只“看不见的手”，对资源的配置具有自发性、事后性、分散性，它对市场供给与需求宏观总量平衡、结构优化、公平竞争、公平与效率关系等问题显得无能为力，具有较大的负面影响。因此，现代市场经济都是在政府宏观调控下运行的市场经济，即在充分发挥市场机制基础性调节作用的同时，发挥政府宏观调控这只“看得见的手”的作用，以纠正市场失灵，实现资源的优化配置。
市场失灵通常指下述两种情况：一是指市场机制的调节结果未能使市场经济本身正常运转，反而导致了经济的失衡和混乱。二是指在某些领域或某些情况下，市场机制不能很好发挥其优化资源配置的功能，或根本就不能发挥这种功能，反而成为资源配置优化的某种阻力。这个问题在卫生领域尤其突出。
卫生服务领域利用市场机制的目的是为了实现卫生资源的最优配置。市场经济学对最优配置状态定义如下：如果在一定资源配置状态下，任何一方当事人的经济福利的再增进必然使其他当事人的经济福利减少，那么，这时候的资源配置状态就是最优的，称为“帕累托最优”。但是，上述最优资源配置的总体均衡理论要以下述假设条件为前提方能成立。
1.经济信息完全和对称的假设。买卖双方对交易的内容、商品的质量和衡量标准有完全充分的了解和对称的知识。在卫生保健领域，那就是说，假设患者对自己疾病的诊断、治疗，有与医师对称的知识。
2.充分竞争市场的假设。就是说，每个经济当事人只能被动地接受市场价格，按价格信号决定自己的生产与消费，而不能以任何手段操纵价格。在卫生服务领域，政府计划定价，可以在一定程度上防止医师乱开价，但是，由于种种原因，医师乱开价、乱收费的现象仍然时有发生。而且目前实行医疗服务项目收费，患者事先不能知道自己购买的医疗服务总价格是多少。虽然一次挂号、一项诊断、一包药品的价格是计划价格，但每门诊人次收费水平，每住院病人收费水平却可以受到不良行为的操纵。
3.规模报酬不变或递减的假设。随着生产规模的增加，产品的单位成本只会不变或只会增加，不会减少。因此，增加产量不会增加收益。例如，卖菜的农民菜摊子再大，只会增加成本，不会增加效益。卫生领域，就是说医院增加床位，增加住院日，重复多次就医，多开药品，只会增加医院成本，不会增加医院收益，那就是具备了最优配置资源的条件。
4.企业与个人经济活动没有任何外部经济效应的假设。就是说，经济当事人的生产与消费行为不会对其他人的福利造成任何有利或不利的影响。
5.交易成本可以忽略不计的假设。即人们可能相互达成自愿交易协议，增进彼此的福利。
6.经济当事人完全理性的假设。即个人在作出经济决策时，总是能符合最大限度增进自己福利的目的。
上述市场经济条件下最优配置定理的提出，一方面论证了市场经济下达成最优资源配置的可能性，另一方面也指出了市场机制发挥最优功能有赖于若干重要的市场条件。从而从反面证明了市场机制本身并不是万能的。因为上述前提条件非常特殊，在许多情况下很难成立。
许多商品交易，买卖双方对商品质量与衡量标准有大致对称的了解，因而两厢情愿的买卖可以增进彼此的福利。但也有很多交易，双方对于商品的知识有很大差异，特别是卫生服务领域。在这种情况下，识货的一方可能就占便宜。这样的交易就可能以损害一方利益为代价而使另一方得益。
自由竞争是一种理想，但在现实生活中谈何容易。如果只有几家供应商，甚至独家垄断经营，他们就可以操纵物价，牟取暴利。形成市场垄断的原因之一，就是规模报酬递增现象。大生产具有优势，从而可以“以大欺小”，垄断市场。卫生服务领域的垄断趋势尤其严重。从技术上看，专科建设和技术权威是必要的，但在经济上，如果按市场机制运作，势必产生负面影响。
市场机制配置资源的另外一个条件，是当事人的生产与消费行为不会对他人的福利造成影响，这种假设在许多情况下也是不能成立的。外部经济效应在卫生服务领域更是到处都有，预防接种利己利人，但如果完全按市场原则办，就可能有相当一部分人不参加；传染病的防治，例如结核病的防治，可以控制传染源，利己利人，但也有人不愿参加治疗。企业职工小病可以大养，损害企业利益，大病不及时治疗影响企业生产。因此，合理及时的诊治病人，不仅有利于职工个人，也有利于企业与国家。
公共物品与劳务可以说是有外部经济效应的极端情况。卫生服务领域有许多公共卫生服务，属于公共物品或带有公共性质的公益性的物品。这种公共物品是市场上无人肯提供的，因为对提供者无利可图。
最后，假设经济当事人是完全理性的。这里的所谓完全理性就是个人利益第一，一切从个人利益出发。但这一条件不仅因为有些人水平不高不能充分认识自身利益，还因为有些人道德水平很高，并不是处处从个人利益出发思考问题。
总之，卫生服务市场失灵是市场机制本身的弱点和局限性所引起的。
卫生领域市场失灵主要表现在市场机制不能解决宏观总量的平衡问题，不能指望依靠市场机制就能够实现卫生资源的拥有量与卫生服务总需求之间的总体平衡。这个总体平衡只有依靠政府制订区域卫生规划由政府业务主管部门实行全行业系统管理来加以实现。市场机制不能解决国民经济长期发展问题。卫生服务领域也是如此。所以政府必须继续承担中长期卫生计划的任务，只不过这个计划的实现主要不是靠指令性计划，而是通过信息预报、项目预算、行业管理、立法控制、价格引导、实现指导性的区域卫生规划。市场机制就很难进行卫生领域资源结构的调整与重组。特别是市场机制不利于公共卫生部门的发展，不利于初级卫生保健的发展，不利于把卫生工作面向基层、面向农村。市场经济国家无不发挥政府的调节作用，通过区域卫生规划推动全面健康保障与公共卫生事业的发展。
市场机制不能正确调节公共物品的生产和有效利用。由公共物品本身性质决定，像卫生防疫等社会公益性很强、具有较高经济效率的公共物品的生产和有效利用，市场机制是无法调节的，从而无法实现资源的优化配置，所以必须通过政府实施区域卫生规划才能实现。
市场机制调节难以解决外部效应问题。社会为了获得最大的经济效果，应该鼓励公益性外部效应，限制公害性外部效应。但靠市场机制难以达到上述目的。因为，外部效应的存在使社会利益发生不一致，发生外部正效应时，给社会带来的效应，个人却不能得到报酬，私人利益小于社会利益；存在负外部效应时又给社会带来危害，但个人却不必为此支付补偿损失费用，私人利益大于社会利益。这种情况下市场机制无能为力，卫生服务是典型的有外部效应的领域。
单纯依靠市场机制调节卫生发展会使收入分配不公，卫生服务是一个公平原则占主导地位的领域，人人享有健康与保健的权利，就是公平原则，卫生服务要为人民的健康保障服务，特别是老年人、丧失劳动能力的病人、妇女与儿童，对这些易受伤害的人群的关怀与照顾是无法以市场机制为调节手段的。
综上所述，正确认识市场的功能及其局限性，是正确理解市场机制作用的前提。卫生服务领域，市场失灵是大量的、普遍的，在许多情况下是无法克服的。因此，只能适当的引入市场机制，利用它来调动卫生人员的积极性，作为对政府宏观调控的补充，而决不能盲目的不加分析的鼓吹市场化，削弱卫生规划的宏观调控作用。
除了市场失灵之外，政府宏观调控的另一个理由，是所谓“合成谬误”现象所引起的市场经济宏观失控。有些事情，从微观上看都是合理的，但如果人人都这样办，在宏观上一合成，就会发生危害社会的结果。例如各式各样的投资热、建房热、各种各样的大战：CT大战、核磁大战等。政府给医院政策，医院有了政策后大家都一哄而上，就会使卫生总费用失控，这就是合成谬误的例证。这时候，政府就应伸出“看得见的手”，利用区域卫生规划进行宏观调控。
发展经济学认为，不能简单地用数量的增长速度来评价卫生发展。资源配置的优化、服务效果和效益、健康的生活质量都是卫生发展的表现。这些都是制订与实施区域卫生发展规划的理论依据。
什么是发展？按照系统分析的观点，发展就是运用现有资源，实现逐步改进的过程，其目的是使系统更好的运转，更好的实现系统的目标。总之，发展是一种进步、一种改进，主要由系统目标的实现程度来评价。
因此，如果产量增加了、环境污染了、人民的生活质量降低了，那就只有生产的增长，却谈不上经济与社会发展；如果旅客增加了，旅游业的收入增加了，但是带来了许多乌七八糟的现象，那就只能说是旅游业的产量和收入增加了，不能说旅游业发展了。如果医院业务收益增加了，收治的病人也增加了，但是居民健康状况没有改善，甚至恶化。比如说，孕产妇死亡率、五岁以下儿童死亡率十年来停滞不变；有些传染病死灰复燃，有些传染病明显回升；群众疾病经济负担加重，有人因病致贫，有人因病返贫，说明卫生工作社会效益不好，谈不上卫生发展。
所以，发展不同于增长，只有人民生活素质提高下的增长，才是发展；以人民生活质量下降为条件、为代价的增长，不是发展，而是停滞与倒退。
所以，世界卫生组织在《初级卫生组织》一书中写道：“发展意味着不断改善社会的生活条件和生活质量并为他的成员所享用”；又说：“发展的目的是要使人民过经济上富裕、社会上满意的生活”。
那么，什么是卫生发展呢？
世界卫生组织在《2000年人人健康全球战略》一书中写道：“依照联合国大会对卫生是发展的组成部分的确认，来源于良好健康状况的人的能力必须用于持久的经济和社会发展，而经济和社会发展又必须为提高人民的健康水平服务。”
这段话概括了卫生发展与经济社会发展之间的关系。简单的说，健康是经济与社会发展的有机组成部分，是经济与社会发展的投资；反过来说，经济与社会发展的目标是提高人民的生活质量，包括人民的健康质量，所以经济与社会发展要为人民健康服务。从这个意义看，也可以说，经济与社会发展也是对人民健康的投资。
所以，卫生发展是指人民健康水平的提高，不是指卫生资源的发展与增长。比如说，医师数量增加了，质量提高了，医院病床数量增加了，服务质量提高了，这只表明卫生资源发展了。如果人民健康没有相应的发展与改善，那就不能说是卫生发展。
进一步说，卫生发展也不仅仅指人民长寿与不生病，死亡率低，平均寿命长，而要求相应地有健康的生活质量、能够在经济与社会上从事有创造性的活动。如果用人年数量来计算健康的话，卫生发展不是一般的增加人年数，人年数量的一般增加是“卫生增长，”不够卫生发展，只有增加了“健康人年”，才是卫生发展，“健康人年”就是指在生活质量上符合“人人健康”要求的人年。世界卫生组织就是在上述卫生发展新观念的基础上提出了人人健康的新战略。
世界卫生组织提出卫生发展目标是“2000年人人健康”，相应的提出实现上述目标的主要行动路线或战略措施：“初级卫生保健”。所以，全球性的卫生发展战略就是：为了实现2000年人人健康而大力发展初级卫生保健。现在，世界上大多数国家都表示对上述发展战略承担义务，我国政府也表示承担这一义务。
什么是人人健康呢？有人主张将它翻译为“人人享有卫生保健”。我们觉得这样翻译反映人们卫生发展观念的滞后。它实际上是降低了“人人健康”口号的水平和要求。“人人健康”这个奋斗目标是卫生发展目标，而人人享有卫生保健的奋斗目标是卫生资源发展的目标。享有了卫生保健不等于就有高水平的健康品质。“人人健康”一词的原文意思应该是：“为了一切人的健康”，它反映卫生工作的最高目的和社会效益，反映“健康是基本权利”这一基本思想和宗旨。为了防止误解，世界卫生组织的文件对“人人健康”是有解释的，“人人健康”不是说到了2000年人人都不生病，而是说，到2000年，使世界所有的人民都达到能在社会上和经济上过有成效的生活的那种健康水平。“健康是基本权利”，“达到尽可能高的健康水平是世界范围的一项最重要的社会性目标”。
应该指出，正确理解“人人健康”新概念十分重要。因为它标志着全世界范围内，卫生工作战略目标的重大变化。从以病人为中心、以医院为基地的防病、治病目标，向以包括病人和健康人在内的一切人为中心、以社区为基地的增进健康、提高人的健康素质目标转移。
如果说卫生工作的目标继续停留在“防病治病”、“便民利民”的水平上，那么，我们的服务对象，就只能是社会上患病就医的少数人，预防工作也只能是目标人口，时间也十分短暂。因此，根本谈不上是为全体人民的健康服务，而只能说是为就医的病人服务，为防疫工作对象服务。为了所有人的健康这一口号的真实意图，就是要改变卫生工作只面向接受卫生服务的少数病人的现状，而将工作的重点转移到保护占人口95%以上的健康人，这就是初级卫生保健、社区卫生服务和全科医学的内容和范围。
什么是初级卫生保健？初级卫生保健就是第一线的健康照顾，它是实现2000年人人健康发展目标的主要措施。人们往往对“初级卫生保健”作不正确的理解。似乎讲初级卫生保健就是村卫生所的工作，城市街道防治所的工作，就是两管五改，抓老鼠，打苍蝇。初级卫生保健，不仅仅是这个意思。初级卫生保健不等于基层卫生工作。它是指每个人每日每时都要接触的第一线卫生保健，它发生在田野上、工厂里、办公楼里、教室里；在公共场所娱乐的地方。这就是社区的概念。哪里有人生活、工作、学习和娱乐，哪里就应该有第一线的卫生保健，就应该有第一线的卫生保健工作和人员。这就是社区卫生服务的概念。这是每个人应该享有的基本权利。所以，初级卫生保健，就是指人人都应享有的卫生保健照顾。
卫生工作目标的转变不是一句空话，它要求相应实现一系列重大转变。
首先，要实现卫生工作指导思想的根本转变。过去，我们的卫生工作是以疾病防治的卫生服务为核心的。人们形象地将这种以疾病为核心的指导思想，称为“小卫生观”；现在既然认识到影响健康的因素有四大领域，健康照顾也要从四个方面下工夫，我们的卫生工作重点，也要相应的转变，转变到以初级卫生保健为核心上来。人们形象地将这种以初级卫生保健为核心的指导思想，称为“大卫生观”。卫生工作战略思想的转变，是实现其它各项转变的前提。
第二，卫生工作社会效益评价指标的重大转变。过去，看一个地区的卫生工作，主要看医院工作数量与质量指标。比如说，病床周转率、出院病人平均住院日、治愈率、病死率；再看预防工作的数量与质量指标，比如说，疫苗的接种率、可预防疾病的发病率等等；妇幼保健工作，则看新法接生率、孕产妇系统管理情况等等。随着卫生工作目标的新转变，看一个地区卫生工作的好坏，主要应该看人群的健康指标，看平均寿命、婴儿死亡率、儿童死亡率、孕产妇死亡率、疾病死因顺位以及一些主要疾病的发病率、患病率和死亡率、儿童生长发育、成人活动受限制、受影响的情况、劳动适龄人口休工天数、成年学生和学龄儿童的休学天数、患病卧床天数、失能调整人年等等。
第三，卫生资源投放方向的重大转变。过去，卫生资源的投放方向，主要是医院，衡量一个地区卫生资源发展水平的主要指标，是医师人口比、病床人口比，现在，一些有远见的卫生发展研究人员，已经对此提出质疑：“医师是不是越多越好？医疗专家是不是越多越好？病床是不是越多越好？ CT是不是越多越好？”
我们现在也在一定程度上面临卫生资源投放方向的选择问题，卫生资源应该更多地投向第一线的健康，还是应该更多地投向第二线的健康？应该更多地投向疾病防治？还是更多地投向于健康促进？我国卫生发展战略思想比较接近现代卫生发展战略思想。所以，我们应该比较容易实现战略思想的转变。我国卫生资源有限，费用不高，但是，我国人民的期望寿命、我国城乡的婴儿死亡率、城乡疾病死因顺位都已经接近发达国家的水平。我们靠的优势是什么？我们的劣势是什么？我们的优势是先进的社会制度和比较合理的卫生发展战略思想，我们的劣势是缺少现代化的设备。我们是发挥自己的优势，还是抛弃自己的优势去追求某种劣势呢？究竟向什么方向转变更符合“人人健康”的全球战略目标，更符合“初级卫生保健”战略措施呢？
第四，卫生行政部门职责的重大转变。随着卫生工作战略目标的转变，卫生行政部门的职责也要相应的发生重大转变。如果说，过去卫生行政部门的任务主要是组织和领导“卫生服务”；那么在今后，卫生行政部门还要负责协调社会与经济各部门中一切与人民健康有关的活动。对一切与健康有关的活动实行宏观调控。卫生部不应该是医院经营部、防疫站经营部，部直属卫生机构经营部，而应是人民健康部、人类健康福利部。
区域卫生发展规划就是从现代卫生发展的战略思想出发，从经济与社会发展各部门动员与筹集卫生资源，协调并实现全方位的健康照顾，达到人人健康发展目标的一系列互相联系、互相制约、互相促进的活动。
将现代卫生发展战略思想转变为亿万人民卫生发展的实践，必须实行全社会的统筹规划。这是因为没有下列条件的保证，现代卫生发展的战略思想是不可能转变为亿万人民卫生发展的实践的。
第一，要使亿万人民群众从切身经验真正认识到，对自己的健康照顾不能只依靠疾病防治的卫生服务，而要在卫生技术人员的指导下，主要依靠全方位的健康照顾，即要从行为和生活方式、自然与社会生态以及人类生物等各方面实行全方位的健康照顾。只有宣传群众、组织群众、依靠群众才能实现全方位的健康照顾。而要做到这一点，没有全社会的统筹规划是无法想象的。
第二，要使经济与社会各部门、各行业的计划与决策人员充分认识到，实行全方位的健康照顾，只靠卫生部门一家是办不到的。必须在卫生部门的技术指导和协调下，发动经济与社会发展的各部门为全方位的健康照顾作出贡献。首先，在经济与社会发展各部门的发展规划中，都应该包括健康发展与健康照顾的内容。其次，经济与社会发展各部门都应为此出人、出钱、出力。要做到这一点，也必须有全社会的统筹规划。
第三，为了使广大人民群众积极参与健康发展与健康照顾，使经济发展与健康照顾各部门能够协调配合，共同为人民群众的健康发展与健康照顾出人、出钱、出力，必须加强党的领导，制订正确的政策措施。实践证明，没有党的领导和正确的指挥与决策，就不可能有高效率的健康发展与健康照顾。现代健康发展战略规划是亿万人民参加的有计划、有组织的行动，决不可能自发地单纯依靠市场调节实现。我国社会主义经济制度，为有计划的组织与实现健康发展创造了十分良好的社会环境。但是，将良好的社会环境充分利用起来实现有计划的健康发展规划，还要靠我们努力工作。
统筹规划与合理配置卫生资源；使卫生资源供给能力与卫生服务需求相适应，使供需之间处于平衡状态是制订与实施区域卫生规划的主要任务之一。因此，卫生资源优化配置的理论，例如公平与效率、技术效率和分配效率等理论，是制订与实施区域卫生规划的理论依据。
1.效率。经济学一般以帕累托原则（Pareto Principle）作为经济效率的标准。如果实现了帕累托最优（Pareto optimum）就达到了最高的效率。帕累托最优是指经济中的资源配置已经达到了这样一种状态，即在这种状态下，资源配置的改变不会在任何一个人效用水平至少不下降的情况下使其他人的效用水平有所提高。处于这种状态的资源配置就实现了帕累托最优或经济效率。反之，如果经济上可以在不减少某个人效用的情况下，通过资源的重新配置而提高其他人的效用，则这种资源配置状态可称为“帕累托无效率”（Pareto Inefficiency）。这时候，改变资源的配置会提高效率，这种改变称为帕累托改进（Pareto Improvement）。
区域卫生规划追求的目标之一是卫生资源的经济效率。经济效率是一个大概念，它和我们管理学上所说的技术效率有重要区别。下面我们从卫生发展的实际出发，从低级到高级，从微观到宏观进行讨论。
（1）卫生工作效率。这是最低层次，最微观的效率。它研究某一种资源的投入与完成某一项卫生工作的数量之间的关系。例如，每位医生完成的诊疗人次；出院病人平均住院日；病床周转次数等等。
（2）卫生机构的单位成本。这个效率概念主要是研究投入的各种资源的机构成本与完成的某项工作的数量之间的关系。例如，平均每次胸透的财务成本；平均每次涂片检查的成本；平均一个新发涂阳病人的药费、督导费；医院平均每诊次的收费水平；平均每位出院病人的收费水平；平均每次CT检查的费用；平均每次手术的费用等等。
（3）卫生工作的社会经济成本与防治效果的比较。从现在开始，我们从机构内部分析走向社会。从生产领域进入分配领域。从研究技术效率到研究分配效率、经济效率。严格的说，经济学的效率概念应该从此开始。现在，我们讨论的成本是社会经济成本，而不是机构成本。例如，治愈一例新发涂阳病人的费用，在综合医院住院治疗是5干元；在结核病防治所接受医生督导下不住院化疗，有700元就够了。县结核病防治科财务实支成本是300元，加上政府卫生事业费拨款，县卫生防疫站抵支收入，省市结核病防治所的技术指导的费用，加在一起构成治愈一例新发涂阳病人的费用（即成本）。计算社会经济成本不能按机构的支出，而应按社会接受卫生服务的支出，也就是各机构的各项有关收入。
（4）卫生工作的社会经济成本与社会经济效益的比较。以上对社会经济成本的讨论，只限于直接的社会经济成本。在与卫生工作的直接防治效果比较时，只计算直接的社会经济成本才是适宜的。但是，在进行卫生工作的社会经济成本与社会经济效益的比较时，只计算直接的社会经济成本是不够的，还要计算间接的社会经济成本。例如，病人及其家属为了给病人治病而支付的其它费用（交通费、宿费、伙食费等等）。
以上我们对产出的分析只研究直接的产出物，至于这个产出物会给人们带来什么实际利益，没有进行综合评价。我们通过对社会经济成本和社会经济效益的比较与分析，来回答这个问题。
社会经济效益，可分为直接社会经济效益和间接社会经济效益。卫生工作的直接社会经济效益是指减轻或避免因疾病而发生的直接经济负担；卫生工作的间接社会经济效益是指减轻或避免因疾病而发生的间接经济负担。
疾病社会经济负担是指疾病给社会带来的经济损失，以及为了防治疾病而消耗的经济资源。疾病社会经济负担有两大类：疾病的直接社会经济负担和疾病的间接社会经济负担。
疾病的直接社会经济负担是指社会为防治疾病而消耗的经济资源。包括卫生人员或卫生机构为了防治疾病、提供卫生服务所消耗的经济资源，以及患者或服务对象为了接受卫生服务而消耗的经济资源。疾病直接社会经济负担，是劳动力的维持和培养费用的重要组成部分。疾病直接社会经济负担可以用提供服务的费用来表示，如医药费、住院费、预防经费等，同时也可以用接受服务的费用来表示，如患者及陪护人员的差旅费、伙食费、营养食品费等。总之，疾病的直接社会经济负担用货币价值衡量。
疾病间接社会经济负担是指社会因疾病而带来的经济损失，包括因患病、伤残和死亡造成的经济损失。一方面是社会的损失，另一方面是个人家庭的损失。疾病间接社会经济负担意味着劳动力有效工作时间的减少、工作能力的降低。疾病间接社会经济负担可以用患者因病损失的工作时间、陪护人员及亲友损失的工作时间，因伤病而降低工作能力而减少的工作时间，因伤病而引起的过早死亡损失的工作时间表示。用质量调整人年、失能调整人年表示。总之，疾病间接社会经济负担用时间衡量。
区域卫生规划在确定卫生发展目标和资源投入的方向时，应该从上述经济学效率概念出发，正确地评价卫生规划项目的社会经济成本和社会经济效益。
2.公平。公平是指收入与财产的分配平等问题。市场机制有利于效率的提高，但同时也产生了收入与财产的分配不公问题。公平问题直接关系到各社会集团利益关系的调整。公平的含义与价值判断密切相关。不同的人，价值判断不同，这就决定了对公平的标准也很难达到一致。这也正是在公平这一政策在目标上存在着激烈争论的原因。
分配中的不平等是市场经济的必然产物。在市场机制作用下，弱者与机遇差的人，收入就低；强者与机遇好的人，收入就高。在这种情况下，为了避免因为分配不公而引发的尖锐的社会问题，政府对卫生资源配置进行宏观调控，也就是尽可能地实现公平，这也是实行区域卫生规划的重要目标之一。
公平的标准有以下三个：①贡献标准，以贡献大小为依据进行分配就是公平；②需求标准，即按生存水平的必要性来进行分配，并通过社会保障来实现。③机会均等标准，即分配决定过程的公平问题。
一般来说，实现公平的分配政策采取了与上述三个标准相一致的形式，而不是以其中之一作为唯一的标准，但在现实中各国对公平标准的侧重有所不同。
卫生工作是社会保障工作的重要组成部分，卫生事业是政府实行一定福利政策的社会公益事业，这就决定了在卫生资源配置规划决策过程中公平原则的特殊重要性。
区域卫生规划的公平性目标体现在卫生服务提供的以下三个方面：
（1）可得性（availability）。可得性指行政单位（省、市、县、乡、村）的人口数和卫生机构、床位、人员、医疗设备、药品等卫生资源的比例。例如，千人口卫技人员数；千人口医院床位数；卫生部的目标：“有医有药，能防能治”就是对卫生经济政策分析可得性目标的生动描述。从经济学的观点看可得性，是关于卫生资源的供给能力的问题，是发展生产、保证供给的问题。由于卫生部一直狠抓“有医有药，能防能治”目标，努力消灭“缺医少药”的现象，所以，我国卫生资源可得性问题解决得好。但是，仍然有许多问题有待解决。这就涉及到卫生资源合理配置的问题。
（2）可及性（accessibility）。可及性的意思是说，卫生服务的消费者（特别是病人）在需要卫生服务的时候，就能很快地得到所需要的卫生服务。就是说，卫生服务提供者与卫生服务消费者之间的接触几乎没有障碍。下面就来分析一下，可及性有些什么障碍，如何克服。
第一，经济上的障碍：病人没有钱看病、没有钱买药、没有钱买火车票、没有钱付伙食费、没有钱付旅店费……。一句话，想看病，看不起病。提高居民卫生服务经济上的可及性就是提高居民基本卫生服务有支付能力需求的问题。
第二，文化上的障碍：卫生服务消费者文化程度低，卫生服务提供者的文化程度也低，这是我国的现状。解决这个问题的关键是把高水平、高质量的医师派下去做通科医师、全科医师。这个问题解决不了，文化上的可及性提高不了，卫生资源布局不经济的问题也解决不了。三项建设，要三配套，人才不配套，一切都是空的。病人要看的是医师，要看名医！没有名医做健康教育，没有威信；病人照样乱投医，造成卫生资源浪费。文化上的障碍还有文化传统上的障碍。中国人熟悉中医、相信中医，卫生工作要尊重这个传统，在布局上要中西医并重。
第三，地理和交通上的障碍。解决这个问题，在农村主要是卫生机构合理布点的问题。在城市主要是开发社区卫生服务，医务人员深入社区和居民家庭的问题。
（3）卫生服务的实际利用。卫生服务的实际利用是指保证人民群众确实利用了卫生服务。卫生服务可及性说到底，要用卫生服务的客观需要量和实际利用状况的比较来评价。用卫生工作的常用术语，就是某项卫生服务的覆盖面、覆盖率的问题。是实际利用与应该利用之比，是卫生服务的客观需要量和实际利用状况的比较。例如，围产期孕产妇系统管理的覆盖率、计划免疫覆盖率、应就诊未就诊率、应住院未住院率等等。基本卫生服务的普及率，是评价区域卫生规划的正确性、有效性的重要指标。
总之，在制定区域卫生规划时，公平原则与效率原则有同等的重要性。