4.1 组织结构

中国各级政府的经济部门不仅行使政府的行政管理职能，也从事经济管理活动，包括国营运输企业及其运营的管理。在权力下放政策实施之前，这些部门都实行集中领导，地方上的各部门行政上完全受中央各部的领导；在财政上主要依赖中央，计划和管理由国家直接控制。实行改革开放政策以来，行政、财政和人事管理权限开始下放到地方，并实行双重领导，部门内直接与生产分配有关的事项仍然主要由中央负责。例如：生产计划就是由中央下达到地方部门的，但有些由地方负责。

运输部门的权力下放是和其它经济部门同时进行的。公路和内河水运部门基本上都由地方政府管理（见表 4.1）。这样能使他们关心地方上的需求，但在保障国家重点建设方面产生了一些矛盾。

资料来源：省统计年鉴。

中央和省

国家计委负责全国所有经济部门的生产规划、计划和限额以上基础设施发展规划、建设计划的审批，国务院生产办公室则专门负责计划执行中的组织、协调工作。

中央一级主要的运输管理部门有：铁道部、交通部、中国民航局和其它部门，如水利部（负责河流的管理改造）及能源部（负责管道运输）。

长江三角洲地区省一级的运输管理方式基本相同。上海市公路和水上运输，除交通部的直属企业外，由上海市政府所属的市交运局负责；航空运输由中国民航局的华东局管理；铁路由铁道部上海铁路局管理；市内交通运输主要由市的运输机构负责，上海市各种运输之间的协调工作主要由市政府交通办公室承担。

在另外三省，公路和水运大部分由省交通厅管理（小的内河由县航运部门管理），经营权大部分已下放到运输企业（浙江省已完全下放）。大型运输企业一般都是国营的。长江水运既由地方航运公司也由交通部长江轮船公司经营。民航和铁路分别由中国民航局和铁道部的分支机构管理。运输计划和各运输方式间的协调由省计委或计经委负责。下面分节详述各种运输方式。

公路运输

中国的公路行业属交通部归口管理。但是，在双重领导体制下，许多管理职能由地方交通厅行使。长江三角洲地区的公路运输，由省交通厅下属的公路运输部门负责。他们的职责包括向商业车辆发放营业执照、制订和管理运价。交通安全管理和机动车辆的登记工作以及发放驾驶执照由当地公安部门负责。公路货运业已大规模放开并允许自由竞争，国家只规定运价的上限。长途客运线路由当地交通部门管理，管理比较严。

省交通部门还同时负责公路的建设、维修和管理（上海市例外）。国道网的规划，由交通部制订，而省级公路或次一级的道路，由省交通部门负责。国家干线公路和重要项目必须经交通部审定并按程序报批，地方的公路网规划，交通部予以指导。地方交通部门负责制订各省公路的五年发展规划以配合同期全国或全省的经济发展纲要和目标。地区级和县级的公路管理部门，在安排当地乡村公路投资时有一定自主权，但投资计划要报省交通部门审批或备案。

铁路

铁路运输绝大多数由铁道部直接管理，少数地方铁路，经营一些省间、支线和工业专用运输业务。全国铁路运营的计划和调度，完全由铁道部控制，但地方政府也参与新线建设的规划和协调。近年来，有时地方政府也参与集资建设一些新的铁路干线。

中国铁路管理系统中心机构（即铁道部）设在北京，部长直接领导副部长和总工程师，下设 24 个职能局（办），管理 12 个负责运营的铁路局，所属职工总数为 320 万人。

在长江三角洲地区，上海铁路局管辖范围是浙江、福建、江西和上海全境以及江苏和安徽大部分地区。京沪线符离集以北路段，以及连云港经徐州至商丘路段由济南铁路局管辖。上海铁路局下设 6 个管理分局，分别位于上海、杭州、南京、蚌埠、福州和南昌。

在铁路建设能够带动地区经济发展并在当地产生效益时，国家也鼓励地方自建自营铁路。目前中国已有几千公里的地方铁路，长江三角洲地区也有一些厂矿专用铁路。地方通常参考铁道部颁定的标准，进行集资和建设。铁路建成后，有的交给铁道部门代管，纳入国家铁路网进行营运和维修。

内河航道

大多数内河航道由地方交通部门管理。但是，长江航道由长航局管理，并直接向交通部负责。

长航局设在武汉，负责航道维护，安全，运输，通讯联络，建设和管理长江船闸（在本地区江段上无船闸）。航行安全由长航局所属的长江航运安全监督局负责监督管理。长航局同时还负责本地区沿江 11 个主要港口的技术和业务工作。这 11 个港口是：南通、江阴、张家港、高港、镇江、南京、马鞍山、芜湖、铜陵、安庆和池州。

这些港口的具体营运和管理由交通部和港口所在地的地方政府双重领导。

其它内河航道，则由各省交通部门下属的市级或县级水运部门进行管理。京杭运河苏北段，由江苏省政府下属的苏北运河管理局管理。内河上的车辆渡船和旅客渡船，由当地交通部门管理、运营。船闸由地方政府兴建、经营和管理。安徽、上海和苏北许多地区的船闸，是由水利部门建造的。而苏南地区和浙江，船闸多为交通部门建造。

沿海航运和港口

沿海航运由交通部归口管理，包括沿海助航设施和海上安全，上海海运局是沿海运输的主要运输企业，它直属交通部领导。

上海是中国政府在海事规范活动方面的管理中心之一。

负责机构有：交通部上海海上安全监督局、上海船检局、上海海事法院。

海关、商检、检疫和边防等其它业务均在各港区所在地。

在1982—1986 年间，港口管理体制有了重大改变。虽然所有港口仍在交通部的统一监督之下，但形成了三种管理方式：

·交通部直属；

·交通部和地方政府双重领导，以地方为主；

·地方政府独立管理。

交通部直属港口，目前仅有秦皇岛港，它不在长江三角洲地区内。双重领导以地方为主，上海港是典型例子，港务局局长及其机构管理人员都是当地政府任命的。

长江三角洲地区目前大型港口由交通部和地方共同管理，它包括：上海、宁波、连云港、南京、南通等港。实际上，除港口规划由交通部牵头和 5000 万元以上的投资项目需经交通部批准（大型项目还要得到国家计委批准）以外，其它管理大部分以地方政府为主。营运和业务管理都由地方任命的官员付诸实施，交通部给予业务指导。财务在地方，并受地方政府审计。然而，基础设施重大项目的建设资金由中央政府通过交通部提供，这不仅加重了中央政府的负担，也使得港务当局和地方政府不承担对全部基础设施建设的财务责任。

民航和机场

全国民航业务由中国民航局及其地区局管理。中国民航局负责民航运输计划的编制，并下达各地区局具体执行。设在上海的民航华东管理局是长江三角洲地区的民航管理机构。国内航线主要由中国东方航空公司运营。本地区还有一些地方航空公司，也受中国民航总局的调控，其中最主要的是上海航空公司。长江三角洲地区有 7 个主要机场（其中有一些是军民合用机场），最大的机场是上海虹桥机场，它直属中国民航局管理。民航华东管理局拥有并管理宁波、温州、黄山和合肥机场，其余则是军民合用机场。本地区几乎所有的民用航空业务以及空中管制业务都由华东管理局负责。 YHmN1+OUc60ArNQNTBDQ9RYpNEuhlbwoh5vuNxaooyUQyrVAR7J+EmPp3YtCGpJu