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建国以来，工程造价管理一直采用概预算定额制度。其发展过程大致经历了6 个阶段：
1949 年中华人民共和国成立以后，为了解决面临的国民经济恢复和大规模的基本建设工作，管好用好基本建设投资，合理确定工程造价，引进了苏联的一套概预算定额制度，由国务院发布了《关于决算制度、预算审核、投资审核、投资的施工计划和货币管理的决定》及政府相关主管部门发布的一系列有关概预算管理的“暂行办法”、“试行办法”、“暂行细则”、“计量规则”等一系列规范性文件。建立健全了概预算工作制度、管理机构，制定了各类定额，培训了从事概预算的专门人才，确立了概预算在基本建设工作中的地位。同时对概预算的编制原则、内容、方法、审批、修改程序作了规定，明确了对概预算编制工作实行集中管理为主的分级管理制度。
1958 年开始，在左的错误指导思想影响下，只算政治账，不算经济账，中央下放管理权限，将基本建设概算定额、建筑安装工程预算定额和间接费用定额交由各省、自治区、直辖市编制管理，其他专业定额由中央各部负责制定和管理，取消企业法定利润，各级基建管理机构的概预算部门、设计单位的概预算人员大量减少，概预算控制投资的作用被削弱。
在这一较短的时期里，国家强调恢复、健全必要的制度，概预算制度有所恢复，要求初步设计或扩大初步设计编制总概算，技术设计编制修正总概算，施工图设计编制预算，下放的部分管理权限如预算定额编制重新收归中央统一管理。同时试行建筑公司负责制，按工程实际成本结算等。但由于时间较短，概预算管理工作并没有得到实质性的改变。
由于受到全国性政治因素的影响，概预算定额管理机构被撤消，专业人员改行，大量基础资料被销毁，概预算定额被说成“是修正主义管、卡、压的工具，复辟资本主义的基础”，定额工作被拉入政治旋涡之中。造成了设计无概算、施工无预算、竣工无决算、投资失控的局面。建筑工程直属企业实行经常费用制度，工程完工后向建设单位实报实销，不搞经济核算，吃大锅饭。国家建设资金投入失控，往往一个项目投资要翻几番才能完成。
10 年动乱结束以后，国家确立了以经济建设为中心的目标，为恢复与重建造价管理制度提供了良好的条件。在这一阶段中，逐步建立健全了概预算定额管理机构，充实了人员；分别制定颁发了几十项预算定额、概算定额、估算指标；颁发了一系列改进工程建设的文件，进行工程建设全过程造价控制和管理，推动建筑业改革和工程造价改革。
随着改革的深化，社会主义市场经济的进一步发展，国家经济发展水平的提高，对外开放范围的进一步扩大和与国际交往的增多，整个建设市场呈现投资渠道多元化、投资主体多元化、投资方式多样化、资金来源分散化、投资决策分权化、经营自主化以及建筑产品商品化，传统的概预算定额管理制度受到了冲击，与传统的计划经济相适应的造价管理体制的弊端逐步暴露出来。完全用行政指令对工程造价进行管理的做法，限制了竞争，影响了生产者和经营者的积极性与创造性，阻碍了生产力的发展。在此情况下，建设部提出了工程造价管理实行量价分离的动态管理方式。先后颁发了《全国统一建筑工程基础定额》（GJD—101—95）《全国统一建筑工程预算工程量计算规则》（GJD GZ —101—95）《全国统一安装工程预算定额》（GYD—201—2000～GYD—211—2000）《全国统一安装工程预算工程量计算规则》（GYD GZ —201—2000）等计价依据，又制订了《关于调整建筑安装工程费用项目组成的若干规定》（建标［1993 ］894 号）《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（中华人民共和国建设部令第107 号）等及一系列动态管理的部门规章和文件，初步解决了因价格固定滞后、不能及时反映市场行情的问题。
长期以来，我国的工程造价管理是沿用了原苏联的模式，实行的是与高度集中的计划经济相适应的概预算定额管理制度。工程建设概预算定额管理制度曾经对工程造价的确定和控制起过积极有效的作用。因为在传统的社会主义计划经济模式下，商品生产的范围只限于个人消费品，生产资料不是商品，在生产领域起调节作用的是国民经济有计划按比例发展的规律，价值规律只在流通领域起调节作用，在生产领域只起影响作用，导致淡化直至排斥价值规律。党的十一届三中全会以来，我国的政治、经济形势发生了巨大变化，经济体制的改革和对外经济开放的扩大，使概预算定额管理制度与市场经济的发展越来越不相适应。造价管理制度和定额计价手段暴露了以下问题：
1.建筑物不是商品，仅作为产品。因此工程造价不能体现社会必要劳动消耗，工程造价水平没有能反映社会必要劳动水平，价格长期背离价值，建筑业不能与其他行业实行产品等价交换。
2.国家成为工程价格运行的主体，而与价格行为密切联系的作为建筑市场主体的发包人和承包人没有价格的决策权和定价权，其主体资格形同虚设，影响了发包人投资的积极性，取消了承包人生产经营的自主权。
3.违反商品的货币流通规律和供求规律，将建筑经济活动纳入行政管理活动。法定性的固定计划价格，在市场承发包过程中，不可能对通货膨胀（或通货紧缩）做出及时调整价格的反映。当供求出现不平衡时，又不能按照市场竞争原则进行正当的竞争，承包人失去了活力。
4.远离开放活跃的生产资料、技术、劳务、资金等市场，而通过繁琐、缓慢的统计、汇总、加工处理形成计划调拨价格，以静态的价格管理方式管理动态变化的建筑市场，使市场的参与各方无所适从，难以最终确定价格。
5.概预算定额管理作为一种具有法定性质的制度，在一定程度上束缚并误导了投资者的投资行为和承包者的经营行为，削弱了市场主体的行为能力，既不利于企业的发展，又妨碍了建筑市场健康有序的发展，更不利于同国际惯例接轨。
6.预算定额“量”、“价”合一，把相对稳定的消耗量与不断变化的价格合一，难以及时反映在市场经济体制下人工、材料、机械等价格的动态变化。靠滞后的材料价差系数来弥补与市场价格的差距，使管理者疲于被动应付，执行者有十补九不足之憾。
7.定额综合程度较大，施工手段与措施消耗部分统得较死，不利于竞争。工程建设的特点之一是构成工程实体的消耗部分由工程设计决定，而施工方法、手段则可以是多种多样的，应由承包人自行决定。然而现行定额基于满足事先确定工程造价的需要，将工程实体消耗与施工措施消耗捆在一起，将技术装备、施工手段、管理水平等本属于竞争机制的活跃因素固定化或抹煞了，这不利于发挥承包人的优势，不利于降低工程造价。
8.一些定额子目在编制时，选取的典型工程并不典型，使不同施工方法完成某项工作只能套用单一的定额子目，不能正确反映消耗量的水平和新技术、新设备、新材料、新工艺的不断发展。
9.工程造价的费用构成计算繁琐，且不科学，国家没有统一的工程量计算规则、计量单位、材料编码等，由各地区、各部门自行制定，使地区与地区之间、部门与部门之间、地区与部门之间产生许多矛盾，更难与国际通用规则相衔接，不适应对外开放和国际工程承包。
自20 世纪90年代初期以来，我国就如何建立符合社会主义市场经济体制的工程造价管理模式展开了积极有益的探索，在建设部标准定额司的组织下提出了工程造价改革的设想和一系列配套措施。
工程计价改革的目标为：“法定耗量、信息指导、自主报价、竞争定价”，即在统一工程量计算规则和消耗量定额的基础上，企业依据政府和社会咨询机构提供的市场价格信息和造价指数自主报价，通过市场竞争确定造价，最终形成由市场形成价格为主的价格机制。
1.法定耗量。是指制定统一的工程量计算规则和消耗量定额，为确定建设工程实物消耗量提供计价的依据。
工程量计算规则（包括项目划分、计量单位）应与目前国际上通用的《建筑工程计算原则（国际通用）》和《建筑工程量计算方法（SMM）》相衔接，制定出全国统一的工程量计算规则。
消耗量定额应打破地区之间、部门之间、地区与部门之间在项目（子目）划分、工作内容、计算规则及名词术语等方面自成体系的做法，实行全国统一。具体的消耗量水平应根据各地区劳动生产率、技术装备、施工工艺水平及气候地理条件等因素，在计算总原则不变的情况下，加以调整补充，以充分体现地区之间生产力水平的差异。消耗量定额只反映完成某一计量单位工程实体所消耗的材料、人工、机械台班数量，不反映价格，从而从根本上改变了目前量价合一的预算定额制度，为工程造价走向市场化奠定了基础。
2.信息指导。建筑产品是千百万种不同规格的建筑材料通过人工、机械进行有序组合而成的产品。面对瞬息万变的市场价格，必须有一个能及时提供各类人工单价、材料价格和机械台班单价（或租赁单价）等动态变化的信息服务体系，不断收集、汇总、编辑、出版市场的各类价格信息和价格指数，指导承发包各方正确计算工程造价。
3.自主报价。是指承包人依据定额消耗量、市场各种要素价格信息，综合考虑多种因素（企业目标、竞争对手状况、经济需求等等）编制工程投标书，进行的投标报价。
自主报价从根本上改变了计划经济体制下按规定的间接费率（包括利润，下同）计取间接费用的做法，由企业根据竞争需要、自身实力和在某一特定项目上的追求目标，自主确定间接费用和利润水平。
自主报价者应熟悉有关报价制度。对国内项目，国家应制定统一的招投标办法和合同示范文本，涉外项目应由各类咨询机构提供项目所在地国家（地区）有关招投标文件规定、费用组成格式及报价程序等有关资料。
为适应工程计价改革，应对现行的投标报价办法、费用组成进行改革，制定出与市场接轨、与国际通用做法相衔接的报价办法和费用项目划分规则。
4.竞争定价。是指在公平竞争的市场环境下，通过招投标优选中标单位（承包人），用合同形式确认工程造价。
竞争定价是工程计价的最后一道程序，是工程造价的最终确定。这一价格既不同于预算定额模式下通过层层计算算出的价格，也不同于“一方愿卖一方愿买一拍即成的”简单的市场交易行为，它既不是承包人任意定价，也不是发包人自由出价，而是在一定市场规则的引导下，通过报价竞争，由社会加以确认。其关键是必须进入建筑交易市场，而且是一个公平竞争的建筑交易市场。
实现上述改革目标，必须要有相应的配套措施，措施主要有以下几项：
1.大力培育和发展工程计价方面的社会咨询机构。真正形成市场定价，必须要有大量的、正确而又及时反映市场情况的信息系统，目前靠少数行使政府管理职能的定额站、工程造价处（站）发布价格信息和造价指数远远不够，应培育一大批社会咨询服务中介机构，通过他们为承发包双方提供服务、积累资料和数据，及时发布市场信息和造价指数，才能形成完整的市场信息系统。
2.推行注册造价工程师制度。注册造价工程师制度是保证咨询机构健康发展和确保工程计价市场化的前提，也是提高工程计价质量和与国际测量师制度接轨的重要步骤。
3.制定公平交易的行为规范。从建筑产品的特点看，其单件性、固定性、庞大性，决定了工程造价是单件的期货交易，且价格数额大；从发包人的投资分类看，尽管国家财政投资占总的份额越来越少，全民、集体企事业单位的投资越来越多，但毕竟不是私人投资，公有制占了主体；从现状来看，工程造价领域中的垄断、不平等竞争、甚至非法交易等问题严重存在，必须制定公平交易的行为规范，保证市场定价的目标实现。
4.确立工程施工合同的法律地位。工程施工合同是建设的法律依据，也是确认工程造价的法律依据，故应确立工程施工合同的法律地位，大力完善工程施工合同管理制度，充分发挥合同的作用。
按照改革设想，相应的工程造价管理可分为消耗量的定额管理、价格指数的动态管理和市场供求关系的调控管理三大方面。
1.消耗量的定额管理。消耗量的定额反映了一定时期的社会平均水平，具有相对的稳定性。其管理要点是：
（1）随着“四新”成果的推广运用，不断补充、修改、调整定额消耗量，完善定额体系，提高定额管理水平；
（2）检查、监督定额执行情况；
（3）解释、调解、裁决应用定额上所引起的争议。
这部分的职能仍由现有的定额管理机构担任。
2.价格指数的动态管理。价格指数是价格的变化率。在计划经济向市场经济转化过程中，亟须建立起灵敏地反映市场动态变化的信息系统。其管理要点是：
（1）监督授权发布市场人工、材料、机械台班单价和造价指数的单位，检查数据的采集、发布、使用各环节是否符合规定的原则。
（2）审核各社会咨询服务机构资质，跟踪检查服务质量，包括提供信息的真实性。
（3）考核社会咨询机构从业人员的资格，逐步推行注册造价工程师制度，确保专业人员的素质水平。
（4）仲裁价格市场化后的争议。
这部分的管理暂由政府有关部门或委托有关工程造价管理机构进行管理，最终发挥行业协会在这方面的管理职能。
3.市场供求关系的调控管理。供求关系的变化，是由于建设规模需求与施工能力之间比例变化引起的。当建设规模大于施工力量时，中标价普遍在生产成本价的水平上上浮；反之，当建设规模小于施工力量时普遍下浮，必要时政府可施行宏观调控。其管理要点是：
（1）制定市场运行法规，规范市场交易行为，创造一个公平竞争的环境。
（2）实行政府投资项目与非政府投资项目区别管理。规定政府投资项目一律公开招标，对项目实行全过程管理，不准突破概算；非政府项目应充分尊重发包人的意愿，实行多种形式的承发包办法。
（3）按照政府宏观调控的需要，在一定时间内规定价格浮动的最低最高限额。
这部分的管理职能应由政府的有关部门行使。
最近几年，围绕工程造价的改革和发展，国家相继出台了一系列重大决策措施，包括：
第一，建立了造价工程师执业资格考试与注册制度；
第二，建立了工程造价咨询单位注册制度；
第三，颁发了全国统一的工程量计量规则和预算（基础）定额；
第四，颁发了《建设工程施工合同（示范文本）》；
第五，颁发了《建设工程施工发包承包价格管理暂行规定》；
第六，《建筑法》、《合同法》和《招标投标法》颁布；
第七，颁发了《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》（见附件2-1）。
总的说来，国家关于工程造价管理的立法力度加大了，市场化的工程造价管理体制的建立进度加快了。
建设部提出了“十五”建设工程价格改革规划意见，从中可以认识我国未来几年工程价格改革的指导思想及主要任务，现陈述如下：
1.按照我国社会主义初级阶段的理论和“十五”期间建立社会主义市场经济体制的目标，从工程价格管理体制、运行方式、调控机制等方面制定工程价格的改革思路。
2.认真总结近年来工程价格管理改革中的，各地方、部门在实践工作中的经验。
3.符合建设市场改革的总体思路，积极贯彻国家相继颁布的招投标法、合同法以及相关的价格法、建筑法等。
4.积极吸收和借鉴境外、国外工程价格管理的方法和经验。按照上述改革指导思想，“十五”期间工程价格改革总体目标是：在提高建设行业宏观调控水平和有效规范建设市场的基础上，推进并逐步完善主要由市场形成工程价格的机制，以利于合理确定工程价格，保证工程质量，促进建筑市场的健康发展。
1.大力推行建设工程施工招标投标竞争定价方式。对政府投资工程和非政府投资工程，采用不同的管理方式。
（1）政府投资工程依法招标并编制标底的，应按现行的指导性预算定额、取费标准和相应的生产要素市场价格编制标底价。
非政府投资的工程，发包人在遵守国家有关法律、法规规定的基础上，由工程的发包人自主确定标底。
标底由取得注册资格的造价工程师和有相应资质的专业机构进行编制。
（2）从制度上明确建设工程施工招标文件应该提供工程量清单，作为编制标底和投标报价的依据，工程量应依据规定的统一项目划分和工程量计算规则计算。
（3）投标单位按照招标文件的要求和国家有关法律、法规的规定，自主报价。
（4）为避免不合理的低价影响工程质量，改进评标定标方法。
2.改革工程价格的计价依据。
（1）按照统一归口、全面规划、分级管理的原则，完善工程建设定额体系，进一步理顺和协调全国统一、行业和地方定额的适用范围及水平。改进现行定额编制原则、方法和定额的表现形式。
（2）加强企业定额工作，施工企业要依据企业自身技术和管理情况，在国家统一定额的指导下，积累适应投标报价需要的企业定额资料，以适应投标报价，增强市场竞争能力的要求。
（3）完善人工、材料、机械台班（台时）及主要生产设备的价格信息，以及各类建筑安装工程造价及指数的测算发布工作，统一项目名称、统一材料编码、统一表格形式，建立网络系统，以适应工程价格计价、价差调整的要求。
（4）制定切实可行的办法建立工程造价资料积累制度，研究建立已完工程造价资料数据库及信息网络系统。
3.完善工程价格构成。
（1）根据新情况，在建标［1993 ］894 号文《关于调整建筑安装工程费用项目组成的若干规定》的基础上，制定新的《建筑安装工程成本项目划分及组成内容》。
（2）研究制定影响工程价格的质量差价、工期差价和安全措施等若干政策性问题。
4.提高工程价格动态管理水平，在总结研究国内外工程价格价差调整办法的基础上，改进工程价差预测及调整办法。
5.在总结国内外经验的基础上，研究改进工程款支付、结算办法，逐步解决因工程款支付、结算的不规范行为所造成的问题。改进有关工程价格争议的解决办法。
6.针对不正当的价格行为，根据《价格违法行为处罚规定》、《关于价格垄断、价格欺诈、价格歧视行为的认定和处罚规定》以及有关法律、法规建立工程价格监督检查制度，以利于合理确定工程价格，保证工程质量。