第一节
投资管理体制

一、固定资产与固定资产投资体制

（一）固定资产投资概述

1.投资涵义：所谓投资是指投资主体为了特定的目的，以达到预期收益的价值垫付行为。

2.投资运动过程：投资运动过程，本质上是价值运动过程。投资运动过程就是在投资的循环周期中价值川流不息的运动过程。生产经营性投资运动过程包括资金筹集、分配、运用（实施）和回收增值四个阶段（见图 1.1.1）。

（1）资金筹集（投资形成与筹资）。投资形成并筹集起来以供使用，是投资运动的起始阶段，投资作为再生产过程中的价值垫付形成于生产，没有生产和价值创造，就无法形成投资资金，投资形成为投资资金筹集奠定了基础。投资资金筹集就是把投资资金从形成方手中吸收过来，以供投资者使用的过程。

（2）投资分配。投资分配决定投资结构，在一定时期内，国家根据国民经济发展状况，根据国民经济总量平衡、结构调整和产业政策，确定投资分配的方向及其比例。我国现阶段的投资分配机制既靠计划调整，又靠市场调节；既靠一定的行政手段，又靠严格的经济、法律手段。随着我国经济体制改革的不断深化，市场调节将逐渐成为投资分配的主要手段。

（3）投资运用（实施）。投资运用（实施）是指投入资金转化为物质要素而形成资产的过程。它是投资运动的最重要阶段。投资运用阶段又可分为投资项目决策和投资项目实施两个阶段。一般是先确定项目法人，后上项目；先项目决策，后项目实施。此阶段与工程管理体制和项目管理方法密切相关。投资项目决策阶段主要包括项目建议书、可行性研究、项目评估和方案选择等。投资项目实施主要包括工程设计、工程施工、竣工验收交付使用等。

（4）投资回收。投资回收是指通过资金运用所形成的具有既定功能的资产，为市场提供产品或服务实现其价值增值，从而回收投资的过程。这是投资运动过程的最后阶段，同时又是下一个投资运动过程的开始阶段。

3.投资分类。投资可以从不同的角度作不同的分类：

（1）按投资在再生产过程中周转方式不同，可分为固定资产投资和流动资产投资。固定资产投资通常是指投资主体垫支货币或物资以获取盈利性或服务性固定资产的经济活动过程，亦即构建新的固定资产或更新改造原有固定资产的过程。这里所指的固定资产投资是指物质生产部门的固定资产投资，是对社会再生产过程中能够长期为生产服务的物质资料投入资金的行为。用于流动资产的投资称为流动资产投资。流动资产是指在企业生产经营过程中经常改变其存在状态，在一定营业周期内变现或耗用的资产，如原材料、在产品、产成品及各种现金、存款、存货、应收及预付账款等。由于固定资产投资额度大、周期长、管理复杂，在整个投资总额中占主导地位，因此我们通常说的“投资”（在本书中，若不作特别说明，投资均是指固定资产投资）主要是指固定资产投资。

（2）按照投资的领域不同，可分为生产经营性投资和非生产经营性投资。生产经营性投资是指直接用于物质生产或直接为物质生产服务的投资。如工业建设、农、林、水利、运输、邮电等的投资。非生产经营性投资一般指用于满足人民物质文化生活需要的建设的投资。需要说明的是，非生产经营性投资既不循环周转，也不能增值，即并不完全符合图 1.1.1 所示的投资运动过程，即这种投资项目的资金来源主要是国家财政性资金，而不是通过投资回收形成的，因此，可以说非生产经营性投资并不完全具备投资的本质特征。但是在我国，用非生产经营性投资所建成的项目，大多是与国计民生息息相关的消费性或社会基础设施、国防设施，都是建设社会主义物质文明和精神文明所不可缺少的，因此，为了方便管理和统计，在我国的计划统计工作中，把非生产经营性投资也作为投资进行管理，只是难以考核其投资效果。

（3）按投资方式不同，可分为直接投资和间接投资。直接投资是指投资主体直接将资金或资源投入到生产经营领域的投资活动。其形式有投资者直接开厂设店的独资经营，与其他投资者联合投资、合作经营等。从国民生产总值分析来看，直接投资扩大了生产能力，使实物资产存量增加，能为最终产品生产和提供劳务创造物质基础，是经济增长的重要条件。间接投资是指投资主体将资金通过向直接投资者或金融中介出让的方式而间接地投入到生产经营领域的投资活动。间接投资又可分为信用投资和证券投资。信用投资分为信贷投资和信托投资。投入资金运用于提供贷款给借款者进行直接投资，并从直接投资主体处以利息形式分享投资效益的，称为信贷投资。投入资金委托银行的信托部或信托投资公司代为投资，并以信托受益方式分享投资效益的，称为信托投资。证券投资是通过购买证券（股票、债券、基金等）所进行的投资，它形成证券金融资产。就国民经济整体而言，间接投资表现为资金所有权的转移，并不构成生产能力的增加。其基本效用在于广泛聚集社会资金，满足市场经济下社会化大生产对资金集中使用的需求，促进经济建设发展。

（4）按投资主体不同，可分为政府投资、企业（公司）投资、国家授权投资主体投资和个人投资。

①政府投资。政府，尤其是中央政府，依靠各种财政手段筹集了大量的资金，具有雄厚的筹集投资要素、偿还投资债务和承担投资风险的能力。政府投资的最终目标是服务于社会的整体利益，具有投资目标的两重性。一是公益目标，政府所代表的整体利益，主要表现在维护国家主权、保持社会稳定、提高全民族文化素质和保护生态环境、加强基础设施建设等方面，因此，政府投资主要不是以经济收益为目的，非经营性投资是它的主要领域；二是经济目标，社会上有些投资领域，如需要国家扶持的支柱产业、高新技术产业等重点建设领域，以及具有经营性的公共基础设施建设，具有明显的经济效益，但因投资规模大、资金需要量多、投资周期长等原因，企业和个人等投资主体无力涉足或不愿投资。而这些投资又是推动社会经济发展所必不可少的。因此，那些能直接使全国或地区受益，但企业和个人无力或不愿承担的建设项目，应由政府投资主体承担。

②企业（公司）投资。企业投资是整个社会投资的基础。企业从其局部利益和经营目标出发，利用自己创造的税后利润、银行贷款、折旧转化的货币资金，以及通过其他合法方式筹集的资金，对有盈利的项目进行投资，其主要动机在于追求收益的最大化。所以，那些盈利高、见效快的经营性投资项目最适合由企业投资主体投资。

③国家授权投资主体投资。国家授权投资主体是我国国有企业改革中出现的一类特殊投资主体。在建立社会主义市场经济体制过程中，为了保障国有资产保值增值，客观上要求政府对国有企业的管理由传统的计划经济下的行政管理向基于以产权为纽带的所有权管理转变，尽快落实能真正代表所有者的、与法人财产权相对应的出资人所有权主体，即国家授权投资机构。国家授权投资机构是介于政府和众多国有经营性企业之间的经济实体性的国有资产产权运营机构。国家授权投资机构既然具有企业性质，它自然就拥有投资主体地位，但它与一般企业投资主体相比，又有其特有性质。第一，它是政府和众多国家投资企业之间的产权中介，有权代表国家进行投资，有权对企业中国有资产行使出资者管理职能。但它不是企业之上的企业，不直接干预下属企业的生产经营活动。它与被投资企业都具有独立的法人身份，两者的法律地位平等。第二，它是国有全资公司，其资本百分之百来自政府，不能有政府之外的其他出资人。第三，国家授权投资机构以国有产权为主要运营对象，一般不直接生产产品或提供劳务，属于资产管理型公司。第四，国家授权投资机构是一类特殊的公司法人，目前我国的国家授权投资机构采用有限责任公司的组织形式。

④个人投资。个人投资是指个人或家庭利用生活消费后剩余的收入及部分贷款和某些权利（如专利权、发明权等）直接进行的投资，如从事固定资产购置等直接投资、购买有价证券等间接投资。个人投资主体以追求收益最大化为目标，常选择耗资少、风险小、投资周期短、灵活性较强的项目作为投资对象。

（5）按投资来源国别不同，可分为国内投资和国外投资。

投资的上述分类如图 1.1.2 所示。

4.固定资产投资。固定资产是指在社会再生产过程中可供长时间反复使用，并在其使用过程中基本上不改变实物形态的劳动资料和其他物质资料，如房屋、建筑物、机器设备、运输工具等。在我国的会计实务中，固定资产的具体划分标准为：企业使用年限在一年以上的房屋、建筑物、机器设备、器具、工具等生产经营性资产应作为固定资产；不属于生产经营主要设备的物品，单位价值在2 000元以上，并且使用期限超过两年的，也应作为固定资产。固定资产的再生产包括简单再生产和扩大再生产，前者是指固定资产在原有规模上的再生产，主要是通过更新改造使被消耗掉的固定资产在实物形态与价值形态上得到替换和补偿，是恢复生产力的过程；后者是指固定资产规模的扩大再生产，通过项目建设使新增的固定资产比消耗掉的固定资产数量大，是扩大生产力的过程。总之，固定资产投资是指除大修理以外的全部固定资产再生产的投资。

固定资产投资作为经济社会活动的重要内容，是国民经济和企业经营的重要组成部分。它与一般生产、流通领域相比，具有诸多不同的特点。全面了解并深刻认识这些特点，对于研究和掌握固定资产投资规律具有重要意义。概括来讲，固定资产投资的特点主要有：

（1）资金占用多，一次投入的资金数额大。生产领域的固定资产投资，主要用于机器设备和建筑安装的投入。现代化的建筑物和机器设备，与大规模生产相适应，也是大型化和复杂化的，需投入大量的资金。并且，这种投入需在较短时间内筹足，一次性投入。

（2）建设和回收过程长。从垫支资金到回收投资一般要经过建设期和生产期两个阶段。建设期短则一、二年，长则几年、十几年甚至几十年。在这相当长的时间内，投资者只是不断地投入人力、物力、财力，而得不到回收，大量资金要占用在在建工程上。投资项目竣工投产后，即进入了生产期。这时，投入的资金开始周转，随着产成品的不断销售和利润的实现，逐渐地收回投资，回收的过程也要持续很长的时间。因此它比流动资产投资的回收时间要长得多。

（3）投资形成的产品具有固定性。投资形成的建筑物和设备等，都要固定在一定位置。设备虽然具有相对的流动性，但一进入投资过程，就要被包容在厂房等建筑物内，而各种建筑物又是与土地联成一体的，因而在空间上相对固定。同时，固定资产一般都有固定用途、固定使用对象和固定工艺技术等，因而具有固定性。

（4）投资产品具有单件性。固定资产的投资项目是不可能批量生产的，必须一个一个地单独建设。每个投资项目都有其特有的设计，因而也就具有独特的形式与结构，即使是按照标准设计建造的厂房或住宅，也会由于建设地点、自然条件和施工条件的不同而有所差异。这与一般工业产品按同一设计图纸大批量生产明显不同。

（5）投资项目的管理比较复杂。固定资产投资是形成新的生产能力和改造原有生产能力的重要手段，它决定着国民经济和社会发展各方面的比例关系，决定着地区生产力布局，也决定着新的生产技术水平，对国民经济的发展产生深远持久的影响。因而对投资项目的决策和宏观管理要求极为严格和复杂。从选择投资项目到组织实施的各个环节，都要有一套严格建设的程序。需要若干经济技术单位按照严格的规范协调进行。

（二）固定资产投资体制

1.投资体制的定义和组成。投资体制是指组织、领导和管理社会投资活动的基本制度和主要方式、方法。它是经济体制的重要内容，主要包括投资主体如何确立，投资决策制度如何选择，投资利益关系如何处理，投资管理权限和职责如何划分，投资调控方式如何采用以及投资管理机构如何设置等问题。

从不同的角度来考察投资体制，有不同的组成。

从系统论的角度来看，投资体制主要由投资决策系统、投资调控系统、投资动力系统、投资信息系统四大子系统组成，投资体制是四者的统一体。

从管理组织情况看，投资体制主要由以下三要素组成：投资主体的决策层次与结构、投资运行机制、投资领域内各经济实体之间的关系。投资活动首先是谁投资、谁决策的问题，投资决策主体的确定是投资体制的首要问题，投资决策主体是指在投资活动中具有独立决策权的法人，它是筹集与运用投资资金的责、权、利紧密结合的统一体，是投资体制的核心要素，它表明投资体制的真正属性。投资运行机制主要指投资主体筹集和具体运用投资资金的方式和方法，投资主体的层次和结构决定投资运行机制，投资主体单一必然导致投资方式和方法的单一；同样，投资主体多元化，必然会导致筹资渠道和投资运用方式的多样化。投资活动涉及诸多经济实体，不仅有投资方（业主）、承包商、勘察设计单位，还有中介咨询机构等，这些经济实体之间的关系，对于投资的正确运用和投资效益的提高具有重要意义，因此也构成投资体制的主要组成因素。

从管理职能来看，投资体制的组成主要包括投资计划管理体制、投资资金管理体制和投资经营管理体制。

从管理对象来看，投资体制的组成主要包括投资项目管理体制、设计体制、施工管理体制等。

2.投资体制的模式。根据投资决策的集权和分权程度不同，可以把投资体制划分为三种典型的模式。

（1）高度集权型投资体制模式。这种模式的特点是投资全部纳入国家统一计划，投资方式单一，投资领域各经济实体之间的联系非商品化。国家不仅决定关系国民经济结构的新建项目的决策，而且决定原有企业本身的扩建和改建，甚至包揽企业固定资产折旧基金的使用，企业没有固定资产扩大再生产的自主投资决策权。预算拨款是投资资金的主要来源，计划亏损以及低利企业由国家财政予以补助。

集权投资模式不要求市场发育，它排斥市场经济体制，在社会主义制度建立初期，它曾经起过一定的积极作用。但是，随着市场经济体制的逐步发展和完善，集权投资模式已逐渐退出了历史舞台。

（2）分散型投资体制模式。这是一种投资决策权完全分散化的投资模式，国家彻底放弃一切投资决策权，把它交给为数众多的企业。企业资金来源由自有资金和银行贷款及其他筹资方式来解决。企业的投资经济活动不仅决定自身的生存和发展，而且关系到国民经济的全局和发展方向。这种模式模仿了西方发达的市场经济国家的投资体制，它要求市场高度发育，信息与竞争充分。在我国实行市场经济体制的初期，因不具备上述条件，也不适宜使用。

（3）综合型投资体制模式。其基本特征为：划分国家、地方和企业的投资范围，中央政府负责关系整个国民经济产业结构和社会消费结构的项目投资，地方政府负责关系到地方产业、经济结构的新建项目的决策，企业再生产方面的一切决策权全部由企业自主行使，形成了中央、地方、企业三个层次的投资主体；投资调控主要通过财政、税收、利率和筹资等手段，引导和调节投资的流向。综合型投资体制模式具有集权型投资模式所没有的优点，同时在一定程度上解决了分散型模式的弊病。根据我国目前情况，这种模式应是我们所采用的投资体制模式。值得注意的是，综合型投资模式必须以企业产权的明晰化和比较发达的市场机制为前提。否则，就会导致企业投资行为的某种紊乱，产生周期性的经济振荡，形成放权与收权的怪圈。

二、我国的固定资产投资管理体制

（一）投资管理体制概述

投资管理体制是投资体制的一部分，是指国家组织和管理投资的制度、方式和方法的总称，它包括投资管理权限和职责如何划分，投资调控方式如何采用以及投资管理机构如何设置等问题。投资管理体制的建立不是任意的，作为经济模式的具体表现形式，它必须与一定时期的国民经济管理体制相适应，因此，在不同的社会经济制度和宏观经济模式下，对投资管理体制的设置要求是不一样的。也就是说，投资管理体制不是一成不变的，它应随着社会生产力发展的需要和经济模式的转换适时地进行调整。

（二）我国投资管理体制的现状及存在的问题

1.我国投资管理体制的现状。建国以来，我国的投资管理体制经历了与经济管理体制发展变化相适应的过程。党的十一届三中全会以前，与集中计划经济模式相适应，我国投资管理体制的主要模式是集权投资管理模式。改革开放二十年来，我国投资管理体制从宏观管理到微观运行的各个方面，从投资决策、项目管理到建设实施的各个阶段都实施了一系列改革，先后采取了财政“拨改贷”，下放项目决策管理权限，建立经济杠杆调控体系，引进招投标制度等市场竞争机制，设立基本建设基金，成立国家专业投资公司和开征固定资产投资方向调节税等措施，在投资领域形成了以投资主体多元化、投资资金来源多渠道化、项目决策层次化、投资驱动利益化、投资方式多样化、投资方法科学化和在建设市场引入市场竞争机制为特征的新局面。

2.我国投资管理体制存在的问题。尽管投资管理体制发生了巨大变化，投资管理取得了可喜的进步。但是，对照建立社会主义市场经济体制的基本要求，真正实现市场在国家宏观调控下对资源配置起到基础性作用，现行的投资管理体制仍有一些不尽人意的缺憾和弊端，尤其是一些深层次矛盾还没有得到根本解决。其主要表现在以下几个方面：

（1）投资风险约束机制尚未建立。从投资决策到建设实施全过程，严格的责任约束和法律约束办法没有真正建立起来，国有企业投资的“大锅饭”体制还没有彻底打破，国有企业内在的自我约束、自担风险、自求发展、面向市场的运行机制还没有真正建立起来。

（2）从投资主体来看，真正意义上的多元化投资主体已开始形成，但实质上企业仍未完全脱离隶属于政府部门的地位，尤其是国有企业仍然缺乏自我积累能力，没有摆脱行政隶属关系的制约，没有成为实际上的独立投资主体，缺乏活力，缺乏独立自主参与市场竞争的能力。

（3）从投资资金渠道来看，多渠道来源的资金格局正在形成，但在多渠道资金的使用上仍不同程度地受到政府的直接干预或控制。投资的间接和直接融资管理不力，专业银行的政策性贷款和商业性贷款比较混乱，弱化了银行的责任，扰乱了金融秩序。

（4）从投资管理来看，投资的宏观管理政出多门，政令不统一，行政手段过多，经济、法律手段乏力，新的符合社会主义市场经济体制的宏观调控体系尚未真正形成。

（5）从投资决策来看，宏观投资决策中计划手段过多，项目决策基本上还是中央与地方、部门与部门之间的行政性分权，审批程序和方法有所简化，但并没有根本改变行政性的项目审批制度。

（6）从投资运行来看，由于条块分割的行政隶属体制没有彻底改变，长期资金市场尚未形成，资金市场发育十分缓慢，投资的流动性仍然很差，特别是跨地区、跨行业的投资流动十分艰难，资源仍然主要靠行政配置、计划分配，市场的作用受到限制，市场资源配置的基础性作用还未充分发挥。

（7）价格体系不合理、不健全，基础设施和基础工业产品价格偏低，影响了企业和地方投资的积极性，不利于投资结构的调整。

（8）投资法制法律不健全、不配套，缺乏规范化的市场运行机制和必要的社会法制环境，尤其缺乏面向市场经济的建设市场。

由于上述问题的存在，对我国的投资活动产生了一系列不良影响：投资总规模膨胀，总量调控困难；投资结构不合理，调整步履艰难；重复建设、盲目建设严重；投资效益低下，资金回收缓慢。

这些问题和不良影响要求我国投资管理体制必须深化改革，解决投资管理体制内在的、根本性的弊端，实现投资管理体制改革的突破性进展。

（三）我国投资管理体制改革的目标和内容

1.投资管理体制改革的目标。投资管理体制改革的总体目标是：改革投融资方式，充分发挥市场对投资活动的调节作用；建立投资的风险约束机制，真正确立企业是基本的投资主体，企业的投资由企业决策，同时承担投资风险；完善与社会主义市场经济体制相适应的投资总量和结构的间接调控体系，进行及时、有效、灵活的调控；建立与投资活动有关的服务中介体系和要素市场，形成在法制规范下的公平竞争体制。最终形成宏观、中观、微观投资管理相结合，多层次的投资管理体制。

（1）宏观投资管理是整个国民经济的投资管理，其管理主体是国家。国家除对整个国民经济的投资进行统筹规划外，主要从事有关国计民生的大型项目、面向全国跨地区和非盈利项目的投资。由于我国是世界上最大的发展中国家，每年的全社会投资规模都非常巨大，不加强宏观投资管理必然造成投资领域的混乱。基本建设中存在的战线长、资金使用分散、管理混乱、浪费大即为宏观投资管理不善的主要表现。因此，为了提高投资效果，力争使有限的资金发挥出最大的作用，必须加强宏观投资管理。宏观投资管理的主要任务是：根据国民经济发展的需要，做好宏观投资资金的筹措工作；做好计划工作，提高宏观投资经济效益；根据国民经济有计划按比例发展的经济规律的要求，合理地确定投资的规模和方向。

（2）中观投资管理是指地区和行业的投资管理。随着改革的深化，地方财政收入快速增长，企业、集体、个人的投资能力也在不断增强，形成了固定资产投资多元化的格局。这就要求加强中观投资管理，弥补宏观管理与微观管理之间的脱节现象。良好的中观投资管理可以避免国家统得过死的集权主义弊病，又可以减少企业、集体、个人投资的盲目性。因此，实行地区投资管理和行业投资管理是我国继续推行经济体制改革、完善投资机制的必然要求。

（3）微观投资管理是指企业、事业单位、机关团体、个人的投资管理。随着我国投资主体多元化发展，企事业单位、个人投资的比重日益上升，如果不加强管理，必然造成一哄而上的盲目建设和重复建设。另外，微观投资必须做好前期工作，必须做好可行性研究和技术经济论证，必须严格按建设程序办事。微观投资管理包含了国家对投资项目的管理和投资者对自己投资的管理两个方面。国家对企事业单位的投资、个人的投资，并非放任不管，而是通过正确的产业政策，通过各种经济杠杆，把分散的资金引导到符合社会需要的建设项目上来。投资者对自己投资的管理，即是工程项目的管理，做好工程项目的计划、组织和监督工作。

2.投资管理体制改革的主要内容。为实现投资管理体制改革的总体目标，要按照积极稳妥的基本原则逐步实施，其改革的主要内容有：

（1）按照全社会固定资产投资的使用方向和不同投资主体的投资范围，以及各类建设项目不同的经济效益、社会效益和市场需求等基本特性，将建设项目划分为竞争性投资项目、基础性投资项目和公益性投资项目，并据此重新确定投资方式，即竞争性投资项目以企业作为基本的投资主体，基本上通过市场融资；基础性投资项目在加强中央政策性投融资的同时，加大企业和地方的投资责任；公益性投资项目主要由政府承担。

（2）建立投资风险约束机制，改变项目立项办法和审批程序，先有法人，后有项目。在符合国家产业政策的竞争性投资项目的可行性研究报告和初步设计的基础上，扩大法人主体的决策权限。

（3）投资宏观调控实行中央统一确定调控政策和目标、中央和省两级负责的原则，省级地方投资公司成为地方基础性投资项目的主要投资主体。

（4）改变投资计划管理方法，对投资总量不再单纯依靠计划指标控制，而是改为从资金源头入手，主要运用经济杠杆进行间接调控。个体投资不再分解下达到省（市、自治区），集体投资由各地区根据国家产业政策和地区实际情况加强调控。

（5）政策性投融资与商业性投融资相分离。符合国家产业政策由商业银行提供贷款的投资项目，创造条件由法人主体和银行之间实行双向选择，风险自负，政府部门予以引导。

3.投资管理体制改革措施。在确立了投资管理体制改革的目标和内容后，下一个问题就是如何具体地实现，改革的主要措施有：

（1）改革投资管理方式。如上所述，应确立企业是我国投资的基本主体。按照一定的标准将投资大体划分为竞争性项目投资、基础性项目投资和公益性项目投资三大领域，并分别加以管理。

①强化竞争性项目投资的市场调节。竞争性项目投资主要指投资收益比较高、市场调节比较灵敏、竞争性比较强的一般性项目投资。对于这种项目，逐步用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这类项目投资活动推向市场，由企业自主决策、自担风险，通过市场进行筹资、投资、建设和经营。对现存中央政府和地方政府已经参与投资的竞争性项目，应创造条件逐步向企业转让产权，产权转让收入用于基础性项目建设；已批准尚未开工的投资项目，原定由政府承担的建设资金，也尽可能改为企业按新的方式筹措资金，今后政府对这类项目投资主要是加强政府政策指导。鼓励企业采取联合投资方式，加快对原有企业的技术改造，推进技术进步，走内涵扩大再生产的路子，减少低水平、低效益的重复性项目建设。根据国家有关政策规定，允许企业通过证券市场发行企业债券和股票，在资金市场上直接融资。通过商业银行间接融资是竞争性项目筹集资金的主要渠道。因此，商业银行必须面向市场，引入竞争，实行贷款限额管理下的资产负债经营管理和风险管理。

②拓宽基础性项目的投融资渠道。基础性项目投资主要包括具有自然垄断性、建设周期长、投资额大而收益低的基础设施和需要政府重点扶植的一部分基础工业项目的投资，以及直接增强国力的符合经济规模的支柱产业项目的投资。这类项目投资多数属于政策性投融资范围，它主要由政府集中必要的财力、物力，通过经济实体进行投资；另外还应广泛吸收地方、企业参与投资；鼓励大型骨干企业参与投资；有时还可吸收外商直接投资。基础性项目投资既要考虑社会效益，也要符合市场需求，讲求经济效益。为加强这类项目投资建设，一要拓宽投融资渠道，加大投资力度，提高其在全社会固定资产的比例。二要加重地方政府进行这类项目投资建设的责任。三要制定有关政策，支持基础性项目投资建设，扩大利用外资。四要充分发挥省级地方投资公司在地方基础性项目投资中的主体作用，拓宽地方投资公司的投融资渠道和经营范围，以筹措更多的建设资金。

③完善公益性项目的投资制度。公益性项目投资包括科技、文教、卫生、体育和环保等事业的投资，公、检、法等政权机关的建设投资，以及政府机关、社会团体办公设施、国防建设等投资。公益性项目投资主要由政府用财政资金安排，并根据政府财政状况量力而行，并建立标准化、规范化的投资管理制度。

当然，随着国民经济的发展，价格改革、金融体制改革和市场体系的形成，上述三类项目投资范围会相应发生变化。针对我国各省、市、自治区经济发展和改革开放的不平衡，对于竞争性项目和基础性项目的投融资范围也会有所不同。

（2）强化投资风险约束机制。只有增强投资主体的风险意识，严格投资决策责任制，才能真正提高投资项目的效益，保证资源的合理利用。

①积极推行项目法人责任制。实行项目法人责任制就是由项目法人对建设项目的筹划、筹资、建设、经营、还贷、保值增值全过程负责。今后建设项目首先要明确投资主体，即先有法人后上项目，实行“谁筹划、谁决策，谁筹资、谁投资，谁受益、谁担风险，谁还贷、谁负责资产保值增值”的投资管理风险约束机制。

②规范项目投融资行为。规范项目投融资行为要实行建设项目资本金制度。项目资本金是指项目总投资中必须包含一定比例的、由出资方实缴的资金，这部分资金对项目法人而言属非负债资金。除了主要由中央和地方政府用财政预算投资建设的公益性项目等部分特殊项目外，大部分投资项目都应实行资本金制度。项目资本金的形式，可以是现金、实物、无形资产，但无形资产的比重要符合国家有关规定。注册资金必须使用企业自有资金，严禁用借入资金注册。依托现有企业进行建设的项目，凡需向银行贷款或直接融资的，应具有登记注册的会计师事务所或审计事务所的验资证明。

③建立严格的投资决策责任制。投资项目实行谁决策、谁负责的原则。项目决策者要承担投资风险责任。项目建设过程中出现投资不足，投产后出现产品滞销、产品积压、设备（设施）开工不足、无力偿还债务等问题，应由投资决策者负责处理解决。对盲目上项目、违反决策程序、造成严重经济损失的，要依法追究主要决策者的经济法律责任。

（3）加强对投资总量和投资结构的调控。按照中央统一确定的调控政策和中央、地方两级负责的原则，切实加强投资总量和投资结构调控。中央政府要综合运用经济政策、经济法规、计划指导和必要的行政管理手段，进行间接调控。地方政府主要对本地区的投资总量和投资结构进行调控，确保国家重点建设项目的顺利进行，创造良好的投资环境。

①改进投资总量调控。改进投资总量调控主要体现在三个方面：一是资金调控。从建设资金源头入手，通过对资金供应量的调节，使投资总量保持在合理范围内。国家要合理确定银行投资贷款、国外贷款、债券和股票发行的总规模，由有关部门进行严格控制。随着金融体制改革的深化，国家应通过运用存款准备金率、改变再贴现率和公开市场业务等金融手段，从源头上及时和灵活地调节流入固定资产投资领域的信贷资金量，实现对投资总量的调控；二是规模（总量）调控。投资总量是政府进行宏观经济管理的重要指标，国家根据总需求、经济增长速度等宏观经济参数来确定中长期和年度固定资产投资总量指标，在执行过程中适时加以调整。在近期内应实施指令性计划和指导性计划并行的方针，对于利用预算内资金、银行贷款、证券融资和借用国外资金投资的仍作为指令性计划，对国有单位的其他投资、集体投资、个人投资实行指导性计划，投资增长超过合理范围时，适当提高贷款利率，从而提高资金成本，抑制投资欲望；三是总量监测。国家应建立起一套评价全国和地区适度投资规模的综合指标体系，对全国和各地区投资活动进行监测。

②加强投资结构调控。加强投资结构调控主要体现在以下几个方面：一是加快价格体制改革。对交通、通信、能源等国民经济基础工业（亦即瓶颈产业）的新建项目实行有利可图的价格，以吸引投资，缓解国家的投资压力。二是运用税收政策进行调控。改进固定资产投资方向调节税的征管办法。三是健全以国家产业政策为主的政策体系。根据经济发展的新情况，制定国家产业政策、技术政策和装备政策，制订重要产品的经济规模、装备水平和技术标准，以及相应的保障体系和经济政策。强化对不同行业投资项目的经济规模标准的政策约束。四是发挥规划和计划的指导作用。五是促进经济不发达地区的发展。

③建立科学的项目审批制度和投资信息反馈系统。所有投资项目都应依法向所在地主管部门办理申报登记手续，并尽快建立项目申报登记和备案制度。对已备案的项目，有关部门有权在规定时间内根据国家产业政策、发展规划及环境保护、资源利用、土地占用等方面的法律规定，提出具体意见。通过申报登记，形成一个全国统一的投资项目信息反馈系统。

④统一调控政策，把投资活动纳入法制化轨道。由国家统一制定投资宏观调控政策，各地方和各部门必须坚持执行。国务院各个专业经济部门应结合机构改革，政企分开，转变职能，集中精力搞好行业规划和管理。在地方政府领导下，由计委、经委等会同有关部门担负起投资宏观管理的责任。投资活动应尽快纳入法制化轨道，抓紧制定有关固定资产投资的法律、法规。

⑤全面推行招投标制，扩大投资建设领域市场调节的范围。对于大型基础设施、公用事业等关系到社会公共利益、公众安全的项目，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目以及使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目，项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。必须进行招标的项目，其招标投标活动不受地区或者部门的限制。

三、工程建设管理体制

（一）我国工程建设管理的现状

1.对工程建设程序的管理。我国对工程项目的建设程序实行严格的管理，根据现有的规定，可划分为八个循序渐进的工作步骤，分别为项目建议书阶段、可行性研究报告阶段、建设项目决策阶段、设计工作阶段、建设准备阶段、建设实施阶段、竣工验收阶段和后评价阶段。具体内容详见第四章“建设项目管理”。

2.我国工程建设管理的现状。建国后，我国长期实行高度集中的计划经济，政府是主要的甚至是唯一的投资主体，投资管理主要依靠行政系统和政府手段。改革开放以来，我国的投资主体逐步向多元化发展。按投资资金来源分，可分为国家预算内资金、国内贷款、外资、自筹资金和其他投资等。然而，在投资主体发生巨大变化的情况下，我国对不同投资主体的工程建设项目管理仍沿用同一种模式，而没有实行分类管理。其结果是，一方面对国有资金来源的投资项目管理不够严格、规范；另一方面对非国有资金来源的投资项目管理又过严、过死，行政干预过多。从而造成投资规模膨胀，投资效益不高，投资结构不合理，限制了投资主体的积极性。尤其是我国建设市场不发达，市场准入和清出制度不健全，对投资项目缺乏严格而规范的管理，政府对工程质量监督体系不完善，工程咨询代理制度发育不成熟，工程风险管理制度和工程信息化管理系统还未建立起来，行业协会自律机制亟待加强，政企不分、多头管理和地方、部门保护的问题还依然较为严重。这些既不利于我国工程建设管理与国际接轨，又妨碍具有我国特色的工程建设管理体制的建立和发展。为了解决这一问题，亟需对我国工程建设管理体制进行改革，建立全国统一的建设大市场。

（二）我国拟议中的建设市场的建立和发展

1.改革建设市场运行机制的目标。归根到底，上述问题是我国经济体制从计划经济向市场经济转变过程中所出现的一系列问题在建设领域中的体现。因此，改革传统的管理模式，尽快地建立起符合我国国情并与国际接轨的建设市场运行机制，充分发挥市场的调节作用，促进工程建设管理水平的全面提高，已成为当务之急。改革建设市场运行机制的主要目标是：争取用两、三年时间，改革现有的市场准入、项目法人责任、招标投标、勘察设计、工程监理、合同管理、工程质量监督和建筑安全生产管理等制度，逐步建立起符合社会主义市场经济要求和我国国情，便于与国际接轨，更加科学、更加完善的建设市场运行规则和管理制度，将建设市场的运行和管理逐步纳入法制轨道。其具体目标是：

（1）建立依靠严格的法律、法规，充分发挥具有行业自律功能的学（协）会作用的市场准入与清出制度。

（2）区分政府投资和非政府投资项目，对政府投资项目实行严格规范的项目法人责任制、招标投标制、建设监理制和合同管理制。

（3）建立以专业人士为基础、并对其实行严格的资格认证和注册的工程咨询代理制度。

（4）建立以法律、法规和技术标准为依据，以地基基础、主体结构、装饰工程和环境为主要内容，以施工许可证和使用证为重要手段，以保证使用安全和环境质量为主要目的的政府工程质量监督制度。

（5）建立符合市场经济要求和建筑产品特点的工程风险管理制度、安全生产管理制度和工程信息化管理系统等。

2.建设市场运行机制改革的主要内容。为了实现建设市场运行机制改革的目标，可以从以下几个方面来加以具体实施。

（1）改革和完善现行的从业资质、资格管理办法，建立严格的、规范的建设市场准入和清出制度。这一措施又可以分为几个具体的方面。

①实行单位资质与个人执业资格注册管理相结合的市场准入与清出制度。凡从事勘察、设计、施工、监理、造价咨询、招标代理等活动的单位，必须依法取得相应的资质证书，严禁无证、越级和超范围承接工程任务。有关的专业技术人员通过必须考试、注册，取得相应的执业资格。

制定更加明确、严格的处罚方法，对于违法违规或发生工程质量、伤亡事故的，加大处罚力度，不但要按情节轻重，对责任单位依法作出降低资质等级或吊销资质证书等处罚，还要依法取消责任人的注册执业资格，并在一定年限内不得申请重新注册。对于有欺诈行为（如伪造、出借资质或资格证书等）的单位或个人，要吊销其资质或资格证书。

②科学设置单位资质的分类与分级标准。资质标准应重在综合评价其资金状况（包括承担经济责任的能力）、技术水平（包括装备水平）、管理水平和已完工程业绩等。

勘察设计单位的资质证书可分为综合证书、专业证书和专项证书三类，每类视需要分为2～3 个级别。综合类资质证书主要授予大型工程公司、工程咨询设计公司和勘察与岩土公司。专业类资质证书授予大多数工程勘察设计咨询单位。专项证书主要授予专业设计咨询单位。

施工企业分为两大类：一类是具有独立承包工程资格的企业，包括施工总承包企业和一般承包企业。这类企业可以直接参加工程投标竞争并独立承包工程；另一类是分包企业，包括专业分包企业和劳务分包企业。这类企业一般不得独立承包工程，只能在分包市场参加竞争并承接分包工程。为控制建筑队伍盲目增加和调整建筑队伍结构，今后对新增具有独立承包工程资格的企业要从严审批，对分包企业可适度放开。为开拓国内、国外两个市场，施工企业的资金实力、软硬件条件和施工水平应列为审批施工企业的必要条件，并在此基础上扶植一批大企业和企业集团，在有条件的工程项目上推广总承包方式。调整和完善建筑业的所有制结构，将非公有制企业纳入统一的资质管理轨道，取缔资质挂靠的行为。

③改革现行的单位资质审批办法，实行专家评审、政府核准，充分发挥学（协）会在单位资质和个人执业资格注册管理中的作用。对于单位资质的管理，可按照资质审批权限，分级组建资质评审委员会，由有关部门、地方、协会等方面的专家和相应的代表组成，政府主管部门根据资质评审委员会的评审报告进行核定批准，颁发资质证书。对个人执业资格的管理，可由学（协）会承担资格考试的组织工作，并承担相应的资格认定和注册工作，从而对现行的管理办法进行改革。

④对于单位资质评审和专业技术人员执业资格的考试、注册工作要建立严格的监督机制，凡有举报或投诉的，应予认真核实和查处。

（2）改革对不同投资主体的工程按同一模式管理的办法，建立严格规范的政府投资工程管理制度。我国的政府投资工程，主要是指财政全额、控股和参股的投资、财政债券投资以及政府提供保证的使用国外贷款进行转贷投资的工程。国有企事业单位全额及控股投资的工程，也应参照政府投资工程管理办法执行。

①对于政府投资工程应严格管理。完善项目法人责任制，进行工程项目的组织建设与建成后的使用管理相分离的改革。按中央和地方投资，对政府工程分别由国家和地方相应的政府主管部门直接组织工程建设，在建设过程中实行严格、规范的项目法人责任制。

政府投资工程的施工发包必须公开招标，按照公开、公正、公平竞争的原则，择优选定承包单位（保密工程、抢险救灾工程、涉及专利权保护等少数特殊工程和限额以下的小型工程除外）。中标单位的确定，应综合评价投标者的社会信誉、履约能力、承包经验、技术水平、已完工程业绩和报价水平等，不应单纯以投标报价作为评标和定标的依据。

政府工程都应实行工程监理，对工程的质量、工期和建设资金的使用等进行控制。

政府投资工程要进一步严格合同管理。按照《中华人民共和国合同法》并参照FIDIC合同条件，针对不同的签约主体、承发包方式、工程的规模和性质等，制定相应的合同通用条件和专用条件，形成合同示范文本系列，并在具备条件的政府投资工程中强制推行使用，明确合同各方的权利和义务，约束其行为。

对于国家出资的特别重大的工程项目，国家实行稽察特派员制度，对其进行程序性稽察。

②对于非政府投资工程，直接关系到公众利益和公共安全的大型公共建筑及基础设施等，也应实行施工招标和工程监理。至于其他的工程，政府主要是依法进行以地基基础和主体结构安全为主的质量监督，实施规划、环保等控制，依法纠正和查处建设中的违法行为。

（3）改革传统的项目建设组织方式，建立完善的工程咨询代理制度。业主作为投资者，往往不具备直接管理工程项目的能力。因此需要大力发展专业化、社会化的机构，受业主的委托，协助或代表业主组织工程项目的实施。

①积极发展工程造价咨询、招标代理及其他工程咨询机构，由其运用专业知识和经验，提供工程咨询服务。工程咨询服务的对象，可以是业主，也可以是勘察、设计、施工单位及材料设备供应商。但在一个工程项目上，不得由同一个工程咨询机构为当事人双方提供工程咨询服务。

②勘察、设计、工程监理、造价咨询、招标代理等机构的选择，也应引入以方案优劣和信誉、业绩等为主要判定依据的竞争机制。在政府投资工程中，可以采用设计方案竞赛，也可采用招标竞争，但招标的目的是设计方案优劣的比选，而不应是设计费高低的比较；对于不宜采用竞争方式的工程勘察设计，可以采用协议委托方式。工程监理应实行招标投标制。造价咨询、招标代理等机构的选择，可采用建议书与谈判等方式。对于这些方式，都应制定相应的管理办法，规范其运作。

③改革工程咨询的取费方法。改革现行的勘察设计、工程监理、造价咨询、招标代理等机构的收费管理办法，逐步将国家定价改为行业指导价，由相应的学会或行业协会制定并公布各类指导性收费标准，并限定最低收费价，供委托方和受托方商定合同价格时参考。

④提倡对建设工程项目实行总承包。要区分不同情况，重点扶持一批综合性的大型咨询设计单位和实力雄厚的大型建筑企业及企业集团，面向国内的大型工程项目和国际市场，开展建设工程项目总承包。

（4）改革和完善现行的政府工程质量监督方式，建立符合市场经济要求和建筑产品特点的政府工程质量监督制度。建立我国政府工程质量监督制度的总体思路是，以法律、法规和强制性标准为依据，以政府认可的第三方强制监督为主要方式，以地基基础、主体结构、环境为主要内容，以施工许可证和使用许可证为手段，以保证使用安全和环境质量为主要目的。

①尽快建立工程设计审查制度。设计质量的优劣对整个工程质量和效益影响很大。为此，应有严格的工程设计审查制度，由政府认定的专业法人机构或设计单位对工程设计进行审查。设计审查的主要内容包括地基基础及主体结构的安全和消防、节能、环保等。

②对现有的工程质量监督站进行改造，使其成为政府认可的具有工程质量监督职能的独立法人机构。政府还可指定其他一些具备条件的法人机构从事工程质量监督工作。工程质量监督机构经国家授权，对施工质量实施第三方的强制监督。

③建立完善的施工许可证、使用许可证的“两证”制度。参照国外发达国家的做法，除依据《建筑法》继续完善施工许可证制度外，还应建立使用许可证制度，即工程的竣工验收由业主组织，工程质量监督机构实施监督，并向政府主管部门报送工程质量审查报告。政府主管部门审核该报告，对于没有影响结构安全、消防和环保等方面的问题，并符合法律、法规和强制性标准规定的房屋建筑工程和城镇市政基础设施工程，核发使用许可证。同时，逐步建立工程投入使用后的定期检测检验制度，以确保使用安全。

④改革现行的标准规范管理体制，加快建立健全技术法规与标准体系，将涉及工程质量、安全、卫生、环境保护的技术要求列作技术法规。凡不执行技术法规的，要依法追究其法律责任。

（5）改革现行的工程造价管理体制，逐步建立通过市场竞争形成工程价格的机制。近几年来我国对工程造价管理进行了一系列的改革，如实行量价分离、变按企业资质等级和隶属关系取费为按工程类别取费、对不同工程类别实行差别利润率等。下一步应该继续深化改革，使得工程的市场价格机制尽快建立。

①改革现行的工程定额管理方式，实行量价分离，逐步建立起由工程定额作为指导的通过市场竞争形成工程价格的机制。由国务院建设行政主管部门统一制定符合国家有关标准、规范，并反映一定时期施工水平的人工、材料、机械等消耗量标准，实现国家对消耗量标准的宏观管理；制定统一的工程项目划分、工程量计算规则，为逐步实行工程量清单报价创造条件。工程造价管理机构应加强工程造价信息的收集、处理和发布工作，做好工程造价资料积累，建立相应的信息网络系统，对人工、材料、机械单价等及时依据市场价格的变化发布工程造价相关信息和指数，以适应市场的需要。

②对政府投资工程和非政府投资工程，实行不同的定价方式。对于政府投资工程，应以统一消耗量定额为依据，按生产要素市场价格编制标底，并以此为基础，实行在合理幅度内确定中标价的定价方式。对于非政府投资工程，应强化市场定价原则，既可参照政府投资工程的做法，采取以合理低价中标的定价方式，也可由发承包双方依照合同约定的其他方式定价。

（6）建立以工程担保和工程保险为主要内容的工程风险管理制度。我国目前建设规模巨大，建设的复杂程度也远超过以往，加上市场各方主体不成熟、行为不规范，使工程风险的因素大大增加。同时，我国的建筑业正在走向国际市场，国内建设市场也在开放。因此，参照国际惯例，结合我国国情，尽快建立起以工程担保和工程保险为主要内容的工程风险管理制度势在必行。

①通过立法和合同管理，推动工程担保和工程风险的开展。我国目前已有综合性的《担保法》、《合同法》等，但还缺乏具有可操作性的工程担保和工程保险的法律规定。因此，应在有关法律、行政法规的制订中，将工程担保和工程保险的内容写进去。在起草和修订有关合同范本时，应制订有关工程担保和工程保险的条款。

②加快工程风险管理中介咨询机构的培育和发展。这些咨询机构将能帮助企业洽谈保险合同，分析潜在工程风险并提出改进的措施，指导保险合同的实施，以减少工程风险损失和赔偿纠纷。

③尽快开展施工企业意外伤害保险工作。我国已开办建筑工程一切险和安装工程一切险，在此基础上，还应逐步开办勘察设计、工程监理及其他工程咨询机构的职业责任险和工程质量险，特别是施工企业的意外伤害保险。通过开展意外伤害保险，推动职工的安全培训教育，普及安全防护和救护知识，最大限度地减少工伤事故的发生。

（7）以规范建设工程交易中心（即有形建设市场）的运作为基础，以单位资质和个人执业资格的计算机管理为突破口，建立工程管理信息系统。

（8）加强政府对建设市场的管理，积极发挥行业协会、学会在建设市场运行和管理中的作用。

（三）工程建设管理体制的主要内容

前面已经提及，对于政府投资工程，应该严格执行项目法人责任制、招投标制、工程监理制和合同管理制等制度。其目的是为了避免政府投资的无谓浪费，保证政府投资的效果。

1.项目法人责任制。国家计委于1996年发布了《关于建设项目法人责任制的暂行规定》，是为了建立投资约束机制，规范项目法人行为，明确其责、权、利，提高建设水平和投资效益，规定国有单位基本建设大中型项目在建设阶段必须组建项目法人。项目法人责任制度是指按《公司法》的规定设立有限责任公司形式的项目法人，由项目法人对项目的策划、决策、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产的保值增值，实行全过程负责的制度。

（1）项目法人的设立。项目建议书被批准后，应由项目的投资方派代表组成项目法人筹备组，具体负责项目法人的筹建工作。在申报项目可行性研究报告时，需同时提出项目法人的组建方案，否则，可行性研究报告不予批准。在项目可行性研究报告被批准后，正式成立项目法人，确保项目资本金按时到位，及时办理公司设立登记。重点工程的公司章程报国家计委备案；其他项目的公司章程按隶属关系分别报有关部门和地方计委。

由原有企业负责建设的大中型基建项目，需设立子公司的，要重新设立项目法人；只设立分公司或分厂的，原企业法人即是项目法人，原企业法人应向分公司或分厂派遣专职管理人员，实行专项考核。

（2）项目法人的组织形式和职责。

①组织形式。国有独资公司设立董事会，由投资方负责组建。国有控股或参股的有限责任公司设立股东会、董事会、监事会。各类建设项目的董事在建设期间应至少有一名常驻现场管理。董事会应建立例会制度，讨论项目的重大事宜，对资金支出进行严格管理，以决议形式予以确认。

②董事会的职权。建设项目的董事会具有的职权有：负责筹措建设资金；审核、上报项目初步设计和概算文件；审核、上报年度投资计划、落实年度资金；提出项目开工报告；研究解决建设过程中出现的重大问题；负责提出项目竣工验收报告；审定偿还债务计划和生产经营方针，并负责按时偿还债务；聘任或解聘项目总经理，并根据总经理的提名聘任或解聘其他高级管理人员。

③项目总经理的职权。项目总经理具体行使的职权有：组织编制项目初步设计文件，对项目工艺流程、设备选型、建设标准、总图布置提出意见，提交董事会审查；组织工程设计、施工监理、施工队伍和设备材料采购的招标工作，编制和确定招标方案、标底和评标标准，评选和确定投、中标单位，实行国际招标的项目，按现行规定办理；编制并组织实施项目年度投资计划、用款计划、建设年度计划；编制项目财务预、决算；编制并组织实施归还贷款和其他债务计划；组织工程建设实施，负责控制工程投资、工期和质量；在项目建设过程中，在批准的概算范围内对单项工程的设计进行局部调整（凡引起生产性质、能力、产品品种和标准变化的设计调整以及概算调整，需经董事会决定并报原审批单位批准）；根据董事会授权处理项目实施中的重大紧急事件，并及时向董事会报告；负责生产准备工作和培训有关人员；负责组织项目试生产和单项工程预验收；拟订生产经营计划、企业内部机构设置、劳动定员定额方案及工资福利方案；组织项目后评估，提出项目后评估报告；按时向有关部门报送项目建设、生产信息和统计资料；提请董事会聘任或解聘项目高级管理人员。

（3）考核和奖罚。对项目法人考核奖罚的主要方式有：

①项目董事会负责对总经理进行定期考核，各投资方对董事会成员进行定期考核。

②国务院各有关部门、各地计委负责对有关项目进行考核。主要考核：固定资产投资与建设的法律、法规执行情况；国家年度投资计划和批准设计文件的执行情况；概算控制、资金使用和工程组织管理情况；工程质量、工期和安全的控制情况；生产能力和国有资产形成投资效益情况；土地、环境保护和国有资源利用情况；精神文明建设情况；其他需要考核的情况。

③建立对董事长、总经理的任职和离职的审计制度。

④凡应实行项目法人责任制而没有实行的建设项目，投资计划管理部门不准批准开工，也不予安排投资计划。

2.招投标制。为把市场竞争机制引入投资体制改革，党的十四届五中全会不仅明确提出工程建设要全面推行项目法人责任制，而且还明确要求工程建设实行招投标制度。国家计委于 1997 年 8 月印发了大中型项目实行招投标制度的有关规定；1999 年，全国人民代表大会又通过了《中华人民共和国招标投标法》，要求大中型建设项目的勘察、设计、建筑安装、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标。招标投标不受地区、部门、行业的限制，任何地区、部门和单位不得进行保护。招标投标应遵循公平、公开、公正、择优和诚实守信的原则。招标投标必须严格按照程序进行。

3.工程监理制。所谓工程监理，是指具有相应资质的监理单位受工程项目建设单位的委托，依据国家有关工程建设的法律、法规，经建设主管部门批准的工程项目建设文件、建设工程委托监理合同及其他建设工程合同，对工程建设实施的专业化监督管理。从工作性质、内容及作用来看，目前我国推行的建设工程监理制度与国外为业主提出的项目管理咨询相似，但又有较大区别。发达国家的项目管理咨询服务，包括设计准备阶段、设计阶段、施工阶段、投产前准备阶段和保修阶段。每个阶段都要进行投资控制、进度控制、质量控制、合同管理、信息管理和组织协调六个方面的工作。我国的建设工程监理，按原最初设想，也包括建设前期的投资决策咨询、设计阶段、招投标阶段和施工阶段。监理的主要内容是控制工程建设的投资、进度（工期）和质量，进行工程建设合同管理，协调有关单位间的关系。但实践中，由于种种原因，目前建设工程监理主要在施工阶段，而且重在施工质量控制。为此，今后，应参照国外建设工程监理的做法，加大建设工程监理的力度，拓展建设工程监理的范围。遵照《建筑法》，将政府投资的工程建设项目列为强制监理的工程范围。另外，还应加强监理工程师培训、注册、执业资格管理，提高监理队伍的素质和监理水平。

4.合同管理制。合同是约束和规范合同双方行为的重要依据和手段。从 1991 年起，建设部和国家工商局相继联合颁发了《建设工程勘察合同示范文本》、《建设工程施工合同示范文本》、《工程建设监理合同示范文本》、《建筑装饰施工合同示范文本》。但现行的合同文本均为推荐使用文本。2000 年，我国组织力量参照FIDIC合同条件，对《建设工程施工合同示范文本》进行了修订，将该文本在部分政府工程中推行使用。此外，还应参照FIDIC合同条件，针对不同的工程规模、性质、承发包方式等，制定不同的合同通用条款和专用条款。形成标准合同文本系列，供在不同的政府工程中强制推行使用。另外，我国《合同法》已获全国人民代表大会通过并于 1999 年 10 月 1 日起开始实行，这必将推动我国建设工程合同管理更加规范地向前发展。 zDom8VpnrEKAuy8P0xlVkbDTKjc4fBL7R2Cwqxs9sg9SQ6ddRFT6Nu+XsrG9li2P