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十届全国人大常委会第五次会议审议通过的《中华人民共和国道路交通安全法》（以下简称《道路交通安全法》），该法坚持以“三个代表”重要思想为指导，从我国社会主义初级阶段的国情出发，对道路交通安全及其管理的各项制度作出了全面规范。这部法律的颁布施行，标志着我国道路安全法制建设迈出了重要步伐，对于维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率，具有十分重要的意义。
改革开放以后，我国的道路交通法制建设取得了一定进展。1988年以来，国务院相继颁布了《中华人民共和国道路交通管理条例》、《道路交通事故处理办法》等行政法规；与之相配套，国务院主管部门陆续制定了《高速公路交通管理办法》、《机动车驾驶证管理办法》、《机动车驾驶员考试办法》、《机动车驾驶员违章记分办法》、《交通违章处理程序规定》等部门规章，各地方也颁布了一大批地方性法规和规章。这些法规和规章为维护道路交通秩序，保障交通安全提供了法律依据，道路交通安全工作初步走上了依法管理的轨道。
然而，随着经济和社会的发展，我国在经济、人民生活等领域发生了许多深刻变化。在道路交通方面，表现为机动车数量飞速增长、交通流量大幅度增加、道路交通需求迅猛增长，而城乡道路建设、道路交通管理、交通执法队伍的建设等方面却相对滞后，这给道路交通安全工作带来了一系列问题：一是道路交通安全形势严峻，道路交通事故特别是群死群伤的重、特大交通事故逐年上升，给国家财产和人民群众的生命、财产带来严重损害。据统计，2002年全国共发生道路交通事故77万多起，造成近11万人死亡，56万多人受伤，直接经济损失超过33亿元。二是大中城市的交通拥堵日趋严重，道路通行效率降低，在一定程度上制约了国民经济的发展，也严重影响了人们正常的生活。三是办理机动车登记、检验和驾驶证审验等管理环节没有很好地体现管住重点、方便群众的原则，该严管的没管住，该便民的不便民。四是管理体制不健全，特别是农用机动车的管理体制不明确、不统一，相当部分农用机动车的管理存在无序现象，给道路交通安全带来极大隐患。五是公安交通管理部门及其交通警察的执法行为不规范，乱执法、滥执法等现象时有发生。
出现上述问题，除了经济、社会等方面的原因外，道路交通安全法制建设不健全，特别是道路交通安全立法滞后也是一个非常重要的原因。依法实施道路交通安全管理首先要有法可依，但改革开放20多年来，我国尚没有一部规范道路交通安全的“龙头法”。立法的滞后带来许多问题：一是许多应该由法律规定的道路交通安全的基本原则、基本制度、基本规范、权利义务以及对违法行为的处罚等，散见于行政法规和部门规章之中，缺乏权威性，给严格依法办事打了折扣；二是由于许多应该由全国统一规定的规范没有法律规定，不能满足行政执法实践的需要，各地方只能通过制定和依据地方性法规或者政府规章实施管理，造成交通管理规范的不统一，缺乏严肃性；三是现行有关交通安全管理行政法规和规章的一些规定已经不能适应变化了的新情况，如现行道路交通事故处理制度不完善，效率不高、程序不顺，损害赔偿责任的承担方式不合理；再如现行道路交通管理条例和治安管理处罚条例规定的管理手段单一、对违法行为的处罚力度不够，难以有效制止和惩罚道路交通违法行为等，已经越来越不适应道路交通所面临的严峻形势。因此，为了依法加强道路交通安全管理，预防和减少交通事故，保护人民群众人身财产安全，提高通行效率，规范公安交通管理部门及其交通警察的执法行为，制定一部适应新情况、权威性高、操作性强、规范全面、权利义务明确的道路交通方面的法律，是迫切需要的。
从1993年开始，公安部着手研究起草“道路交通法”，1998年6月正式向国务院报送了《关于提请审议〈道路交通法〉的请示》。1997年“道路交通法”列入国务院立法项目。此后，国务院法制办和公安部组织了多次专题调研，对“道路交通法”涉及到的十几个重大问题进行了专题论证；先后到15个省、自治区、直辖市听取了地方的意见和建议，并组织专家考察团赴国外进行考察。在总结实践经验并借鉴国外好的做法的基础上，拟订了《中华人民共和国道路交通安全法（草案）》，经国务院第44次常务会议讨论通过，于2001年提请九届全国人大常委会第二十五次会议审议。经全国人大常委会第一次审议后，人大常委会立法工作机关将草案印发中央有关部门、地方人大常委会、有关研究机构征求意见，九届全国人大常委会第二十五次、二十九次会议进行两次审议。由于常委委员、国务院有关部门和地方对草案涉及的重要问题没有达成统一认识，九届全国人大常委会未能完成立法程序，将草案转十届全国人大常委会继续进行审议。十届全国人大常委会第三次会议对草案继续进行了审议，委员们对草案提出许多重要修改意见，立法工作机关也就草案涉及的主要问题和重要分歧意见，多次召开座谈会、协调会征求意见，研究解决办法，提出修改方案。经过不懈努力，各方面对草案涉及主要问题的认识终于达成一致。经过十届人大常委会第五次会议进一步审议修改完善，表决通过了《中华人民共和国道路交通安全法》。本法自2004年5月1日起实施。
第一，坚持以“三个代表”重要思想为指导。 “三个代表”重要思想反映了我国最广大人民的共同意愿，体现了当今世界和中国发展的时代精神，显示了马克思主义科学理论的强大力量，是全党全国人民在新世纪新阶段继续团结奋斗的共同思想基础。立法工作必须要坚持“三个代表”重要思想，只有始终代表中国先进生产力的发展要求，代表中国先进文化的前进方向，代表中国最广大人民的根本利益，贯彻党的基本理论、基本路线、基本纲领和基本经验，制定的法律才能真正体现最广大人民的利益和意志，体现时代发展的要求，从而为实现依法治国、建设社会主义法制国家提供科学的依据。
第二，坚持服从服务于全面建设小康社会的大局。 道路交通是经济发展和社会进步的重要基础条件。发达国家的成功经验表明，经济的高速发展离不开发达的道路交通，人民生活质量的提高离不开良好的交通秩序、安全的交通环境。可见，保障道路交通安全和畅通，创造良好的交通安全环境，是全面建设小康社会的题中之义。《道路交通安全法》是一部规范道路交通安全和秩序的“龙头法”，在维护道路交通秩序，保障交通安全方面具有重要作用，因此，《道路交通安全法》必须坚持服从服务于全面建设小康社会的大局，要针对道路交通工作中存在的制约经济发展和影响人民生活的突出问题，确定法律原则，作出法律规定，从而为依法维护道路交通秩序，保护人民群众的人身财产安全，提供科学的法律依据；为创造良好的经济发展环境，提高人民的生活质量，提供强有力的法律保障。
第三，坚持从我国的国情出发，对实际情况要有清醒认识和准 确把握。 法律属于上层建筑，它是由经济基础决定的，又反作用于经济基础。社会实践，首先是当代中国改革开放和社会主义现代化建设的实践，是我们立法的基础。制定道路交通安全法，同样要从我国的实际出发。从实际出发首先要对实际有清醒的把握。我国是发展中国家，机动车数量增长的速度很快，但质量参差不齐；道路上机动车多、自行车多、行人多是一大特色。改革开放二十多年来，我国道路建设取得了巨大成绩，但我国道路通行条件尚不够完备，即使在大中城市，无论是道路交通信号、道路交通设施等都有许多不完善地方，存在不少需要改进的问题。我国公民的法律意识有了很大提高，但仍然任重道远，驾驶员和行人的交通法律知识缺乏、守法意识淡薄，违反交通法规和规则的现象比较普遍。总之，我们在加强道路交通安全管理的一些基本方面，既有许多有利因素，也存在不少制约因素。
第四，坚持充分发扬民主，走群众路线，广泛听取各方面的意 见。 坚持民主立法，是保证法律的科学性，使法律正确体现人民的意愿和要求，符合实际情况，做到切实可行的重要保证。在制定《道路交通安全法》中，坚持充分发扬民主，在草案提请人大常委会审议后，立法工作机构将草案印发各地方、各部门、各方面征求意见，并多次召开立法座谈会，广泛听取各方面的意见。对于草案涉及的意见分歧较大的难点问题，不急于作决定，与有关方面反复协调研究，不断完善解决方案，最终统一了各方面的认识，形成了既符合实际又切实可行的解决方案，使法律得以顺利通过。真正做到了使立法过程成为深入了解民情，充分反映民意，广泛集中民智的决策过程。
第五，要重视借鉴法学理论研究成果，并结合我国的实际情况 加以吸收和应用。 理论是工作经验的系统化，是反映一个时期、一种事物客观规律的东西。要使制定的法律符合客观规律，必须要研究法学理论。但不同理论产生的背景不同，不能照搬照抄，必须结合我国的实际情况和需要解决的问题，对涉及的理论加以研究，决定取舍。简单肯定或者简单否定都是不足取的，也是不能解决实际问题的。《道路交通安全法》涉及的机动车与非机动车、行人之间发生交通事故民事责任承担方式问题的解决，就是既借鉴了法学理论研究成果，又与我国的实际相结合的典型事例。
（一）加强机动车和驾驶员的管理，保障道路交通安全
保障道路交通安全，预防和减少交通事故，需要采取多种措施，而加强对机动车和机动车驾驶员的管理是其中的重要环节。《道路交通安全法》针对近几年来交通事故特别是群死群伤的重特大交通事故逐年上升的实际情况，着重从以下三个方面对机动车和机动车驾驶员的管理作出了规定：
第一，防止“带病”车辆上路行驶。一是对机动车实行严格的 准入制度。 法律规定：准予登记的机动车应当符合机动车国家安全技术标准。申请机动车登记时，应当接受对该机动车的安全技术检验。对登记后上道路行驶的机动车，应当定期进行安全技术检验，以保证其符合机动车国家安全技术标准。机动车安全技术检验机构不按照机动车国家安全技术标准进行检验，出具虚假检验结果的，由公安机关交通管理部门依法给予处罚，并依法撤销其检验资格，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 二是建立机动车强制报废制度。 法律规定，国家实行机动车强制报废制度，根据机动车的安全技术状况和不同用途，规定不同的报废标准。应当报废的机动车必须及时办理注销登记；达到报废标准的机动车不得上道路行驶。驾驶达到报废标准的机动车上路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废，并依法对驾驶人给予处罚；出售已达到报废标准的机动车的，同样将受到处罚。为了防止已经报废的大型客车重新投入使用，法律规定：报废的大型客、货车及其他营运车辆应当在公安交通管理部门的监督下解体。通过以上措施，力求从制度上杜绝“带病”车辆上路行驶，以有效预防重大交通事故的发生。
第 二，严禁超载、非法混载运输，严禁拼装、改装机动车。一 是严禁超载、非法混载运输。 重大交通事故往往与超载、非法混载有关。因此，法律规定：机动车载物应当符合核定的载质量，严禁超载；机动车载人不得超过核定的人数。客运机动车不得违反规定载货；禁止货运机动车载客。公路客运车辆载客超过额定乘员或者违反规定载货的，货运机动车超过核定载质量或者违反规定载客的，由公安机关交通管理部门扣留机动车至违法状态消除，再根据不同情节，给予二百元以上二千元以下罚款。运输单位的车辆有上述情形经处罚不改情节严重的，对直接责任人员处十五日以下拘留。 二 是严禁拼装、改装机动车。 机动车的拼装和改装，不能达到国家规定的机动车安全技术要求，也是重大交通事故隐患，必须严格禁止。为此，法律规定，任何单位或者个人不得拼装机动车或者擅自改变机动车已登记的结构、构造，驾驶拼装的机动车上道路行驶的，公安机关交通管理部门应当予以收缴，强制报废，并依法对驾驶人给予罚款处罚，并可以吊销机动车驾驶证。
第三，强化对驾驶人的安全管理。 机动车驾驶人与道路交通安全直接有关，加强对驾驶人的资格管理，规范其驾驶行为，对道路交通安全具有重要作用。为此，法律做出了相应的规定。 一是严格 驾驶员的资格管理。 驾驶机动车，应当依法取得机动车驾驶证。申请机动车驾驶证，应当符合国务院公安部门规定的驾驶许可条件；经考试合格后，由公安机关交通管理部门发给相应类别的机动车驾驶证，方可驾驶机动车。 二是对驾驶员驾驶机动车提出了严格要求。 驾驶人驾驶机动车上道路行驶前，应当对机动车的安全技术性能进行检查；不得驾驶安全设施不全或者机件不符合标准等具有安全隐患的机动车。法律着重对驾驶人严重影响道路交通安全的行为作了禁止性规定：饮酒、服用国家管制的精神药品或者麻醉药品，或者患有妨碍安全驾驶机动车疾病或者过度疲劳影响安全驾驶的，不得驾驶机动车。违反这些规定的，要受到严厉处罚：（1）饮酒后驾驶机动车（包括驾驶营运机动车）的，处暂扣一个月以上三个月以下机动车驾驶证，并处二百元以上五百元以下罚款（驾驶营运机动车处五百元罚款）；醉酒后驾驶机动车（包括驾驶营运机动车）的，由公安机关交通管理部门约束至酒醒，处十五日以下拘留和五百元以上二千元以下罚款（驾驶营运机动车的处二千元罚款），并处暂扣三个月以上六个月以下机动车驾驶证（驾驶营运机动车的并处暂扣六个月机动车驾驶证）。一年内有醉酒后驾驶机动车的行为，被处罚两次以上的，吊销机动车驾驶证，五年内不得驾驶营运机动车。（2）驾驶机动车造成交通事故后逃逸的，处二百元以上五百元以下罚款；造成重大交通事故后逃逸的，依法从重追究刑事责任，同时还要吊销机动车驾驶证，且终生不得重新取得驾驶证。 三是明确规定了驾 驶员违章累积记分制度。 为了加强对驾驶人安全管理的有效性，根据一些地方的成功经验，法律规定，对违法的机动车驾驶人，除依法给予行政处罚外，实行道路交通安全违法行为累积记分制度，对累积达到规定分值的，扣留驾驶证，进行交通安全教育，重新考试。
（二）完善道路交通管理制度，缓解城市道路交通拥堵
目前，我国城市特别是一些大中城市道路交通拥堵的情况比较严重，影响了机动车作用的发挥，造成巨大浪费，制约经济发展，引起群众不满。造成城市道路交通拥堵的原因是多方面的，如机动车发展速度快、新驾驶员多、道路交通参与人规则意识差、交通违章多、道路设计不合理、交通安全设施不健全、非法占道、管理不到位等。为缓解城市道路交通拥堵，《道路交通安全法》从管理的角度，针对现实中存在的问题，作出了一系列规定。
第一，完善道路通行条件，保障道路畅通。一是明确了道路交 通信号及其设置、保护和使用。 法律规定，全国实行统一的道路交通信号，交通信号包括交通信号灯、交通标志、交通标线和交通警察的指挥。交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。任何单位和个人不得擅自设置、移动、占用、损毁、遮挡交通信号灯、交通标志、交通标线。 二是禁止非法占用道路。 法律规定，未经许可，任何单位和个人不得占用道路从事非交通活动。因工程建设占用、挖掘道路，或者跨越、穿越道路架设、增设管线设施，影响交通安全的，须征得公安机关交通管理部门的同意。三是规范了停车泊位的建设。在城市道路范围内，在不影响行人、车辆通行的情况下，政府有关部门可以施划停车泊位。
第二，健全了道路通行规则，保证车辆顺利通行。 一是明确了通行的基本规则，包括右侧通行、分道通行、专用车道、服从交通警察指挥、交通管制等制度。二是对机动车、非机动车、行人等通行行为作了规范，促使其按规则通行，以减少事故和拥堵，保障道路畅通。
第三，改革了交通事故处理办法，提高工作效率，减少拥堵。 现行道路交通事故处理办法内容陈旧、程序不合理、效率低下，已不能适应城市道路交通发展的需要，是造成城市道路交通拥堵的重要原因之一。《道路交通安全法》对现行道路交通事故处理办法作了较大的改革： 一是把一些地方试行的快速处理办法的成功实践，在 法律中予以肯定。 明确规定：未造成人员伤亡，当事人对事实无争议的道路交通事故，可以即行撤离现场，恢复交通，由当事人自行协商处理损害赔偿事宜；仅造成轻微财产损失，并且基本事实清楚的，当事人应当先撤离现场再进行协商处理。从实践看，这种快速处理办法对于缓解交通事故引发的交通阻塞，效果十分明显。 二是 改革交通事故损害赔偿程序，不再把对交通事故损害赔偿的调解作 为民事诉讼的前置程序。 明确规定，对于道路交通事故损害赔偿的争议，当事人可以请求公安交通管理部门调解，也可以直接向人民法院提起民事诉讼。经公安交通管理部门调解，当事人未达成协议或者调解书生效后不履行的，当事人可以向人民法院提起民事诉讼。
（三）坚持以人为本，改进工作方式，方便人民群众；健全管理制度，保护群众利益
第一，改进工作方式，坚持既管住重点又方便群众。 在保障道路交通安全的前提下，尽量为人民群众提供方便，应当作为道路交通安全管理的重要原则。目前，机动车办理登记时间过长、手续繁琐、办事程序不透明、对机动车和驾驶证没有区分不同情况频繁检验、审验，人民群众意见很大。为了解决上述问题，法律区别不同情况，分别规定了不同的管理措施：一是经国家机动车产品主管部门依据机动车国家安全技术标准允许投入生产的机动车型，该车型的新车在出厂时经检验符合机动车国家安全技术标准，获得合格证的，登记时免于安全技术检验。二是公开办理机动车登记的条件、程序和期限，对符合本法规定条件的，公安交通管理部门应当自受理登记申请之日起5个工作日内完成登记审查工作，发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合本法规定条件的，应当及时向申请人说明不予登记的理由。三是进一步规范机动车检验工作，针对一些地方在进行机动车安全技术检验时，要求提供停车泊位等与机动车安全技术性能无关的证明的不合理现象，明确规定，对提供机动车行驶证和机动车第三者责任强制保险单的，机动车安全技术检验机构应当予以检验，任何单位不得附加其他条件。
第二，健全管理制度，维护群众利益。 坚持以人为本，重视保护人民的合法权益，是社会主义法律追求的价值取向。《道路交通安全法》的制定，不仅在指导思想上注意体现保障人民利益原则，而且也增加了一些具体规定：一是为使在交通事故中受伤人员得到及时救治，法律规定，医疗机构对交通事故中的受伤人员应当及时抢救，不得因抢救费用未及时支付而拖延救治。二是为了分散机动车这种高速行驶的交通工具带来的风险，使交通事故造成的人身伤亡得到及时补偿，法律确立了机动车第三者责任强制保险制度和道路交通事故社会救助基金制度，发生交通事故的肇事车辆，参加机动机车第三者责任强制保险的，由保险公司在责任限额范围内支付抢救费用；抢救费用超过责任限额的，由道路交通事故社会救助基金先行垫付部分或者全部抢救费用，道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿。三是针对一些社会弱势群体和特殊群体，法律作出了特殊的保护规定：学校、幼儿园、医院、养老院门前的道路没有人行过街设施的，应当施划人行横道线，设置提示标志。城市主要道路的人行道，应当按照规划设置盲道。盲道的设置应当符合国家标准。
（四）加强对公安交通管理部门及其交通警察执法活动的规范和监督
滥罚款、当场处罚不开罚款收据、开罚单不如实填写罚款额、不严格执行罚缴分离制度、随意拦截检查正常行驶的车辆以及公安交通管理部门自办驾校等行为，往往导致腐败，影响交通警察在群众中的形象，必须坚决予以纠正。为此，法律设专章对公安交通队伍建设和执法行为作出规范：一是对加强组织建设提出了明确要求，规定：公安交通管理部门应当加强对交通警察的管理，提高交通警察的素质和管理道路交通的水平。主管部门应当有计划地对交通警察进行法制教育和交通安全管理业务培训、考核。考核不合格的交通警察，不得上岗执行职务。二是规定公安交通管理部门及其交通警察实施道路交通安全管理，应当依据法定的职权和程序，简化办事手续，做到公正、严格、文明、高效。三是针对滥发证照、滥施处罚、滥用职权、徇私枉法等职务违法行为，法律作了十五项明确的禁止性规定。四是针对超标收费、罚没收入不上缴或者不完全上缴国库的行为，法律规定：公安交通管理部门依照本法发放牌证等收取工本费，必须严格执行国务院物价行政部门核定的收费标准，并全部上缴国库；公安交通管理部门依法实施罚款的行政处罚，应当依照有关法律、行政法规的规定，实施罚款决定与罚款收缴分离；收缴的罚款以及依法没收的违法所得，必须全部上缴国库。彻底切断公安交通管理部门行使职权与经济利益的联系。五是规定交通警察必须接受行政监察、公安机关内部督察和上级对下级的层级监督以及社会公众的监督，并规定任何单位和个人都有权对公安交通管理部门及其交通警察不严格执法以及违法违纪行为进行检举、控告，收到检举、控告的机关，应当按照职责及时查处。六是为了强化公安交通管理部门及其交通警察的责任，对有违反本法行为的，依法给予行政处分；公安机关交通管理部门有上述违法行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分。对受到行政处分的交通警察，还可以分别给予禁闭、辞退、取消警衔、降低警衔的处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任；给当事人造成损失的，依法承担赔偿责任。
《中华人民共和国道路交通安全法（草案）》自2001年12月24日由国务院提请九届全国人大常委会第二十五次会议审议，到最后由十届全国人大常委会第五次会议通过，前后历经近两年，一部法律在国家立法机关审议如此长的时间才得以通过，是不多见的。出现这种情况的原因是多方面的，但主要原因是由于人大常委委员和有关方面对草案涉及的一些问题存在重要分歧意见，且长期没有形成统一思想的解决办法。经过全国人大及其常委会立法工作机构和有关部门、有关方面的不懈努力，反复调查研究、广泛征求意见、多次协调论证并经过科学的决策程序，最终形成由各方认可的解决方案，使法律得以通过。争议较大的问题主要是两个：一是农用机动车管理体制；二是机动车与非机动车、行人之间发生交通事故承担责任的方式。其中又以前一个问题的争议尤其突出。
（一）关于农用机动车的管理体制
农用机动车（包括拖拉机、农用运输车）的管理体制是争议最大的一个问题。争议的焦点是：农用机动车登记发牌、检验发证、驾驶员考试发证（以下简称“牌证管理”）应归公安机关交通管理部门（以下简称公安交管部门）管理，还是应归农机部门管理？
赞成由公安交管部门管理的主要理由是：第一，有必要。农用机动车是在道路上高速运行的机动运载工具，涉及他人人身安全和财产安全，机动车安全技术状况和驾驶员安全驾驶技能直接关系道路交通安全，必须采取检验、考核后发给统一牌证和驾驶执照的管理制度。第二，是依托。公安机关维护道路交通秩序、处罚违章、处理事故，都需要以“牌证管理”为依托；道路交通安全的其他措施，如驾驶员违章记分、机动车责任强制保险及交通事故现场快速处理等，也需要与“牌证管理”结合起来。第三，不易乱。几个部门分别管理，安全标准掌握不一致，不可能管好，如吊、扣牌证，可能出现一个扣，另一个发的局面，势必造成道路交通秩序的混乱。第四，关系顺。农业部门实施管理的主体是基层农机公司或农机站，多为事业编制，有的还是企业，不宜承担政府执法机关的职责。第五，拟在便民和收费问题上采取一系列措施。
不赞成由公安交管部门管理、主张由农机部门管理的主要理由是：第一，管不了。农用机动车数量多（全国共有拖拉机、农用运输车3200万辆以上）、分布广，基层公安交通管理机构因警力有限，没有力量实施有效管理。第二，管不好。部分农用机动车是农业生产工具，既上路行驶，又搞农田作业；对其进行安全技术检验，既有道路交通安全技术条件的检验，又有田间作业的安全技术检验，既有主机检验，又有配套农具检验；对驾驶操作人员的培训考核，既有安全驾驶技能，又有田间作业操作技能；公安交警跨行业管理，不熟悉农田作业和配套农具，管不好。第三，没必要。我国城乡差别大，农村的路况条件差，有土道、山路、沟渠等，不能跟城市道路相比；主要在乡间小道行驶农用机动车，其安全性能和驾驶员驾驶技能与一般机动车适用同一标准，不符合国情，也没有必要。第四，不便民。公安部门的管理机构都在县市以上，车辆检测机构主要集中在城市，农民办理牌证和检测车辆很不方便，特别是在地广人稀的地区，问题更突出。第五，负担重。重新核发牌证，增加农民负担；公安交管部门“牌证管理”费用要高于农机部门管理的费用。第六，人心不稳。农机部门已经形成了一支经验比较丰富的管理队伍和管理体系，如果由公安交管部门管理农机，会导致农机管理队伍人心不安，影响稳定。另外，这种意见还认为，制定法律要贯彻党的“三农”政策，应该为农业的发展提供一些条件，而不是把现有有益于农业发展因素去掉；立法要考虑实际情况，把各地经过多年探索和实践总结出来的、行之有效的管理模式废掉不妥。
农用机动车管理体制究竟如何定？公安交管部门、国务院法制办从维护道路交通安全的角度出发，强调要加强机动车的基础管理、源头管理，要求必须对农用机动车的安全技术状况和驾驶员的驾驶技能从严要求，统一管理。人大农委和一些常委委员从贯彻党的“三农”政策、保障农民利益、维护农村稳定出发，提出农用机动车应由农机部门管理。应该说，两方面的意见都有道理，都有不可忽略、需要高度重视的合理因素。但是，从目前农用机动车管理的实践看，农用机动车单独由哪家管理，都有解决不了的问题。单独由公安交管部门管理，难以解决管不了、管不好的问题。一是根据法制办提供的材料，按公安部门估计的农用运输车保有量为1000多万台，尚有三分之一无人管理，肯定有力量不足的原因；如果按农机部门统计的1800万～2000万台农用运输车、1400多万拖拉机估计，公安交管部门管理缺口更大，依其现有力量，堵住如此大的缺口是很难做到的。二是拖拉机等农用机动车既从事田间作业又从事道路运输，公安交管部门对这部分农用机动车实施管理，不熟悉农田作业和配套农具，不熟悉管理特点，管不好；如果分别由两个部门管，公安交管部门管上路行驶、农机部门管田间作业，重复检验，重复考核，增加管理环节，增加农民负担，不可取。单独由农机部门管理也有解决不了的问题，如以跑运输为主或专门跑运输的农用机动车，从性能、用途、行驶范围等方面和其他机动车没有差别或差别不大，对其安全技术性能和驾驶员驾驶技能应该统一标准和要求，而农机部门管理则很难达到这样的要求，硬要管过来，可能造成管理脱节、甚至管理混乱局面，这将不利于实现维护道路交通安全和保证道路畅通的立法目的。
解决农用机动车管理体制这一难题，应该遵循以下几个原则：一是要坚持把人民的生命财产安全放在第一位，坚持道路交通安全管理的统一性，保障道路交通安全。二是必须从实际出发，正确反映和遵循农用机动车管理的客观规律，认真考虑我国对农用机动车牌照发放的管理现状。三是从国家的整体利益出发，同时兼顾各方面的合理利益，坚决抵制那些不合理的主张和利益要求。四是要贯彻党的“三农”政策，在解决涉及“三农”的意见分歧时，必须始终把促进农村经济发展、保障农民利益放在突出位置，坚持支持农民、方便农民、减轻农民负担，想尽一切办法、提供一切政策倾斜支持农业和农村经济的发展。
因此，立法工作机构提出，在坚持由公安机关交通管理部门对机动车实施统一管理的前提下，对农用机动车作具体分析、区别对待。运输车不宜分工业用、农业用、商业用等，应予同等对待，其牌证发放均由公安机关交通管理部门统一负责。拖拉机则有所不同，多数拖拉机既从事农田作业又从事运输活动，不论对其技术性能的检验，还是对其驾驶人员的考核，都要兼顾这两个方面。此外，从方便农民、减轻农民负担考虑，对农业（农业机械）部门在道路交通安全法施行前已经发放的机动车牌证，应当允许继续使用，不必重新换发。据此，形成了农用机动车管理体制的解决方案：机动车由公安机关交通管理部门统一负责牌证发放；对上道路行驶的拖拉机，由农业（农业机械）主管部门行使本法规定的由公安机关交通管理部门行使的职权（包括拖拉机的登记发牌、新车的检验发证、定期审验和拖拉机驾驶员的考核发证等）；农业（农业机械）主管部门依法行使上述职权，应当遵守本法的有关规定，并接受公安机关交通管理部门的监督。同时，法律还就拖拉机管理明确了以下制度：一是根据权责一致原则，法律明确规定：农业（农业机械）主管部门违反规定的，要依照本法的规定追究法律责任。二是从方便农民，减轻农民负担考虑，法律规定，本法施行前由农业（农业机械）主管部门发放的机动车牌证，在本法施行后继续有效。三是根据权力和利益分开的改革原则和机动车驾驶培训社会化的改革方向，法律明确规定，专门的拖拉机驾驶培训学校、驾驶培训班由农业（农业机械）主管部门实行资格管理。根据这个规定，今后农业（农业机械）主管部门不得再自办拖拉机驾驶培训学校、驾驶培训班。
（二）关于机动车与非机动车、行人发生交通事故承担民事责任的方式
机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故造成人身伤亡、财产损失，适用哪种责任承担方式问题，也就是媒体曾热烈讨论过的“撞了”应否“白撞”问题，是道路交通安全立法中争论比较大的一个难点问题。国务院制定的《道路交通事故处理办法》采用过错原则，即一方当事人的违章行为造成交通事故的，有违章行为的一方应当负全部责任，其他方不负交通事故责任；国务院提出的《道路交通安全法（草案）》议案仍然沿用这一原则。全国人大常委会在审议和征求意见中，有的专家认为，机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故应该采用过错推定原则，即机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故，由机动车一方承担责任，但机动车一方能够证明自己在驾驶时对交通安全已尽了高度注意义务的，可以减轻或者免除责任。也有的委员、地方和专家提出，采用过错原则不妥，根据民法通则的规定，机动车作为高速运输工具，对行人、非机动车驾驶人的生命财产安全具有一定危险性，发生交通事故时，应当实行无过失责任原则，即机动车与非机动车、行人发生交通事故，由机动车一方承担民事责任；如果能够证明损害是由受害人故意造成的，不承担民事责任。上述不同主张各有各自的道理，在国外，不同的承担责任方式也都有成功的实践。那么，我国应该采取何种责任承担方式？
为此，立法机关广泛征求了各地方、有关部门和专家的意见，作了深入研究，形成了解决方案。《道路交通安全法》对机动车与非机动车、行人发生交通事故承担责任方式的规定，采取了严格责任的归责原则。严格责任是确认民事责任归属所依据的原则之一，是指对于民事侵权行为造成的损害，加害人无论主观上有无过错，均由其承担损害赔偿责任；受害人有过错的，可以减轻加害人的责任；因不可抗力、受害人故意或第三人的原因造成的损害，可以免除无过错一方当事人的责任。《道路交通安全法》第七十六条规定：机动车与非机动车驾驶人、行人之间发生交通事故造成人身伤亡、财产损失的，由保险公司在机动车第三者责任强制保险责任限额的范围内予以赔偿。超过责任限额的部分，“由机动车一方承担责任；但是，有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，减轻机动车一方的责任。”“交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担责任。”
这个规定有以下几层含义：第一，交通事故的损失，在机动车第三者责任强制保险的责任限额内的部分，由机动车一方承担责任。损害赔偿则通过法定机动车第三者责任强制保险机制解决，即依据有关法规和保险合同，由保险公司在机动车第三者责任强制保险的责任限额内予以赔偿。第二，超过机动车第三者责任强制保险的责任限额部分的损失，实行严格责任原则。发生交通事故，由机动车一方承担造成的人身伤亡、财产损失的责任；即使机动车一方没有任何违规行为，也采取了必要处置措施，交通事故完全是由非机动车驾驶人、行人的违规行为造成的，机动车一方也要承担部分责任。这样规定有利于强化机动车驾驶人严格遵守交通法规和交通规则意识，认真履行谨慎驾驶义务；也体现了以人为本精神，贯彻了尊重和珍爱生命健康、保护弱者的原则。第三，非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规的，也要承担部分损害后果。发生交通事故，如果有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规，且机动车驾驶人已经采取必要处置措施的，应减轻机动车一方的责任，而存在违法行为的非机动车驾驶人、行人要承担部分甚至大部分损害后果。从实践看，非机动车驾驶人、行人违反交通规则穿越高速公路、城市快速路、横跨道路隔离设施、在专供机动车通行的立交桥、高架桥行进等与机动车发生交通事故的，都要依法承担部分或者大部分损害后果。这样规定有利于提高非机动车驾驶人、行人遵守交通法规的意识，自觉遵守交通规则；也有利于提高道路通行效率。特别需要说明的是，法律在这里引入了“机动车驾驶人已经采取必要处置措施”的因素，这与严格责任理论和现行有关法律规定有所不同，执行中需要加以注意。第四，在特定情况下，机动车一方完全免除责任。如果交通事故的损失是由非机动车驾驶人、行人故意造成的，机动车一方不承担责任，如非机动车驾驶人、行人出于自杀或者非法谋取保险赔偿等目的故意造成交通事故的，机动车一方完全免责，一切后果全部由造成该交通事故的非机动车驾驶人、行人承担。
这个规定贯彻了保障道路交通安全、提高道路通行效率的立法宗旨，体现了重视保护公民生命健康权利的精神，为公平合理地解决交通纠纷、处理交通事故提供了科学依据。