下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
党的“十八大”报告提出，要“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化”。农业转移人口市民化可以理解为，已转移到城镇从事非农产业、主要依靠工资收入生活的农业人口，获得城镇居民的户籍身份和合法权益，与城镇居民一样平等享受城镇基本公共服务的过程。推进农业转移人口市民化需要成本支出，其中的公共成本主要由政府来承担。本专题主要研究农业转移人口市民化公共成本的构成、不同城市公共成本的估算及相应的成本分担机制等问题。
农业转移人口市民化需要相应的资金投入，以解决农业转移人口的基本权益保障、公共服务供给、社会经济适应、城市生活融入等问题，也就是说农业转移人口市民化是有成本的。农业转移人口市民化成本是指农业转移人口在身份地位、社会福利以及生产生活方式等方面，向城镇居民转化并顺利融入城镇社会所必须投入的最低资金量。
农业转移人口市民化的成本主要由三部分组成：一是公共服务成本，即将原本只覆盖本地城镇居民的基本公共服务，扩展到外来的农业转移人口并保障其权益，需要增加财政投入；二是功能设施成本，即农业转移人口在城镇定居，由此引发的为保障城镇健康协调发展所必需的市政设施、社会事业、生态环境等城市功能建设和公共服务管理，也需要持续性地增加投入；三是生产生活成本，即农业转移人口市民化，需要改善生产生活条件，并带动其赡养人口的市民化，同样需要增加投入。
在以上三部分成本中，公共服务投入和功能设施建设具有一种“公共”属性，应列入公共财政支出的范畴，为此界定为农业转移人口市民化的“公共成本”。相比之下，生产生活成本带有明显的“私人”属性，不同的企业单位和个体具有很大的差异性，在估算公共成本时暂不予以考虑。
综合目前各界对农业转移人口市民化成本的研究，本研究从深入推进新型城市化的视角，将农业转移人口市民化公共成本的内容进行界定，主要包括子女教育、医疗卫生、就业扶持、社会保障、社会救助、住房保障、城市设施、公共管理等八个领域的资金投入。
1 .随迁子女教育成本
浙江实行九年义务教育制度，小学、初中免收学费、杂费、教科书费、作业本费。将农业转移人口转化为城镇居民，需要同步解决其随迁子女的义务教育问题，必须增加义务教育经费的投入，以保障每个适龄儿童、少年享有平等接受义务教育的权利。教育领域的成本，除学杂费、教科书和作业本费之外，还包括教师工资、公用经费、教学设施、校舍改造等各项经费。
2 .医疗卫生成本
医疗卫生领域的成本，主要包括公共卫生事业经费、基本公共卫生服务经费、计划生育服务经费和计划免疫经费和医疗保险五个方面。其中，疾病预防控制、健康教育、妇幼保健、精神卫生、应急救治、采供血、卫生监督等专业公共卫生机构，随着农业转移人口的市民化，其人员经费、设施建设、公用经费和业务经费势必增加，构成公共卫生事业经费。同时，免费为其提供基本公共卫生服务，构成基本公共卫生服务经费；免费为其子女提供计划免疫接种服务，构成计划免疫经费；免费为育龄妇女提供国家规定基本项目的计划生育技术服务，构成计划生育服务经费。另外，浙江自 2008年开始，全面推行城镇居民基本医疗保险，公共财政对其筹资进行补贴，随着农业转移人口的市民化，医疗保险方面的支出势必增加。
3 .就业扶持成本
按照城镇居民有关就业扶持政策，对就业困难群体进行就业补贴，主要包括培训补贴、岗位补贴和社会保障补贴。农业转移人口的文化水平不高，在市民化进程中，需要加强职业技能培训和就业援助方面的财政投入，构成就业扶持成本。由于基础数据难以获取，所以在测算中以就业培训的成本支出替代。
4 .养老保险成本
养老保险分两类：一类是城乡居民社会养老保险基础养老金，凡浙江户籍的城镇居民，到退休年龄都能领取基础养老金。另一类是职工基本养老保险，虽然由单位及个人共同缴费，但政府每年还需要安排一定比例的财政性资金投入养老保险基金，推进农业转移人口市民化，势必要加大对养老保险基金的财政投入。
5 .社会救助成本
农业转移人口转为城镇居民，就要纳入当地城镇社会救助体系，需要增加最低生活保障、专项救助等方面的资金投入，以妥善解决城镇贫困人口的生活困难问题。其中，最低生活保障是对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的城镇居民给予补助；而专项优抚与服务领域主要有赡养孤寡老人、供水补贴、燃气补贴、法律援助、殡葬基本服务费减免、重病补助等经费投入。
6.住房保障成本
农业转移人口市民化的重要标志之一，就是能在城镇实现“安居”，这就要求将其纳入城镇住房保障体系。目前，浙江实行廉租房、经济适用房等多种住房保障政策，来解决城镇居民的住房困难问题。由于本研究是一种最低限度的成本估算，将按廉租住房的建设成本来估算住房保障成本。
7.城镇公共管理成本
城镇居民增加，政府需要相应增加管理成本，即需要增加各个公共管理部门、各类社会组织等机构的人员及经费投入，以确保各项城镇管理工作有效运转。本研究采用边际成本的估算方法，对城镇公共管理成本进行估算
。
8.城市功能设施建设成本
随着农业转移人口在城镇定居，城市人口增加、规模扩大，需要持续性地进行城镇功能设施建设，才能保障城镇健康协调发展。其成本主要包括道路交通、供水排水、供电供气、通讯网络、环境卫生、文化体育等城镇功能设施建设资金的投入。
农业转移人口的性别、年龄、来源地、文化程度及其赡养人口等情况存在较大差异，假定代表性农业转移人口的年龄为33 岁
，并以其为代表进行市民化的公共成本估算。考虑到不同规模城市的市民化成本有所不同，本研究以案例的形式，即以宁波代表大城市、以义乌代表中等城市、以王江泾镇代表小城市，分别进行市民化公共成本的估算
。
宁波市
是浙江的第二大城市，下辖海曙、江东、江北、镇海、北仑、鄞州6个区，是全省外来人口大市，达到252万人。本研究以宁波的户籍人口为标准，从子女教育、医疗卫生等八个领域，进行农业转移人口市民化的公共成本测算。
1 .随迁子女教育成本的估算
按照预算内财政支出
，宁波市小学生均教育事业费为 8244元，初中生均教育事业费为11885元，普通高中生均教育事业费为12287元，职业中学生均预算内教育事业费为11076元，由于高中段教育和职业教育不属于义务教育，这部分支出暂不计算在内。假定每2个农业转移人口携带1个学龄子女，估算出随迁子女的教育成本为42560元。随着高中段教育政策的逐步开放，将有越来越多的外来人口子女在当地接受高中段教育，宁波市的教育财政支出将会越来越大。
2 .医疗卫生成本的估算
根据宁波市卫生事业决算执行情况年度报告
，各级财政对医疗卫生基本支出的补助总额12.56亿元
，测算出每年的人均医疗卫生成本218元/人。人均预期寿命按77岁计算，则转化一个农业转移人口，累计需要投入公共卫生经费9592元。宁波市免费为18-49 周岁育龄妇女提供的计划生育服务经费为 79元/人，按男女比例1∶1计算，则平均每个农业转移人口此项支出为632元。再考虑医疗保险方面的财政需支出，估算出医疗卫生成本为25724元。
3 .就业服务成本的估算
目前，宁波市就业培训有农村劳动力转移培训、技能培训、困难人员社会保险补贴、创业培训等类型，不同的培训项目的支出标准不同。本研究以人均技能培训为测算标准，得出人均就业服务成本为732元。
4 .养老保险成本的估算
按照现行政策，宁波市城乡居民养老保险按年缴费的政府缴费补贴标准分三档：缴费标准在100元和300元的，每人每年补贴60元；缴费标准在500元、800元和1100元的，每人每年补贴200元；缴费标准在1400元、1700元和2000元的，每人每年补贴300元。由于本研究测算的是最低成本支出，为此，缴费标准中取政府补贴的最低值进行测算。当前宁波的基础养老金标准是1200元/年，人均预期寿命按77岁计算，由此估算出养老保险财政支出成本为19320元。随着基础养老金标准的不断提高，养老保险的实际成本会更大。
5 .社会救助成本的估算
2012年，宁波市区城镇居民最低生活保障标准为525元/月，年补助为6300元，按宁波市户籍人口的标准，测算出人均最低生活保障每年支出50元。医疗救助人均每年支出11元，临时性救助人均每年支出3元。由此，估算出社会救助成本为2816元。
6.住房保障成本的估算
2012年，宁波市保障房的建安成本约3000元/平方米，参照全省保障房覆盖面和户均居住面积
及国研中心的赡养人口系数
，并考虑宁波市的户均人口数，估算出住房保障支出至少需要23732元。
7.城市公共管理成本的估算
由于不能获取到相关的基础数据，本研究公共管理费用采用统计年鉴的“一般公共服务支出”，根据不同年份之间公共管理人员和实际人口的增加，用边际成本法估算出人均公共管理费用348元/年，得出人均城镇公共管理的成本为15312元
。
8.城市功能设施建设成本的估算
本研究采用建设部调研组的测算数据
，并进行固定资产投资价格指数
的折算，得出宁波市人均城市功能设施建设成本是74029元。
由以上8项成本，合计得出宁波市农业转移人口市民化的公共成本为204225元/人，其中城市功能设施建设成本74029元/人，约占总成本支出的1/3。由于城市功能设施建设是一项长期投资，需要在城市规划建设中进行总体考虑，实际上每年都有一定规模的建设投入，为此可以暂不考虑。这样，宁波市农业转移人口市民化的公共成本为130196元/人。
义乌市域面积1105平方公里，户籍人口为75.3万人，外来人口达130万人，是一座以贸易流通为城市经济主业的商贸型城市，是全球最大的小商品集散中心。按目前户籍人口在子女教育、医疗卫生等八个方面的支出，来测算义乌农业转移人口市民化的公共成本。
1 .随迁子女教育成本的估算
2012年，义乌市小学生均经费为7348元，初中生均经费为13436元，高中段教育生均经费16171元，由于高中段教育不属于义务教育，这部分支出本次测算不计算在内。假定每2个农业转移人口携带1个学龄子女，由此估算出随迁子女小学6年、初中3年的义务教育成本为42198元。随着高中段教育政策的逐步开放，将有越来越多的外来人口子女在当地接受高中段教育，义乌市义务教育的财政支出压力会更大。
2 .医疗卫生成本的估算
2012年，义乌市人均公共卫生事业经费、人均基本公共卫生服务经费（含计划免疫经费）和人均重大公共服务经费分别为133元、33元、21元，人均预期寿命按77岁计算，则转化一个农业转移人口，分别需要投入公共卫生事业经费、基本公共卫生服务经费和重大公共卫生服务经费5852元、1452元、924元。义乌市免费为育龄妇女提供的计划生育服务经费为60元/人，按男女比例1∶1计算，则平均每个农业转移人口此项支出为480元。目前，财政对医疗保险人均投入500元/年，退休年龄按60 岁计算，此项费用为13500元。由此测算出医疗卫生成本为22208元。
3 .就业服务成本的估算
目前，义乌市就业培训的类型多样，补贴标准也各不相同，如就业培训补贴50元/人，技能培训补贴300元/人，创业培训补贴1000元/人，困难人员岗位补贴1000元/人，等等。2012年，义乌市就业补贴共支出3164万元，按照覆盖户籍人口计算，得出人均就业补贴支出42元。考虑到农业人口总体就业能力比较弱，参照目前就业困难人员享受 3年的就业扶持政策，估算出就业服务成本为126 元。
4.养老保险成本的估算
2012年，义乌市城乡居民养老保险有100元/人、300元/人、500元/人、800元/人、1200元/人等五个缴费标准，财政补贴分别为30元/人、40元/人、50元/人、60元/人、70元/人，基础养老金标准是每月100元/人。城乡居民养老保险按照最低标准，退休年龄按60 岁计算，人均预期寿命为77 岁，由此估算出人均养老保险成本为18510元。从长远来看，城乡居民基础养老金的标准会不断提高，支付养老保险的财政压力会越来越大。
5 .社会救助成本的估算
社会救助主要包括经常性的救助项目，即城乡最低生活保障、医疗救助、临时救助等专项救助。2012年，按义乌市户籍人口的标准，测算出最低生活保障人均每年支出33元，医疗救助人均每年支出11元，临时性救助人均每年支出3元。因此，一个农业转移人口的社会救助成本每年为47元，人均寿命按77 岁计算，则一个农业转移人口社会救助成本为2068元。
6.住房保障成本的估算
义乌市保障性住房的保障方式主要有两种，分别是实物配租住房和购买经济适用房，以租赁为主，一般建筑面积为50平方米/户。对于各类公租房，财政提供每月7.5元/平方米的补贴，参考全省的保障房覆盖面，并考虑义乌市的户均人口数
，估算出住房保障支出是17217元。
7.城市公共管理成本的估算
2012年，义乌市一般公共服务支出10.55万元，根据不同年份之间公共管理人员和实际人口的增加，用边际成本法估算出人均公共管理费用385元/年，得出城市公共管理成本为16940元/人。
8.城市功能设施建设成本的估算
本研究采用建设部调研组的测算数据
，并进行固定资产投资价格指数的折算，得出义乌市城市功能设施建设成本是37014元/人。
由以上8项成本，合计得出义乌市农业转移人口市民化的公共成本为156281元/人，如果暂不考虑城市功能设施建设成本，义乌市农业转移人口市民化的公共成本为119267元/人。
王江泾镇毗邻江苏，邻近上海，是嘉兴市新市镇、浙江接轨苏南门户经济重镇。全镇区域面积127.3平方公里，常住人口12万，其中外来人口5万。目前，工业经济已形成纺织、印染、家俱、热电四大产业，传统纺织业成为全镇的支柱产业，是“中国织造名镇”，列入全省首批27个小城市培育试点。按目前户籍人口在子女教育、医疗卫生等八个方面的支出，来测算农业转移人口的市民化成本。
1 .随迁子女教育成本的估算
在王江泾镇接受义务教育，按照目前支出标准，小学生均教育经费7895元，初中生均经费11195元。由于王江泾镇没有高中，所以不会产生高中段教育的支出问题。假定每2个农业转移人口携带1个学龄子女，由此估算出随迁子女的教育成本是40478元。
2 .医疗卫生成本的估算
2012年，王江泾镇人均公共卫生事业经费为88元，人均基本公共卫生服务经费（含计划免疫经费）为34元，为育龄妇女提供的计划生育服务经费为17元，由此估算出三项成本分别为3872元、1496元、136元。王江泾镇城乡合作医疗保险的缴费标准是560元，其中各级财政补助约占 2/3，医疗保险需要财政每年投入360元/人，此项费用为9720元。由此测算出每个农业转移人口的医疗卫生成本为15224元。
3 .就业服务成本的估算
在王江泾镇，目前就业培训的类型多样，有农业转移培训、技能培训、创业培训等，且有些培训的标准也有多个等级，如技能培训就有200元/人、400元/人、1000元/人、1500元/人等不同标准。由于各类培训项目的职能分散在不同部门，财政投入资金较难获取，同时各社区就业服务机构的经费也无法得到，为此，本研究以人均技能培训支出来替代，测算出人均就业服务成本632元。
4 .养老保险成本的估算
王江泾镇的城乡居民养老保险已实现制度上的全覆盖，当地居民养老保险缴费标准有1200元/人、1350元/人、1500元/人等三种类型，针对不同的缴费标准，财政补贴的标准也有所区别。城乡居民基础养老金的标准是每月100元/人，人均预期寿命按77岁计算，由此计算出农业转移人口的养老保险成本为19200元。从长远来看，城乡居民基础养老金的标准会不断提高，支付养老保险的财政压力会越来越大。
5 .社会救助成本的估算
社会救助主要包括经常性的救助项目，即城乡最低生活保障、五保供养、困难户生活救助、医疗救助等专项救助，还包括一些临时性救助，而发生自然灾害情况下的紧急救助和应急救助则不涵盖在内。2012年，王江泾镇最低生活保障和五保供养支出220万元，按照户籍口径算出31元/人，各项临时性救助合计支出9元/人，预期寿命按77 岁计算，测算出每个农业转移人口的社会救助成本为1760 元。
6.住房保障成本的估算
目前，王江泾镇的住房建安成本，多层建筑约2500元/平方米，高层建筑约3500元/平方米。同时考虑赡养人口因素，参考全省的保障房覆盖面，估算出住房保障支出成本14283元。
7.城镇公共管理成本的估算
由于不能获取到相关的基础数据，估算王江泾镇公共管理成本，参照不同规模城市设施建设成本差异进行套算
，此项成本是11293元。
8.城镇基础设施建设成本的估算
由于统计口径的不一致，王江泾镇的历年城镇基础设施投资数据，不能用来估算城镇基础设施建设成本。为此，采用建设部调研组的测算数据，并进行固定资产投资价格指数的折算，得出王江泾镇人均城镇基础设施建设成本是24676元。
由以上 8项成本，合计得出王江泾镇农业转移人口市民化的公共成本127546元/人。由于王江泾镇的住房保障与农村新社区建设联动推进，在实践中并不单独供应保障房，所以此项成本可暂时不考虑。如果扣除保障房和城镇设施建设成本，王江泾镇农业转移人口市民化的成本为88587元/人。
农业转移人口规模大，市民化成本高，为确保农业转移人口市民化得以积极而稳妥地推进，其成本支付必须遵循“分类、分级、分步”分担的原则。
1 .分类分担
按照来源地的不同，浙江农业转移人口主要可分为省外、省内和本地三类。由于公共资源是按照户籍进行配置，即农业转移人口的公共资源，已配置在其户籍所在地，这一部分的市民化成本，实际上可通过不同地区间的转移支付来解决，需要中央政府和各地政府来分类承担。
2 .分级分担
根据我国的行政管理体制，不同层级的政府，所配置和赋予的事权、财权是不同的。在推进农业转移人口市民化进程中，要按照各级政府的行政权利和责任划定，对不同领域的公共成本支出进行核定，并且财权与事权相统一，由不同层级的政府来分级承担。
3 .分步分担
农业转移人口市民化是一项系统工程，任务极其艰巨，不可能一蹴而就，无论是市民化的人群，还是公共服务覆盖的领域和标准，都要求在政府财力能够承受的前提下，有计划，分步骤地推进，其市民化的巨额成本，也因此可以分步来承担。
农业转移人口市民化实际上是一个社会变迁过程，对于健康推进新型城市化意义重大，需要政府的大力推动和有序引导，为农业转移人口提供相应的公共服务，也是政府作为公共服务供给主体的应有职责。对于农业转移人口市民化中的公共成本，需要由中央政府、省级政府和地方政府来共同分担。
1 .中央政府责任
中央政府应对支出压力较大、外部性较强的领域进行补助，主要承担跨省农业转移人口市民化的公共成本，重点在义务教育、医疗卫生、就业扶持、社会保障等方面，加强对农业转移人口流入省份的补助，并对流入地保障房建设及相关配套用地指标进行保障。具体可通过财政专项转移支付，将中央财政原先对流出地义务教育、医疗卫生、就业扶持、社会保障等方面的补助，按照农业转移人口市民化的实际规模转移到流入地，中央政府并对城镇建设用地指标，按照各地的流出与流入的人口规划，进行省际统筹调配。
2 .省级政府责任
一方面，省级政府通过财政配套，为跨省迁移的农业转移人口公共服务投入分担部分成本。另一方面，重点对省内跨市县迁移的农业转移人口公共服务投入提供支持。具体可建立农业转移人口市民化专项资金，通过省级财政转移支付的方式，对本省籍的农业转移人口在省内跨区转移提供公共服务支持，重点在义务教育、医疗卫生、就业扶持、社会保障等方面，加强对农业转移人口流入地的补助，并做好相应的保障房建设及其配套用地指标的调配工作。
3.地方（城市）政府责任
这里的地方（城市）政府指农业转移人口流入地政府，主要承担农业转移人口市民化过程中城市扩张所引发的市政基础设施、以及功能设施的建设成本，按照当地的公共服务标准，对跨省、跨市县迁移农业转移人口的公共成本，如义务教育、医疗卫生、就业扶持、社会保障等，负责中央财政、省级财政补贴之后不足部分的投入，并承担本辖区内农业转移人口市民化的公共服务支出，以及保障房、城市设施建设和公共管理等方面的成本。
组长： 黄勇
副组长： 徐伟金 周丹
成员： 周世锋 沈锋 潘毅刚 庞亚君 俞奉庆 王琳 马高明 张旭亮 赖华东 于蕾
本报告执笔： 庞亚君 赖华东