关于完善浙江扩大有效投资长效机制的若干建议

扩大有效投资是浙江一项长期重要战略举措。本报告着眼于投资的有效性，总结当前阶段投资促进工作的有益做法和成效，分析存在薄弱环节和新情况新问题，探讨完善扩大有效投资的长效机制，以发挥投资在扩大内需，保持经济可持续发展中的关键作用。

一、浙江扩大有效投资的主要做法和成效

去年以来，全省上下把扩大有效投资作为经济工作的重中之重，采取有力措施，形成了齐心协力促投资、聚精会神抓项目的生动局面。

一是明导向。浙江省委省政府先后召开扩大有效投资暨重点建设大会、扩大有效投资推进大会、工业有效投资推进大会等一系列重要会议，制定了新五年的“411”重大项目行动计划，突出量质并举导向、转型升级要求和重大项目示范，加强对重点领域、重大平台和薄弱环节有效投资的突破。

二是重对接。全省各地深入开展“服务企业、服务基层”活动，加大银企对接、央企对接、项目对接、供需双方对接力度，统一协调多主体的多元化目标，推动民资、国资、外资多元融合，省内外浙商、国内外企业共赢发展的有利格局，调动企业、金融机构、政府等投资参与主体的积极性。

三是强抓手。以浙商回归、淘汰落后产能、“三改一拆”行动、“亩产倍增”计划、小城镇综合改革、农村住房建设、“个转企、小上规、规改股、股上市”等为重要抓手，把扩大有效投资与推动新型城市化和企业提质增效紧密结合起来，充分挖掘投资潜力，深化投资领域，扩大投资规模。

四是优服务。建立完善省领导联系省重点项目、省级产业集聚区制度，省、市、县（市、区）领导三级全程联系服务重大项目制度；开展以减少审批部门、审批事项、审批环节、审批时间的“四减少”为核心行的政审批制度改革，创新重大项目全程审批代办、联合会审等机制，努力做到一门受理、联审联办，限时办结。

通过上述举措，浙江扩大有效投资工作成效明显，投资结构总体趋于优化，既为稳定经济增长提供了有力支撑，也为浙江推动转型升级提供了可靠的抓手。主要表现在：

投资增速回升明显。投资增长趋势一改多年低迷状况，呈现出规模和速度“双提升”的较快增长势头。2012年浙江投资增长21.4%，2013年1～6 月完成投资9233.8亿元，同比增长22%，投资增速已连续13个月保持在20～24%增长区间，增幅明显高于“十一五”时期13%左右的平均水平和兄弟省市同期水平（见图1）。

转型带动作用突出。体现为“四个提速”：一是实体投资增长提速。2012年全省完成工业投资同比增长16.9%，创2006年以来新高，快于全国和部分沿海省份。2013年1～6月工业投资增长19.7%。第三产业投资增长23.6%，其中，生产性服务业投资增长33.2%，均高于同期固定资产投资增速和往年同期水平。二是新开工项目增长提速。2013年上半年，新开工项目投资 2811亿元，增长24.9%，高于固定资产投资2.9个点。其中，亿元以上项目完成投资1084亿元，增长34.5%，重大项目新开工率创同期最好。三是科技投入增长提速。2012年全年工业技术改造投资同比增长26.9%，增幅创2008年以来新高。2013年1～6月工业技术改造投资增长继续高达35.7%。四是民间投资和浙商回归提速。2012年，全省民间投资同比增长22.5%。2013年上半年虽有所回落，同比增长19.3%，但仍比“十一五”时期高出7.1个百分点，比重提高到62.2%，为近年最好水平。浙商回归引进项目 2013年1～6 月累计到位资金达893.5亿元，完成年度计划56.6%，同比增长 26.1%。

二、当前扩大有效投资工作中存在的主要问题

浙江扩大有效投资工作虽取得积极成效，但仍存在不少持续性、结构性、素质性、体制性的突出矛盾和问题，主要表现为“五个不足”：

（一）民间投资后劲不足，投资增速下行压力凸显

目前，浙江民间投资增长处于历史较高水平，但从增长趋势看，受国内外需求不足和宏观形势复杂、金融风险凸显、项目“落地难”等多重因素影响，浙江企业家投资信心尚未恢复到最佳状态，普遍存在看不清看不准形势“不敢投”，得不到政策和要素支持“不想投”，看得见市场、进不去、没钱赚“不能投”，能力不足、盲目跟风“不会投”的“四不投”表现。与山东、江苏等省份相比，当前浙江民间投资无论规模还是比重都处在东部省份较低水平。在民间投资后劲得不到全面激发的情况下，投资增速下行压力凸显，预计未来全社会投资要保持20%以上增速难度很大（见图 2）。

（二）项目有效性引导不足，投入产出效益偏低

一些地区对投资项目的引导上不够有力，有的地区只折腾出了“扩大”的热闹，而忘记了对“有效”的核心要求；有的地区在项目收益和风险的权衡中过于草率，一些项目未充分论证仓促上马，项目建成之日，即是亏损之时；还有的项目投入大经济社会效益预期却不高，忽视了质量和风险管理，导致投资的规模和速度数字“直线式上升”，却未能带动当地经济发展，相反挤占了好项目的落地空间。近十年浙江投资效果系数总体虽高于全国平均水平，但近年来呈明显下降趋势 ，2012年与广东、江苏、山东等省相比产出效益最低（见图 3）。而同期固定资产投资财政收入系数也仅为0.017，低于江苏（0.022）、山东（0.019），远低于广东（0.037）。

（三）重大产业项目不足，投资结构亟待优化

重大项目集聚度低、单体规模小、大的产业项目少等是浙江投资中较为突出的问题。以浙江14个产业集聚区为例，2011～2012年（不完全统计），14个集聚区共引进产业项目2218个。其中，1亿元以下的小项目占了63%，引入的50亿元以上大项目仅有13个，占所有项目的 0.8%。与江苏相比，省重大项目尽管项目数量多、但单体要小的多。2013年浙江安排的重大项目数是江苏的4倍多，但单体50亿元以上规模的项目要比江苏少30个，100亿元以上项目仅为江苏一半（见表1）。

（四）金融政策引导不足，融资结构存在错配

从投资资金保障看，融资难、融资贵的问题依然突出，其原因与金融政策引导不足密切相关，主要表现为：

资金期限错配。项目贷款一年以内的短期贷款占比偏高。2013年1～6月，浙江短期贷款余额与中长期贷款余额为1.7∶1，一些周期较长的固定资产投资项目，贷款资金往往通过“短贷长用”的方式解决，资金供给需求极不稳定。

融资手段错配。投资项目融资多以间接融资为主，通过上市融资、债券融资、利用外资和风险投资等直接融资比例偏低。2012年浙江直接融资比重为20.4%，而全国为32.7%，规模和比重与兄弟省份相比仍有较大差距（见表2）。这也导致浙江项目实际融资成本相对较高。

资金流向错配。浙江目前已成为全国为数不多的资本净输出省，大量贷款“此贷彼用、本省贷外省用”，有的甚至变异成为企业资本运作的融资平台，将贷款流出本省、流出实体领域。同时，受不良贷款率上升、影子银行和国家控制流动性等因素影响，近期银行抽贷、惜贷、慎贷的情况较为突出，当前信贷资金对实体经济投资的支持要远弱于前几年，不利于实体投资信心恢复。据不完全统计，银行对企业贷款90%以上都需抵押，比前几年60%左右大大提高。

（五）服务监管能力不足，政府职能转变亟待提速

当前扩大有效投资管理服务过程中，依然存在一些薄弱环节：一是简政放权不够。一些地区和部门出于新一轮审批体制改革大提速的压力，表面上下放了不少权限，但有的地区和部门变相采取“不留痕迹”的应对办法，和企业“打太极”，将一些项目置于体外“走程序”，搞起了审批“体外循环”，明面上看“有迹可寻”的审批时间是缩短了，但实际审批环节和时间却丝毫不减。二是风险防范和控制能力不强。有的地方政府性投资比重依然较大，投资资金来源主要靠地方融资平台获得银行贷款，县及县以下债务底数不清，且缺乏偿债能力，一旦宏观形势和调控政策变化，容易引起金融和财政风险。三是考核不科学。部分县市（区）出于考核压力，存在重数量规模轻质量效益、重合同签订轻执行到位率、重项目开工率轻绩效考核的现象，导致投资统计数字失真。

三、完善浙江扩大有效投资长效机制的若干建议

扩大有效投资工作建议要从激发企业投资主体活力这一核心基点出发，着力加快完善“五方面长效机制”，促进浙江扩大投资与经济发展要求相适应，与转型升级相协调。

（一）激发企业投资主体活力

企业是投资的主体，企业资本参与投资活动，是浙江有效投资正常运行的动力源。引导企业投资目标与经济社会发展阶段目标相适应，扫除各类企业投资障碍，改革探索投资促转型的有效路径，发挥各类企业投资主体投资关键作用，是保障浙江投资活动长效性和有效性的根本所在，为此建议：

1 .坚持“三统一”

即坚持“稳增长、调结构、惠民生”相统一，经济、社会和生态效益相统一，规模、质量和效益相统一的“三统一”原则，加快完善区域投资调控体制，创新投资管理体制，提高透明度、公开性，增强企业投资信心，维护好具有科技含量和市场需求，符合发展方向、科技先进、节能环保达标、经济效益较高、社会效益良好的投资行为。

2 .推进“三结合”

即推进投资活动与创新驱动相结合。增强人才、科技投资理念，加大对研发新技术、开发新产品、研制新材料的投入，加强对传统产业的改造提升，增强知识要素投入替代土地、环境容量、能源等资源要素的不足，加快从物质资本投入带动向人才技术和知识资本驱动转变，提升要素生产率。推进投资拉动与转型升级相结合。细化“四换三名”等政策举措，激励各类资本特别是民营资本投向实体经济，促进企业转型升级。推进投资拉动与改革深化相结合。经济可持续发展只有通过增加劳动力和资本的有效投入，提高生产率才能实现。扩大有效投资需要进一步解放思想、勇于改革，充分发挥市场基础作用，促进人才、技术、土地、资源等各种要素与资本的有效结合；深化投融资体制改革，营造民资国资相互融合、审批服务相互融洽、政银企保相互融通的良好环境，为小资本与大项目对接、小企业与大平台对接创造条件。

3.发挥“三作用”

即充分发挥民营资本主体作用和浙商回归投资的主力军作用，进一步放宽民间投资准入，大力引导浙商回归、鼓励浙商做大做强，努力营造亲商、安商、兴商的社会氛围，让广大投入实体经济的企业家和想干事、能干事、干成事的浙商群体得到必要的政治荣誉和经济效益，切实发挥民间资本和浙商支撑发展、推进转型、改善民生的核心作用。重点发挥国有资本尤其是省属国企和央企投资的示范引导作用，优化省属国企绩效考核制度，调动省属国企承担基础性设施和民生工程等公益性或准公益性投资领域的积极性；加大央企对接合作力度，吸引央企主动融入浙江四大国家战略建设布局，鼓励省属国有企业、实力突出的民营企业同央企进行战略合作，加强在石化、能源、交通、汽车工业、机械装备、金融和现代服务业等领域的战略合作，培育浙江的大企业大集团，改变省内产业“低小散”状况，完善现代产业体系。有效发挥境外资本和侨资的拉动提升作用，坚持“民外合璧、以民引外”，引资与引智并重并举的思路，着力吸引世界500强和有资源、有渠道、有能力的侨资侨智来浙发展，发挥好境外资本和侨资尤其是新侨的技术优势、国际视野和现代化的企业管理与运作经验，弥补浙江产业转型升级、创新驱动发展中的技术和管理缺陷，形成民资、国资、外资、侨资“百花齐放”的发展合力。

（二）完善有效投资重点领域导向机制

在市场化配置资源的基础上，着力强化政策措施引领和重大项目带动作用，不断提高有效投资的集约性、创新性和带动性。

1 .强化政策措施引领

通过和政策措施引导，激发民营资本进入产业转型升级、基础设施建设、城乡统筹发展、民生保障改善等领域建设的积极性，坚决打破阻碍民营资本准入的“玻璃门”、“弹簧门”。建议省级有关部门加快细化贯彻落实国家鼓励和引导民间投资“新36条”42项实施细则的细化政策举措，在浙江除涉及国家安全以外所有项目都应鼓励民营资本进入；根据政策和形势变化，对投资重点领域进行动态引导，及时向企业公开最新产业政策、项目投资信息等，搭建民营资本与政府投资项目的有效对接平台。允许有条件的地区，创造政策叠加优势，参照深圳前海、珠海横琴、福建平潭以及中国（上海）自由贸易试验区的改革举措先行先试，充分利用各类资源形成政策叠加优势，加快吸引省外境外高端资本参与到重大战略投资建设中来。

2.强化重大项目带动

完善省市县三级重大项目储备库，瞄准重点区域、重点领域和重点企业，建立健全实施一批、储备一批、谋划一批的重大项目滚动实施机制，保持项目的可持续性。建议省政府有关部门要重点研究引入一批100亿元以上单体产业大项目，实行省级用地指标“事后奖励”，能源消耗总量、环境容量配置等指标单独切块下达，以及财政奖励创新投入、财政收入增收奖励等优惠措施，不断提高重特大产业项目在总投资中的比重。建议谋划一批民营资本与大项目对接的平台和项目，做好项目“打包”、“串联”、“包装”工作，将一批功能类似、重点突出的项目归类集成，储备一批能进入国家、省级的重特大项目。建议探索以产业链招商方式，量体裁衣，筑巢引凤，吸引高质量、高效益、高带动的投资项目，加快从块状产业向现代产业集群转变。

（三）完善有效投资持续增长动力机制

投资主体的投资动力，既来源于市场的需求，也与政府的扶持密切相关，建议从财政、税收等方面，激发企业投资动力。

一是激活社会投资动力。按照市场化建设、产业化经营的基本方向，拓展社会投资领域，对具备一定经营条件的公共产品和服务领域的投资项目，逐步向社会投资主体开放；定期发布项目需求和政府购买服务信息，建立投资、补贴与价格的协同机制，完善投资、建设与运营的市场化体系，鼓励社会资本以参股、BT、BOT、PPP等多种方式参与重大项目建设，努力营造“意愿强、留得住、投得出、回报好”的良好投资环境。

二是研究由民营资本发起设立自担风险的民营银行所需支持和监管举措，鼓励民营资本发起设立自担风险的民营银行、金融租赁公司等金融机构。

三是鼓励民营资本通过出资入股、收购股权、认购可转债、融资租赁等多种方式参与国有企业改制重组。抓紧办成一批能够打破国企垄断行业的成功案例，推进央企国企与民企合作。

四是重视企业技术改造和兼并重组。加大财税政策对企业技术创新、技术改造的扶持力度，特别要加大对中小企业、微型企业的支持力度，使企业创新投入、技改投入能保持合理回报，引导资金、人才、技术等要素向企业集聚。允许过剩行业的企业破产和退出，鼓励民营资本参与存量债务的清理，支持企业兼并重组。

五是对有市场发展前景先进制造业、战略性新兴产业、现代信息技术和信息消费、生态环保等领域，以及产品有竞争力、有市场、有效益的行业，允许各地政府根据自身财力，创造条件降低相关企业税费水平，予以重点支持。

六是各地政府要集中财力和精力，搞好医疗、教育、住房、养老等必需的民生基础建设项目，提高全民福利，维护社会稳定。对于那些投资周期长、回报较低的项目，可以投入部分政府财力共同参与启动和引导或予以补贴，鼓励引入社会资本。

七是进一步发挥省金融控股有限公司、省财务开发公司从事浙江省战略性资源性的金融类、上市类股权管理和政府引导基金投资管理工作的作用，建立省级投融资对接公共平台，将符合国家、省产业政策导向、有融资需求的好项目、大项目集聚到平台，通过该平台引导与各类资本进行融合接洽。

（四）完善有效投资要素支撑供应机制

在兼顾公平性基础上，抓好要素支撑，集中要素资源，促进各类要素向大项目、好项目集聚，重点完善资金、土地、人才等关键要素的供应机制。

1 .健全融资支持机制

重点建立“四量并举”的融资供应机制。即优化存量。进一步创新融资方式，促进中小企业规范发展，鼓励金融机构培育固定中小企业客户群，提供差异化、专业化、一对一服务，推动中小企业做大做强做优。通过存量续贷、收回再贷等方式，积极盘活存量贷款，加大对重点领域投资的金融支持。用好增量。提高直接融资比例，推动重大项目、民生类项目、“区域集优”项目、小微企业项目发债，支持科技企业在银行间债券市场融资；努力争取中央铁路、公路交通、公共卫生、水利等政策性专项资金。激活流量。针对短贷长用的问题，通过银团贷款、中长期项目贷款、同业合作等方式，保障在建、续建项目资金需求；积极开展循环贷款、年审制贷款、宽限期、无还款续贷等还款方式创新，实现中小微企业贷款到期与续贷的无缝对接，延长企业实际贷款期限。扩大容量。拓宽保险资金投资范围和渠道，试点推广小额信贷保证保险，发展国内贸易信用保险；大力推广林权和承包经营权抵押、海域使用权抵押、金融仓储、航运金融等金融产品创新；建议省政府整合各方资源，建立实力较强、信用等级较高的省级管理运营平台，统一为重大项目建设筹集资金，重点可考虑设立省级的沿海开发、交通港航设施建设、土地开发以及民生保障等方面的投融资基金。

2 .优化土地配置机制

进一步盘活土地存量，用好土地增量，建议把“三改一拆”、“空间换地”等新增土地指标，重点用于保障实体投资项目用地；对批而未供、供而未用的土地，限时清理收缴，统一由省级主管部门管理掌控；对大项目、好项目的用地，由省级有关部门评定后，明确以点供方式单独切块下达；综合运用亩产税收、能耗、污染排放等指标建立土地利用效率评价体系，把土地利用效率与土地等资源使用价格挂钩。

3.完善人才保障机制

探索推动人才管理体制改革，创造条件给予高端和急需人才或团队优厚条件和政策支持；允许各地根据自身财力，采取所得税返还、补助资金以及人才落户、子女入学入托便利等措施给予支持，提供“一站式、全程式、保姆式”人才服务，努力营造一个与国际环境相仿、国际营商环境相似的环境，吸引人才来浙投资创业，让人才“引得进、用得好、留得住、干得成”。

（五）完善有效投资服务推进保障机制

进一步转变政府职能，加快投资管理服务“放权、分权、限权”的改革，不断提高投资服务效率和质量，强化投资立法保障，建立分工合理、服务便捷、成本最低、支撑有力的有效投资服务推进保障机制。

1 .简政放权

建议对不涉及公共资源开发利用的项目一律取消省管权限内企业投资项目核准，改为备案管理，能放到县市的权限一律下放，能让企业自主决定的权限一律取消，最大限度减少政府对微观经济的过度干预。企业投资项目原则上按项目所属地在县级以上政府投资主管部门备案，跨区域项目在上一级政府投资主管部门备案。

2.强化服务

建立完善省领导任组长的扩大有效投资重大项目推进协调小组工作机制，加强对政策处理、征地拆迁等重点难点问题的协调处理。建立起集中审批、联合审批、审批代理等一系列制度治理规范，做到一门受理、联审联办、提高效能。推行重大项目全程代办制，加快建立民间投资和浙商回归重大项目“绿色通道”；加大对重大项目用地用海、资金保障、环境容量等方面的支持和服务。强化投资的法律服务支持，进一步提高政策透明度，通过协商和法律途径支持合理诉求，加强事前防范，妥善解决投资推进过程的征迁难等突出问题。

3.精简程序

推进企业商事登记制度改革，在工商登记、经营许可、就业证书、消评、环评、雷评、能评、安评等方面，简化和取消一批妨碍民间就业创业资质资格认定，进一步降低各类投资成本。

（六）完善有效投资考核评价监督机制

建立健全包括统计核算、考核督查、风险控制和奖惩机制等为主要内容的事前、事中、事后“全天候”投资动态监督管理机制。

1 .完善统计制度

建议进一步完善投资的统计核算制度，确立广义投资理念，打破仅局限于统计意义的固定资产投资概念，将人力资本和创新投入等有效投入纳入到投资统计的范畴。进一步提高各地统计部门的独立性，提高统计数据的准确性和真实性。

2 .强化考核督查

建立“区别对待、有保有压、公平竞争、奖惩分明”的投资分类考核监督机制。把好准入关，完善资源能源集约节约、环境保护、质量控制、安全监管等各项标准控制，严格限制和淘汰“两高一低”的产业和落后产能；把好考核关，改进投资考核指标体系，加大结构、效益指标的权重，强化对各地投资结构优化、单体投资规模和投资效益贡献等关键指标的考核。把好评价关，建立“以效益论英雄”的要素保障机制和定期督查通报制度，对考核优秀的县市和区块给予奖励。对产业集聚区等重大平台要制定投资的结构、质量和效益等方面的全面考核评价机制，对于达到一定要求的集聚区下放省级投资管理权限，连续两年无法达到考核标准的集聚区取消相应管理权限。

3 .加强风险控制

对投融资主体、投资范围、运作模式、基本运作内容、债务管理、地方发行债券规模、资金监管、投资决策权归属等方面进行规范，强化项目管理和资金管理，完善风险管控机制。

4.重视事后评估

探索建立重大项目推进效果的后评价机制，定期对合同执行、项目落地、开工建设、资金到位等情况进行检查通报，防止弄虚作假，重复投资，造成新的产能过剩。

课题组成员： 潘毅刚 于蕾 朱李鸣

本报告执笔： 潘毅刚 xYFKrYd3M7n8NNwMtgb/j7t0DzJnwUN8C/XbY4CZbIvOLDFS0LuDlaWc+bdCPmz8