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本文作者董嘉明，刊于本院主办的《决策咨询》2013 年第 25 期，获浙江省副省长毛光烈批示。
近年来，厦门、大连、宁波、彭州、昆明等地的PX项目由于公众的反对屡遭挫折，PX项目已成过街老鼠，人人喊打，可以说已被“妖魔化”。而另一方面是巨大的市场需求，2010年以来，国内PX产能没有太多增长，一直维持在800多万吨水平左右，对外依存度从2010年的37.33%上升至2012年45.57%。如果国内拟建的装置不能如期建设，则到 2015年PX缺口量将超过 1200万吨，直接影响下游产业的发展。PX项目美国有，德国有，日本有，韩国有，新加坡有，而为什么在我国成了一个如此“敏感”的项目？如何寻求破解PX被“妖魔化”困局之策，变“共输”为“共赢”？如何防止PX项目的抗议活动向其他重化工和能源项目转移蔓延？显得非常紧迫和必要。
国内的PX项目一般都是在政府的主导下进行的，这些“一闹就停”的失败的PX项目事件，其起源、过程和结局大致相同：政府要上项目、民众反对；政府强力推进、民众持续抗争；政府让步退却，项目前期停滞；政府叫屈，民众不买帐。其原因有以下一些：
1 .从众心理
一项网上新闻调查结果显示，一些公众之所以反对PX项目，原因很简单，“大家都说很危险，我也很怕”。心理学家通过实验研究发现这样一个结果：所有参加实验的人员中，平均从众行为的比例为35%；而大约只有四分之一到三分之一的人能保持独立判断，没有发生过从众行为。
在参与PX项目群体性事件的人员中，绝大多数人对PX为何物、用途如何、危险性有多大，知之甚少。在PX项目群体性事件的诱导发生过程中，从众心理起到了重要作用。多数人起初是观望，其后，随着参与人员的逐渐增加，在群体的舆论、气氛和压力下，人们不知不觉地改变自己的观点而与群体的多数人意见相一致。由于从众心理的驱使，个体自觉不自觉地接受了类似“PX会致癌；PX会渗入土壤毒害几代人；一旦泄露，方圆100公里无人幸免”的说法。而且在PX项目群体性事件发展激化过程中，人与人之间的情绪相互感染，行为相互模仿，使人的心智降低到一个很低的活动水平，个性被淹没，人们毫不怀疑地被动接收和模仿群体中其他人的行为和态度，从而表现出一些过激的反社会行为，使得PX项目的抗议行为变成了“无理性”的群体行为。
2 .邻避效应
自20世纪80年代以来，西方一些发达国家在建设如垃圾场、核电厂、变电站、殡仪馆等会对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响的邻避项目时，常常引起选址周边民众的排斥，滋生“不要建在我家后院”（Not-In My-Back-Yard）的心理。民众对这些项目往往会采取强烈的、有时是高度情绪化的集体反对，甚至是抗争行为。国外一度盛行邻避效应。例如，美国从1980年到1987年预定兴建的 81座废弃物处理场，由于居民的强烈反对，最后只有8座顺利完成。在时下的中国，邻避效应也日益流行起来了，象PX项目就逐渐地成了一种邻避效应的符号。
事实上，民众对PX的反感和抵制，并不完全是对其化学知识上的“危险”的认知，更多是一种心理上的“邻避效应”和趋利避害。从“邻避效应”角度分析，主要是PX项目的效益与成本无法均衡分布，其产生的效益为大多数人所共享，但环境污染、生态影响、健康威胁等环境和生命成本却由附近居民来承担。从心理角度分析，民众对PX这类邻避项目的反感，主要来源于对其风险不确定性的担忧。政府、专家和项目业主往往从技术角度定义风险，而对民众来说，风险主要源于主观感受。因此，在邻避情结的支配下，谁也不愿意把PX项目建在自己家附近。不管设施和管理如何的先进，民众一概反对。因此，PX项目就成了过街老鼠，原计划落户在厦门沧州的PX项目，就被迁移到了漳州漳浦县古雷半岛；宁波也只能宣布，镇海炼化一体化项目中“坚决不上PX装置”。
3.信息误导
在PX项目事件中，人人都置身于舆论的发酵场里，来自于各方面的信息量大面广真假难辨，不少人对PX是何物、危害性有多大，其实是知之甚少。一项面向公众的调查显示，仅有12.2%的受访者“很了解”，33.7%的受访者“不了解”，超过50%的受访者则“知道一些，听说对环境有害”。事实上，在PX事件伊始，多数参与者的认知也偏向理性，有网友在网上求解：“请依法公布所有的信息，不要担心我看不懂”。然而，民众在对PX项目客观信息的知情权得不到满足、而自身又缺乏独立判断的情况下，各种谣言、意见领袖的言论、以前同类项目的经验，尤其是那些危言耸听的信息，就逐渐占据了上风，PX的危险性在民众意识里被无限地放大。
网络信息谣传，给民众造成认知偏差。在微信、微博、QQ群、贴吧、手机短信等资讯工具与渠道高度发达的当今社会，网络对PX项目的信息起到了重要的助推作用。一般情况下，事件越重要、信息越模糊，就越容易被传播。在PX项目中，其化学毒性、项目与城市的距离等与民众健康密切相关的重要信息，迅速地在民间传播，让民众“谈PX色变”。
政府接二连三的让步，使民众对PX的危害性信以为真。这几年来，由于民众对PX项目的抵制，地方政府宣布停建或迁址。看上去是尊重民意，但是问题并没有得到解决，反倒给社会留下了“PX项目果然有问题”的印象，PX项目成了公众眼中恐怖与邪恶的代名词。
4.共识断裂
PX项目面临着不同的利益选择，集中了公共利益和个别利益、长远利益和短期利益的激烈纠葛，由于政府、企业和民众存在信任鸿沟，三方形成不了对发展PX项目的共识。共识断裂的背后，是沟通对话的缺少和民众参与的缺位。一些地方政府“替民作主”的思维定势较重，在对待象PX这样的大项目上，不太习惯于尊重民众的知情权、参与权、表达权和监督权，总以为这样的大项目有助于地方增收，自然也就有利于民众的长远利益，所以根本就不用商量。认为项目只要通过了环境影响评估，在政府网站进行公告后就可以开工建设，详尽地透露环保、安全等细节似乎更显得画蛇添足。而事实上，这种事前不透风声的做法，往往招致民众的怀疑直至反对，直到群体性事件爆发后再来解释，才有弥补性的公众参与，才去引导民众理性讨论，也多是百口莫辩、无济于事。
共识断裂的根源，是权力和权利之间的相互不信任、不尊重。一项网上对某地PX项目的新闻调查结果显示，竟有高达74.25%的人认为，“政府上这个项目肯定没安好心”。民众对政府的不信任，多数来自于对政府重GDP增长、轻环境保护做法的不满，来自于对PX项目投产后环境和安全监管的信心缺乏。对于坊间流传的PX项目种种问题，民众采取的态度往往是，“宁可信其有，也不可信其无”。政府对民众不信任，认为其抗争行为是短视的、没有大局观的、非理性的、自私自利的、无理取闹的。如果透露PX项目更多的环境影响信息，说不准会招致不必要的麻烦，因此，往往在项目起始阶段就进行有选择性的信息公开。
PX项目被迫叫停的后果是政府、企业和民众三方共输：政府权威性公信力受损，企业前期投入无回报、蒙受经济损失，民众情感受伤害、就业等发展机会丧失。PX项目“妖魔化”的本质，是民众在项目信息缺乏及时公开，而又对项目真实情况缺少认知的情况下，对项目运行管理缺乏信心，担心环境遭受影响，利益受到损失的一种本能的、习惯性的、自我保护性的抗拒反应。
无论从哪个角度讲，PX项目终将还是要落地的。而跨过PX这道坎的关键有两条，一是消除民众对项目的疑虑，累积各方共识，重塑相互信任，增加政府公信力；二是切实保障民众在环境和经济等方面的切身利益。
1 .做到信息公开，拓宽公众参与的对话平台
在利益多元、网络高度发达的今天，象PX这样重大项目的推进离不开公众参与。党的十八大提出“协商民主”，需要政府建立透明的决策机制、畅通的沟通渠道，这是寻求解决PX问题最有效的办法和途径。成功的公众参与必须做到“早、广、全、诚”四个字。
第一，公众参与的时间要“早”。观察近年来一些地方发生的PX项目事件，往往是等到民众已经群情激愤、开始起事时，地方政府才去公开信息，去广泛征求意见，去搞公众参与，去引导理性讨论，事实上已无济于事，结果已很难扭转民众对PX项目的负面看法了。此时所谓的听取民意、公众参与，只不过是为了平息群体性事件。从已经发生的PX项目群体性事件，我们可以得出这样的结论：事后辟谣，不如事前公开；临时处置，不如常态倾听。所以，公众参与一定要早，信息公开一定要及时。要在项目的规划和立项阶段，就应该广而言之，千万不能等到项目开工，才发一个“安民告示”。项目越透明，越提前周知公众，与公众的沟通互动越充分，公众就越会理解与支持这个项目。对PX项目没有神秘感了，自然就不怕了。
第二，公众参与的渠道要“广”。要开辟各种渠道，让民众参与到PX项目的决策中来。要建立双向、互动的沟通渠道，除了现在经常采用的项目信息通报会、听证会、恳谈会等形式以外，还可以运用网络互动、媒体访谈、电视辩论等形式，让对PX项目持有不同观点的专家、意见领袖、社会人士进行电视公开辩论，允许质疑，让民众进行充分讨论、独立判断，使真相越辩越清，使真理越辩越明。除了人大代表、政协委员参与外，还要让更多的普通群众、基层干部，尤其是项目环境影响范围内的乡镇街道、村、居委会的代表参与讨论。
第三，公众参与的内容要“全”。公众要有效参与PX项目决策，必须全面客观真实地公开项目的所有信息。不仅要公开项目建设给当地经济发展带来的好处，例如每年几百亿的GDP增长、几十亿的税收增加等；也要公开项目对周边生态环境的不利影响、对当地民众生产生活带来的种种不便；还要公开政府将采取哪些措施，使民众的物质和环境利益不受损失或将损失减少到最低限度；更要及时公布征地拆迁安置补偿标准。不仅要公开项目将采取哪些先进的工艺技术，在环保设施上投入了多少资金；也要公开对项目的环保和运行安全将采取哪些严厉的监管措施和防控方案，以保证项目安全运行，消除民众的疑虑。
第四，公众参与的意愿要“诚”。真正的公众参与就是让权力和权利展开平等对话。实现有效的公众参与，首先，应该谦卑倾听民意。对那些不同的意见，尤其应当审慎对待，或耐心解释，或调整方案。对于项目给民众生活生产带来的影响，给周边房产等资产价值带来的影响等，要设身处地为他们着想，切忌以权力的傲慢，视民众对项目的不同意见为“噪音、杂音”而置若罔闻，待到民意汹涌来临时又束手无策，甚至放弃项目，使巨大的前期花费打水漂，把本来可以达成的“共赢”变成“共输”。其次，公众参与的意愿要诚，还体现在信息公开不能就轻避重、遮遮掩掩，要坦诚相告。例如，项目的环评影响报告应该能在网络上方便地查询到，不能以保密为由而不公开。否则，反而会加重民众的心理负担。
2 .搞好制度设计，合理补偿民众的切身利益
PX项目遭反对的重要原因是没有处理好邻避设施的利益补偿问题，尤其是一些央企，在与地方政府进行项目谈判中往往处于强势地位，相对来说，考虑地方的利益尤其是民众的利益少了一点。一遇到反对就宣布停建、缓建或迁建，显然非良策。解决办法之一，是对诸如PX项目的重化工项目的立项规则进行改革，事前做足利益补偿这门功课，得到当地主流民意的支持，寻求到全社会各方利益的最大公约数。政府在注重经济利益的同时，要多加考虑民众的社会福利，着力寻找发展和环保两者的平衡点。通常来说，利益补偿的方式有提供就业机会、给予经济补偿、修复生态环境、提供优惠或免费福利等。
在境外，就有专门的补偿机制来弥补诸如垃圾焚烧厂、加油站、化工厂、变电站等邻避设施建设带给附近居民的负面影响。例如，位于韩国蔚山市的SK能源公司蔚山工业区PX项目，为了回报当地社区并增进市民身心健康，SK集团投资1020亿韩元兴建了蔚山大型生态公园。该公园现已成为蔚山市的一个标识性场所和韩国规模最大的公园之一，年游玩人数达250万人次，当地居民分享到了公司环保设施投入所带来的福祉。台湾通过实施“环保回馈”，设立诸如公园、图书馆、运动中心、温水游泳池等，供附近居民免费或打折使用，还有给予奖学金等措施。早在1980年，美国威斯康星州进行的一项核废料储存场设置的民意调查表明，当采取补偿回馈与风险减轻方案后，公众的反对比例从71%下降到47%。
3.加强科普宣传，增进民众对PX项目的理性认知
一些地方PX项目事件爆发初期，常有网民在网上求科普，询问PX是什么物质？有多毒？会致癌吗？一旦爆炸，威力有多大？出了事故如何逃生自救？PX工厂离居民区应该有多大的距离才算安全？……会有热心的网友在网上介绍，或相互转发有关情况，进行网络“科普”。由于欠专业，不乏有不靠谱或错误之处，一些甚至会误导民众。此时，项目所在地的政府应该顺势而为，切实担负起PX项目科普主阵地的责任，及时消除民众对PX项目的认知偏差。官方的科普一定要及早，不能落后于网上的“科普”。一旦PX项目的群体性事件发生了，才开始进行科普宣传，那是临时抱佛脚，事倍功半。科普宣传要从基层做起，从学生做起，做到横向到边（学校），纵向到底（村、居民区），重点是政府公务员、学生和项目所在地的民众。
科普宣传可有五种形式：一是专家作专题讲座。这类科普的对象主要是机关干部、公务员，以及人大代表、政协委员、社会知名人士、意见领袖、项目所在地乡镇街道和社区干部，这部分人对PX项目的态度起到至关重要的作用。二是政府网站或媒体开设诸如“重大化工项目”专栏节目。邀请项目单位技术人员与村民（居民）共同参加，现场互动对话。三是学校开设专题课程。让学生将PX项目的科学知识传递给父母亲，形成全社会对PX项目的正确认知。四是现场答疑。在PX项目选址和征地拆迁期间，可抽调群众工作能力强的机关干部组成工作组，进驻项目所在地的村庄社区，分发PX项目知识宣传册，几人一组进村入户，开展一对一的科普宣传和政策解释工作。五是实地参观考察。目前，国内有十多家成熟的PX产业基地；在国外，美国、新加坡、日韩等国都有生产PX的工厂紧邻生活区。可组织民众到国内外的PX工厂进行参观考察，实地了解PX项目的生产运行和监管情况、项目与居住区的距离、项目周边的生态环境情况等，让民众对PX项目形成客观理性的认识。
4.引导网上意见领袖，增加推进PX项目的正能量
我国互联网迅猛发展，以微博客、微信等为代表的自媒体已成了舆论新领域，意见领袖们在网络舆论场上起着举足轻重的作用。
一是要正确认识网络意见领袖。我国拥有5亿多网民队伍和过3亿的微博用户，那些拥有几万、几十万，甚至几百万上千万粉丝的网络大V、意见领袖们，凭借其巨大的话语权和名人效应，针对PX项目的一条微博、一句评论、一次转发，会在第一时间被民众所关注、所相信，会左右PX事件的发展方向。意见领袖具有正反两方面的能量，实践表明，只要尊重团结意见领袖，发挥其在网络舆论中的积极作用，就有利于PX项目的顺利实施。
二是要培养引导网络意见领袖。绝大多数网络意见领袖具有独特的个性、新颖的视角，善于运用网络语言，具有较强的号召力。但从另一角度看，他们也是需要被理解、被信任和被尊重的。只要对他们坦诚相待，容忍他们的个性和脾气，与之交朋友，就能发挥他们的正面作用。因此，要以更加开放包容的心态，放下身段认真听取意见领袖们的意见，并恰当地借助他们的影响力引导整个社会舆论。具体做法上，可邀请他们参加党委政府组织的重大活动，邀请他们参加PX项目的座谈交流，第一时间向他们告知有关PX项目的信息，吸纳他们为观察员、监督员。
三是要规范约束网络意见领袖。一些针对PX项目的谣言，一经网络大V、意见领袖们不假思索、不负责任的转发，或“求辟谣”，或一句简单的评论，随时都可能产生轰动效应，会被成千上万倍地扩散放大。由于缺少约束和制衡，网络意见领袖们的影响力经常被滥用，一些网络大V甚至成了网络谣言的重要中继站。网络是公共空间，要对网络意见领袖的行为进行约束和规范。通过制定法律法规和净化网络环境，进一步规范网络意见领袖的行为，让拥有较多网络资源的意见领袖们承担起更多的社会责任。