第三节
大规模生态系统恢复面临的挑战

从上面对我国大规模生态工程建设案例分析可以发现，大规模生态系统恢复具有很强的政策性，即利益协调机制非常复杂。中国很多大规模生态系统恢复工程，即所谓的生态工程建设，始于20世纪60～70年代。在计划经济时代，国家计划是主要的发展模式。在国家计划模式下，利益团体及其之间的关系模糊，成本和效益只能从宏观水平来评价，在“个人绝对服从国家”的利益分配模式下，这种大规模的生态功能得以实施，且收到较好的效果。

20世纪80年代，我国进入改革开放时代。经济体制的变化，市场经济手段的运作，完成改变了计划经济时代年经济团体的利益关系。特别是以联产承包责任制为基本的农村改革，完成改变了生态系统管理的经济模式和利益分配模式。在新的经济利益关系下，进行大规模的退化生态系统恢复，面临很大的挑战，即如何处理好退化生态系统修复的公益性环境目标和修复措施落实到地块上后的私人利益之间的关系，成为解决新时期退化生态系统恢复的关键。所以，在新时期的大规模退化生态系统恢复，至少面临以下几个主要挑战：

（1）个人利益和公共利益。大规模退化生态系统恢复的产品一般都包括公益性产品和私人产品两大类别，而这两种产品在一个项目活动中经常是穿插一起的。在社会主义市场经济体系中，一个基本的原则就是谁受益，谁投资。所以，要保生态恢复项目公平合理的投资和收益安排，必须处理好项目中复杂的受益群体的界定，作为项目组织和实施中责权利合理分配的基础。

（2）投融资机制。正因为生态恢复项目效益的双重性，需要一个正确的投融资机制来保证所有受益群体责任和利益的实现，并在公开透明的环境中实施。要做到这些，需要相应的政策保障，如合理可行的生态补偿机制的建立。

（3）技术体系的适应性。与计划经济体系以及集体经济组织形式不一样的是，在社会主义市场经济体制下，经营个体享有充分的自由性。特别是农村土地联产承包责任制以后，农村土地的使用权归农户享有。而水保项目一般需要在较大区域内（如小流域）统一规划和组织实施。所以，从技术上需要实现以小流域为基本单元的技术体系对土地的个体分散经营组织形式的适应性。

（4）组织形式的有效性。随着生态恢复发展模式的转变，包括利益群体的改变、目标的改变和技术体系的变化，需要有创新的组织形式与此适应。很显然，这个创新的组织形式必须是所有利益相关者的参与，包括政府、农民、企业、技术部门等，而组织众多群体参与的工作需要有力的协调机制和与之适应的工作方法。

（5）可持续发展。在国家层面，生态恢复作为国土安全和社会、经济、生态可持续发展的重要组成部分，需要建立长期可持续的运作机制。在农村社区和农民个体层面，则需要建立区域/社区的可持续生计体系。只有在农民生计的可持续性得到保障的前提下，生态恢复工程的效益才能够持续发挥。

为了积极应对生态恢复工作所面临的这些新的机遇和挑战，各级政府和业务部门不断探索，在生态恢复项目的投资、建设、管理等领域作了很多尝试，并取得了诸多值得总结的经验。引进世界银行贷款，开展黄土高原水土保持治理工作就是一个成功的尝试。以扶贫和改善生态环境为宗旨的黄土高原水土保持世界银行贷款项目（以下简称黄土高原项目），是我国水利系统首次利用外资进行水土流失治理的大型外资项目。项目区涉及陕西、山西、甘肃、内蒙古4省（区）的14个市、48个县（旗），总面积3万km ² ，其中水土流失面积2.8万km ² 。一期项目1991年开始前期准备，1994年正式生效实施，实施期8年；二期项目1997年开始准备，1999年正式实施，实施期6年。两期项目共利用世行贷款3亿美元，其中软贷2亿美元，加上国内配套，总投资42亿元人民币。该项目的实施，对改善黄土高原的生态环境，提高当地人们的生活水平都起到了很大作用。同时，作为一种全新的融资和管理模式，该项目为我国探索多元化的融资和管理模式，开展大规模退化生态系统恢复都起到了很好的示范作用。本书的以下章节将就该项目的计划、实施和产生的效果展开全面的分析和评价。 8kzShQCTAZ56lNohBT/ZP7vSdOtz+vX9fJ+kENWqn+f603BgfyaaZgRug1XDfGVp