第六条
施工发承包计价方式

【 条文 】第六条 全部使用国有资金投资或者以国有资金投资为主的建筑工程（以下简称国有资金投资的建筑工程），应当采用工程量清单计价；非国有资金投资的建筑工程，鼓励采用工程量清单计价。

国有资金投资的建筑工程招标的，应当设有最高投标限价；非国有资金投资的建筑工程招标的，可以设有最高投标限价或者招标标底。

最高投标限价及其成果文件，应当由招标人报工程所在地县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门备案。

【 要旨 】本条是对建筑工程计价方式的要求。一是对国有资金投资的建筑工程而言，采用招标形式发包的应采用工程量清单计价，并应当设有最高投标限价；二是对非国有资金投资的建筑工程而言，鼓励采用工程量清单计价，在招标时可以设最高投标限价，也可以编制标底；三是最高投标限价及其成果文件应由招标人报送到县级以上建设行政主管部门备案。

【 释义 】目前，我国建筑工程造价的计价主要有定额和清单两种方式。定额计价模式是建立在以政府定价为主导的价格管理模式，它所体现的是政府对建筑工程价格的直接管理和调控。改革开放以来，国务院、地方和行业有关部门在定额的发布方面作了大量的工作，并使其不断完善，任何建筑工程都可以在定额的子目下找到相应子项进行组价，为业主、企业计算工程价款提供了便利。但同时，定额也存在自身的缺陷：一是定额计价采取“量价”合一的计价模式，不利于风险的合理分担；二是定额计价模式对于工程量、价的表现形式不够直观，特别是在招投标阶段不利于管理和监督；三是我国加入WTO后，定额计价模式不能与国际惯例接轨。2003 年，为配合国家经济体制改革，建设主管部门开始推行与国际接轨的“量价分离”的清单计价模式。它是针对建筑工程施工发包与承包阶段，为适应建设工程招标投标制度需要，按照国家统一的规范，由招标人提供工程量清单，投标人自主报价的计价模式。此计价模式不仅能反映真实的市场价格和企业的技术、管理水平，而且增加了招投标的透明度。但基于目前的我国国情，工程量清单计价仍是基于定额的清单，需要政府部门发布的定额来组价，清单的表现形式相对固化。

1.“国有资金投资建筑工程”与“非国有资金投资建筑工程”在发承包计价管理上的区别

国有资金投资的建筑工程是指使用国有资金投资和国家融资投资的建筑工程项目。具体范围包括：使用各级财政预算资金的项目；使用纳入财政管理的各种政府性专项建设基金的项目；使用国有企事业单位自有资金，并且国有资产投资者实际拥有控制权的项目。与 107 号部令对应的第五条相比，主要是工程计价方法有所改变。目前，大多数地方以工程量清单计价方式取代了传统的定额计价方式，本条对国有资金投资和非国有资金投资的工程项目的计价方式进行了差异性规定。主要是基于以下几点原因：

一是符合法律的有关要求。《中华人民共和国合同法》规定：当事人依法享有自愿订立合同的权利，任何单位和个人不得非法干预。《中华人民共和国企业国有资产法》第三十六条规定，国家出资企业投资应当符合国家产业政策，并按照国家规定进行可行性研究；与他人交易应当公平、有偿，取得合理对价。《中华人民共和国审计法》第二十二条规定，审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的预算执行情况和决算，进行审计监督。《中华人民共和国审计法实施条例》第二十条规定：审计机关对政府投资和以政府投资为主的建设项目的总预算或者概算的执行情况、年度预算的执行情况和年度决算、单项工程结算、项目竣工决算，依法进行审计监督。《中华人民共和国政府采购法》规定，以合同方式有偿取得工程行为，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等适用政府采购的有关规定。《中华人民共和国招标投标法》规定：“全部使用或者部分使用国有资金投资的项目必须进行招标”。基于上述法律的要求，对是否采用工程量清单计价参照《招标投标法》做法进行差异化对待，强调对国有资金投资的工程项目应采用工程量清单计价，促进国有投资项目，通过市场竞争形成工程价格，实现公平对价，便于对国有资金投资的建设工程在国家有关规定和标准的基础上实现更有效的监管。对非国有资金投资的工程项目鼓励采用工程量清单计价方式，是否采用工程量清单计价方式由项目业主自主确定，这也符合《招标投标法》和《合同法》的基本原则和立法精神。

二是工程量清单计价是国际上通行的计价方法。工程量清单方式计价是市场经济下便于公平交易的一种计价方式，因其项目分类科学、规则清晰，较好地反映了工程交易的特点，是目前国际上施工发承包计价中较为通行的做法，无需法律强制。但是工程量清单不是唯一的计价方式，其他计价方式也可以实现交易阶段的工程计价，而且不同的发包方式或合同管理模式下工程量清单的项目划分、计算规则也是不同的。工程量清单计价是我国工程造价管理改革的一项制度设计，既有技术要求，也有管理要求。在“是否采用”的管理要求上区别对待是合适的。

三是国有投资采用工程量清单计价可起到示范带头作用。推行工程量清单计价是实现建筑产品市场调节价为主的价格属性的改革举措。在国有投资的建筑工程上强制采用工程量清单计价，有利于国有投资的透明交易、公平对价、有效监管、防止腐败，也可以总结经验，完善办法和规则，起到示范和导向作用。地方立法实践上，工程计价的管理方式上也普遍区别了国有投资建筑工程与非国有投资建筑工程。如《江苏省建设工程造价管理办法》第十一条第一款规定：“全部使用国有资金投资、国有资金投资占控股或者主导的工程建设项目（以下统称国有资金投资项目），必须采用工程量清单方式计价。”《浙江省建设工程造价管理办法》第十六条规定：“国有投资建设工程应当采用工程量清单计价”。《山东省建设工程造价管理办法》第二十一条规定：“全部使用国有资金或者国有资金投资为主的工程以及公开招标的工程，应当采用工程量清单计价方法。”

2.国有资金投资工程应强制应用工程量清单计价，鼓励社会投资工程采用工程量清单计价

工程量清单计价模式是适应市场经济体制的工程造价计价模式，目前在我国国有资金投资工程中强制应用清单计价，其主要原因在于：一是法律、法规规定了对清单计价的应用。《招标投标法》第三条规定：全部使用或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目必须进行招标。《招标投标法实施条例》第十五条规定：“编制依法必须进行招标的项目的资格预审文件和招标文件，应当使用国务院发展改革部门会同有关行政监管部门制定的标准文本。”国家发展改革委、财政部等9 部委联合发布的《〈标准施工招标资格预审文件〉和〈标准施工招标文件〉试行规定》（国家发展改革委令第 56 号）规定，将“工程量清单”作为《标准文件》的组成部分。因此，国有资金投资强制使用工程量清单计价有相应的法律、法规依据。二是有利于对国有资金使用的监督和管理。国有资金投资工程因其“公共性、公益性、公管性”，决定了其在工程计价上应执行统一、权威的计价规则，以保证国有资金投资的透明交易、公平对价和有效控制。清单计价模式更能体现招投标过程的公开、公平、公正原则，增加了招投标的透明度，对量价的控制更加直观，有利于对资金使用的监督和管理，防止暗箱操作，同时有效预防腐败行为的发生。三是有利于对清单计价制度的推广。工程量清单计价作为国际上通行的做法，在我国推广尚属初期，对国有资金投资工程规定采用工程量清单计价将起到示范效应，有利于总结经验，使全社会逐步应用这种计价模式。

鼓励社会投资工程对清单计价的应用。工程计价是一种市场行为，社会投资工程对清单计价的应用宜鼓励为主，理由如下：一是法律、法规未对社会投资采用何种计价模式作出明确规定。对国有资金投资工程强制推行使用清单计价，有法律、法规支撑；对社会投资工程采用何种计价方式，法律、法规没有强制要求，企业应有选择计价模式的权利。二是有利于清单计价的进一步完善。目前，我国一些民营企业采用企业自行编制的清单计价，其形式更加灵活；英、美等国家的清单经过近百年的发展，也存在多种不同表现形式，可适应企业对不同项目的实际需要。我国不强制社会投资工程使用政府统一发布的清单计价，有利于企业根据市场发展状况、企业管理技术水平、项目情况，发展适合本身的清单计价表现形式，也有利于借鉴国外清单计价模式，进一步完善我国清单计价制度，更好地服务企业、服务市场。三是有利于我国计价模式的创新和发展。定额计价在我国已使用多年，部分企业也习惯使用定额计价。对社会资金投资工程不强制推行某一种计价方式，多种计价方式并存，企业可根据项目实际情况，自行选择适合项目本身的、便捷的计价模式，将更有利于不同计价方式相互取长补短，不断创新发展我国工程计价模式，更好地满足市场需要。

2003 年原建设部发布了《建设工程工程量清单计价规范》 GB 50500—2003，在全国推行工程量清单计价制度。目前已有超过 90%的国有投资的招标工程实行了工程量清单计价，工程量清单计价制度推广取得了显著成效。107 号部令虽然规定了工程量清单制度计价制度，但只作为推荐性制度，是否采用由发包人自行决定，对此，《办法》为了适应当前行业发展需求作出修改完善，要求全部使用国有资金投资或者以国有资金投资为主的建筑工程（以下简称国有资金投资的建筑工程），应当采用工程量清单计价；非国有资金投资的建筑工程，鼓励采用工程量清单计价。

3.最高投标限价制度的引入

为了提高招标公开透明度，防止暗箱操作，有效控制投资总额，防止高价围标，2012年 2 月实施的《招标投标法实施条例》设定了最高投标限价制度，规定投标人的投标报价高于最高投标限价的，应否决其投标。最高投标限价（招标控制价）是与工程量清单计价制度的一套配套制度。最高投标限价等同于《建设工程工程量清单计价规范》中的招标控制价，该制度是在 2008 年修订“计价规范”时首次提出的，即在工程发承包阶段以公开的招标控制价取代标底，招标控制价是公开的最高限额。其主要作用：一是对国有资金投资的建筑工程而言，当招标控制价超过批准概算时，可能存在项目投资不足问题，应重新审核；二是招标控制价可以有效控制项目投资，遏制高价围标，当投标报价高于招标控制价时，投标人的投标将被拒绝。三是投标人可对压低或不按国家有关规定编制的招标控制价进行质疑，防止个别招标人利用主体优势通过压低招标控制价，来恶意压低中标价的现象。《江苏省建设工程造价管理办法》第十一条第二款规定，国有资金投资项目采用招标方式发包的，应当编制招标控制价。《宁夏回族自治区建设工程造价管理条例》第二十四条规定，全部使用国有资金投资或者国有资金投资占主导地位的建设工程项目招标投标，应当设立招标控制价。

《招标投标法实施条例》设定的最高投标限价制度本质上与招标控制价是等同的，其目的有：一是防止“高价围标”和“低价诱标”，进一步实现公平交易；二是在特定的工程招标中取代标底制度。标底是招标人对招标项目所计算的一个期望交易的价格。相对于投标人而言，招标人在建设项目的工程管理及造价确定中，由于信息不对称的原因，相对处于弱势地位。尽管招标人通过标底确定了期望价格，但是该价格并不能直接反应市场供求关系，也不是通过公开竞争形成的，难以最大程度保护招标人利益。淡化标底，用最高投标限价制度取代标底，有利于促进竞争，同时也有利于防止泄露标底等违法和腐败现象的发生。对国有投资项目强制要求设立最高投标限价，与实施工程量清单计价的目的和意义是一致的，即促进国有投资项目在市场经济体制下，通过市场竞争形成工程价格，实现公平对价，同时加强对国有资金投资的建设工程监督管理。对于非国有资金投资项目可选择使用标底或者选择使用最高投标限价。

4.最高投标限价及其成果文件的备案制度

从目前大多数地方的实践来看，最高投标限价和竣工结算价备案制度有利于加强政府监管，对于规范合同订立、督促合同履行，减少合同纠纷，解决建设工程款拖欠等方面可以起到积极的作用，也可以在最高投标限价遇到投诉时作为重要的处理依据。同时，通过这两项备案制度能够收集、整理、更新、积累行业数据，解决工程造价管理机构信息渠道不畅、采集数据难、数据碎片化等问题，也有利于工程造价管理机构及时发布市场价格信息，更好地为行业提供公共服务。

本条明确了最高投标限价及其成果文件备案的报送人是招标人，接受备案单位是工程所在地县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门。关于最高投标限价的备案，是适用于各类招标工程的。该备案为告知性备案，不是行政许可，也不能变相当成行政许可，增加行政管理相对人的负担。所谓“告知性备案”，有两方面含义：对招标人而言，应当按照《办法》规定，及时将最高投标限价及其成果文件报工程所在地县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门；对县级以上地方人民政府住房城乡建设主管部门而言，对接受备案的材料一般不作实施审查，根据需要可进行形式审查。目的是便于政府主管部门接受对最高投标限价的投诉处理，加强对“高价围标”以及“低于工程成本”的监管。

对制订地方实施细则的建议：工程量清单计价制度和最高投标限价制度已经基本成熟，本条作了原则性规定。地方在制订时，一是可以进一步明确工程量清单和招标控制价施行的主体要求，二是进一步细化最高投标限价及其成果文件备案制度，对备案的程序、时限、内容、格式等作出相应规定。

【 名词解释 】

（1）工程量清单计价制度：指发承包双方通过工程量清单形式明确双方主要权利义务的一种制度。招标人发布工程量清单，投标人依据发布的招标工程量清单进行报价，招标人依据投标报价择优确定中标人（承包人）。工程量清单的作用贯穿于工程施工及合同履约的全过程，包括合同价款的确定、预付款的支付、工程进度款的支付，合同价款的调整，工程变更和工程索赔的处理，以及竣工结算和工程款最终结清等。

（2）最高投标限价：招标人根据国家或省级、行业建设主管部门颁发的有关计价依据和办法，按设计施工图纸计算的，对招标工程限定的最高工程造价。国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，并应编制最高投标限价。 I6JofGjfIKOSLwP5LMsh8PitxXKo8gpvgYuCZdQPI6VRqnGyrVceL7Ter5Zz6NXj