前言

2012年以来，我国出现了棉花价格高于国际棉花价格约5000元左右的新情况，对国内棉农、流通企业及下游生产企业都产生了不同程度的影响，并对我国棉产业发展提出了新的挑战。为了更好地梳理我国棉花价格形成机制，并借鉴国际经验，提出完善我国棉花价格机制的建议，以使棉花价格更有效地起到合理调节各方面利益，更好发挥棉农、流通及加工企业生产积极性的作用，有必要开展新形势下我国棉花价格问题研究。国家发展和改革委员会学术委员会办公室组成课题组，并邀请中国储备棉信息中心等相关研究单位的专家参加，共同开展了“新形势下我国棉花价格问题”课题研究。

研究工作主要分为三个阶段：第一阶段，开展实地调研，撰写调研报告和政策建议报告。课题组于2012年11月分别走访了国家发展改革委、工信部及中国棉花协会、中国纺织工业联合会、中国供销合作总社等相关单位，听取有关专家关于棉花价格的意见与建议。在此基础上，课题组赴山东、江苏及浙江三省（含五市）进行实地调研，与三省的发改委、商务厅、经信委（厅）、农业厅、供销社、棉麻协会和物价局等地方管理部门及相关企业进行了座谈，了解相关情况，听取了各方面的意见。课题组在梳理与初步研究的基础上，于2013年1月31日形成了调研报告《当前棉花价格问题的新挑战及对策建议》和政策建议报告《关于2013/2014年度棉花价格调控政策的建议》（国务院研究室信息研究司已刊发《信息研究》并报送国务院总理、副总理）。第二阶段，系统研究，撰写六项分报告。2013年1月底至3月中旬，课题组就国际棉花市场价格变化趋势及其影响因素研究、我国棉花价格形成机制研究、国内外棉花市场与调控机制比较研究、棉花价格对上下游产业的影响、我国棉花价格政策和调控体制的演变分析及棉花价格政策及机制的国际比较研究等六个方面进行了比较系统的专题研究，初步形成了六个分报告。第三阶段，深入研究，形成总报告。2013年3月中旬至4月，在六个分报告研究的基础上，形成总报告初稿，并提交相关专家征求意见，进一步修改，最终完成总报告。

课题研究成果包括一份总报告、六份分报告和一份调研报告，形成的主要观点如下：

1．新形势下研究我国棉花价格问题具有三个方面的重要性与必要性。目前，我国已进入全面建成小康社会和加快完善社会主义市场经济体制的新阶段。新形势下，研究我国棉花价格问题，一是关系到我国棉产业链体系的健康持续发展和促进农产品价格机制与调节方式的完善；二是关系到国内市场价格机制与国际市场价格机制的良性互动；三是关系到加快完善社会主义市场经济体系与管理体制。

2．分析了我国棉花价格变动特点及原因。流通体制改革后，国内棉花价格变动特点主要是：波动幅度加大；期、现货价格相关性不断提高（但基差变化仍然较大）；国内外棉价联动性增强（国际价格波动较大）；国内棉价大部分时间内高于国际市场。近两年，我国棉花价格变动又出现了新的特点。2008～2009年国际金融危机以后，在经济形势、供需基本面和国内政策等因素影响下，国内棉花价格波动剧烈，内外价差显著拉大，至2012年12月价差已超过了4500元/吨，出现了越来越严重的棉花内外价差问题。这是我国棉花临时收储制度的托市效应、棉花进口配额限制和国际棉价持续走低三种因素共同影响下的产物。除此以外，我国棉花生产基础薄弱，生产流通成本高，组织化滞后于市场化进程，供需缺口大；极端天气事件多发重发；由于棉产业对外开放程度大幅提高，国际棉花市场价格波动向国内传导影响加深；棉花的金融属性增强，投机力量冲击，以及政府价格调控方式不够健全等因素，也是导致我国棉花价格持续走高，棉花市场价格波动的不确定性加大的重要原因。

3．当前棉花价格对我国棉产业发展的影响集中体现在棉花生产、加工及产业链上。从棉花生产的角度看，目前的棉花价格能基本保证棉花种植面积和棉花产量，但短期内种植面积仍将继续减少；同粮食价格相比，棉花种植的比较效益仍然偏低。从纺织行业的角度看，我国纺织行业虽然具有较强的国际竞争力，但目前国内外棉花价格差价大直接影响了纺织业的利润水平和国内纺织企业的竞争力，纺织业转型升级步伐受到限制。从棉花全产业链的角度看，国内棉花库存消费比急剧上升，收储成本巨大；棉花产业上下游脱节、棉花质量下降；模型分析显示临时收储制度并不能改善整个社会的净福利。

4．梳理了我国棉花价格调控机制的历史演变，并进行了评价。我国棉花价格体制主要经历了自由购销阶段、统购统销阶段、合同购销阶段、初步市场化阶段和目前以收储价格为主的调控阶段。棉花流通体制改革以来，经过多年的探索，我国已逐步建立起了以市场价格为基础，临时收储制度及进口调节手段为主，生产补贴为辅的棉花价格调控机制。目前实施的临时收储政策在平抑国内棉花价格波动与保护棉农利益、提高调控的时效性、增强调控效果、抑制国际棉价下跌及进口调节政策对平衡国内外两个市场等方面起到了一定的积极作用，但也存在着政府调控的定位与职能不清，调控的组织管理体系与决策机制还不完善，调控手段单一、配套措施少，调控方式简单化、直接化，调控效果不尽如人意等问题。产生问题的深层次原因主要有：一是目前我国棉花价格调控的对象不集中，分散化的小型化生产主体将增加市场经济调节的难度；二是我国棉花价格调控的市场主体及市场组织体系还不健全，直接影响着棉花价格调控机制作用的发挥；三是我国市场经济条件下的棉花调控经验还不丰富。

5．重点研究了美国等国家的棉花调控机制与政策，提出了启示。美国是世界上对棉花补贴最高和最有代表性的国家。美国的棉花补贴政策主要依据是农业法案，增加农民收入和市场化则是农业法案的两大主旋律。美国的棉花补贴包括对棉花生产者提供直接补贴、反周期补贴、营销贷款补贴、针对棉花出口商的贸易补贴，以及平均作物收入选择方案和陆地棉经济调整援助等多种方式。在2002年农业法案实施的5年间，美国政府给予棉花产业平均每年直接补贴、反周期补贴和营销贷款补贴三项补贴合计约25亿美元，如果加上其他的补贴，平均每年给予棉花产业的补贴高达30亿美元左右，这一补贴额度约为同期棉花产业净收入的1.55倍。借鉴国外的经验，应充分发挥市场机制的基础性调节作用，加强对我国棉花生产的支持和保护，加强棉花调控的立法以提高政策透明性和延续性。

6．分析提出新形势下，完善我国棉花价格调控机制的基本思路。建立我国棉花价格调控长效机制应立足于我国棉产业发展的两大基本国情：一是国内棉花巨大的消费需求市场；二是我国拥有完整的棉产业链和较强的产业国际竞争能力。这应是我们建立棉花价格调控长效机制的出发点与立足点。同时，要遵循“三个兼顾、三个统筹”的原则，既保证棉农合理的种棉收益，又要兼顾纺织企业的合理利润；既保证市场机制对资源配置的基础性作用，又要兼顾国家整体宏观发展秩序和有效调控；既保证国内市场稳定有序的发展，又兼顾与国际市场的必要衔接。统筹棉花生产供给与消费需求；统筹工业与农业；统筹国内外两个市场的价格关系。核心是处理协调好市场调节与政府宏观调控的关系。

总体目标：稳定棉花市场，保持棉产业链的健康持续有序发展。价格调控重点是稳定市场与产业链，兼顾棉农生产、棉花流通和棉花纺织企业等利益，并且应针对棉花生产、棉花流通及棉花加工等环节调节的要求，设立相互联系、相互衔接的多重综合价格调控目标体系。在棉花生产环节，通过不同价格形式的补偿稳定棉花种植面积，稳定棉农种植棉花的收入，提高棉农种植棉花的生产积极性；加大投入，促进棉花生产的规模化、专业化、机械化等现代化发展水平。在棉花流通环节，推进棉花现代物流体系的建设与发展，降低棉花流通成本，提高效率；加快推进棉花流通与生产的一体化进程，发展新型产业化组织体系。在棉花加工环节，促进纺织工业的结构调整与产业升级，提升产业链整体发展素质与水平；不断提升产业国际化发展水平，更好地参与国际竞争，实现纺织强国的发展目标。

调控手段：在棉花生产环节，重点实施以“差价直补”为主的生产支持型与棉农收入补贴型价格调控相结合的政策，并且不断促进棉花生产与组织方式的规模化、专业化与现代化水平。在棉花流通环节，重点实施带有反周期性补贴性质的“定量收储”价格支持方式，发挥收储的市场吞吐与蓄水池调节作用。在棉花加工环节，重点实施进出口调节政策，优化关税配额、滑准税和非关税措施，合理协调国内外棉花资源供应的有效配置。

调控方式：尊重价格规律，充分发挥市场机制对棉花资源配置起到基础性的调节作用。运用不同的政策对市场机制及市场形成的棉花价格进行一定程度的干预，发挥“看不见的手”与“看得见的手”的各自优势，实现对棉产业链发展的有效调节。

7．提出新形势下完善我国棉花价格调控机制四个方面的政策措施建议。一是健全棉花生产与棉农收入补偿政策机制。包括将棉花生产纳入农资综合补贴范围；建立健全对规模化（植棉大户和棉花合作社经营）的补贴办法；建立补偿棉农收入的补贴政策机制；强化政策性棉花生产保险支持力度；以及采用直补方式对棉花生产进行补贴。二是完善棉花临时收储制度机制。包括适当调整棉花临时收储制度，实行定量收储；引导大型流通企业适当增加商业周转储备；通过设置合理的棉花出售目标价格，建立棉价反周期补贴；建立进口棉花的收储机制，以平抑国际市场棉价对国内纺织企业原材料成本的冲击。三是完善滑准税和反补贴等调控措施。包括适当调整滑准税税率；适时运用反补贴与反倾销关税政策；调整纺织品出口退税税率至17%；调整棉花加工企业增值税政策，解决“高征低扣”问题。四是理顺棉花价格调控管理体制。包括理顺棉花价格调控管理部门关系；完善棉花信息收集发布预警制度；设立棉花价格风险调节基金；吸收专业合作社、大型流通企业和纺织企业参与价格调控；加大中国棉花的品牌推广力度；积极推动农业生产与组织规模化、物流现代化、纺织企业高级化、政府管理高效化等。

本研究课题的主要创新之处：一是从国内外两个市场结合的角度，着重分析了流通体制改革后，我国棉花价格变动及因素，特别是近两年来我国棉花价格变动的特点；二是从棉花全产业链的角度，系统分析了当前棉花价格对棉花生产、流通、纺织及全产业链与社会福利的影响；三是在全面梳理与评价我国棉花政策演变得失以及借鉴国外棉花政策的基础上，系统提出了完善我国棉花价格调控机制的整体思路，包括：“两个基本依据”、“三个统筹与三个兼顾”原则，以及针对棉花产业不同环节的特点提出的不同调控目标、政策基点与调控方式，并相应提出相关的政策措施建议；四是运用国内外比较、定性与定量相结合及实地调查研究等方法，增加了对研究提出观点的支撑与力度。

本课题在进行调查研究的过程中得到了各方面的大力支持与协助，为课题组掌握第一手资料，准确把握研究内容，提出切实可行的政策措施建议起到了重要作用。在此，要特别感谢国家发展改革委经贸司刘小南副司长、张显斌处长，工信部消费品司王伟副司长、曹学军处长，中国棉花协会王建红副秘书长，中国纺织工业联合会孙淮滨副秘书长、中国糖业协会马占平副理事长及国家发展改革委宏观经济研究院科研部黄汉权副主任。同时也要特别感谢山东省、江苏省、无锡市、浙江省及绍兴市发展改革委、商务厅、农业厅、经信委、物价局、棉纺协会的各级领导、专家及工作人员。感谢山东省齐鲁宏业纺织集团有限公司、济南市银花纺织有限公司、远纺工业（无锡）有限公司（台资）、无锡市第一棉纺织有限公司、无锡市第四棉纺织有限公司、无锡市天然绿色纤维科技有限公司、浙江省绍兴华通色纺有限公司、绍兴市庆茂纺织有限公司（港资）及浙江省特产新天地纺织原料有限公司的企业家们。

由于我们水平有限，时间有限，加之未来棉产业发展及影响棉花价格问题的内外环境还存在不确定性，本研究报告所形成的基本观点还有待于实践检验。同时，随着新情况、新问题的出现，还需要对此不断跟踪研究。对本研究中可能存在的问题与不足之处，欢迎各界人士批评指正。

课题组
2013年6月