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（1.教育部人文社科重点研究基地重庆工商大学长江上游经济研究中心，重庆，400067；2.重庆工商大学公共管理学院，重庆，400067）
引用格式： 王兆林，吴月。宅基地“三权分置”实现的研究综述与展望[J].土地经济研究，2022（2）：31-50.[Wang Zhaolin Wu Yue.Research progress and prospect of“three rightsseparation”of rural homestead[J].Journal of Land Economics，2022（2）：31-50.]
摘要 宅基地“三权分置”是新一轮宅基地制度改革的核心内容，本文总结了自2018年来宅基地“三权分置”实现研究的演进趋势及研究热点，尝试系统梳理宅基地“三权分置”实现研究进展，展望未来研究方向，为后续宅基地“三权分置”研究提供参考。结果表明：（1）宅基地三权分置实现研究，已从单一的实现路径研究，向实现困境、实现机制、实现模式、实现路径多维度研究转变，研究内容日渐深化，研究方法日趋创新。（2）宅基地三权分置实现总体面临权属、法律和现实三大困境，这在一定程度上制约了宅基地“三权分置”制度顺利实现；宅基地三权分置实现总体需要建立所有权、资格权和使用权之间的三大平衡机制和“共享型”收益分配机制；宅基地三权分置总体存在“所有权运作+一次性补偿”“资格权退出+指标交易”“使用权流转+社会资本进入”三种实现模式。（3）总体看，宅基地三权分置实现应从落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、放活宅基地使用权三方面入手，强化宅基地三权分置实现的风险管控研究。随着乡村振兴深入实施和共同富裕目标的提出，未来也应强化乡村振兴下宅基地“三权分置”实现和宅基地“三权分置”与促进农民共同富裕关系等方面的研究。
关键词 宅基地“三权分置”；实现形式；研究综述；研究展望
收稿日期：2022-03-22
基金项目：国家自然科学基金面上项目：西南地区农村闲置宅基地市场化风险识别、影响机制与配置路径研究（编号：42271280）；国家社科基金一般项目：“三权分置改革中宅基地使用权经营性收转增值收益分配研究”（20BJY120）。
作者简介：王兆林（1979— ），男，山东临沂人，博士，教授，博士生导师。主要研究方向为宅基地利用管理。Email：wzhaolin@163.com。
宅基地“三权分置”是宅基地制度改革的重要抓手，是解决当前我国宅基地低效利用的重要举措，也是激活农村沉睡资产的重要手段。国家统计局数据调查显示，改革开放以来，我国城镇化进程加快，城镇化率从1978年的17.92%提升到2020年的60.65%，约有6.7亿农民转移到城镇，农村人口大量流失，随之产生农村宅基地大量闲置问题，同时由于农村历史遗留问题，“一户多宅”“建新不拆旧”“城乡两栖占地”等宅基地闲置、低效利用现象普遍存在，农村宅基地面积不减反增 [1] 。改革开放40多年来，城镇化导致我国农村人口减少约2.39亿，与此同时宅基地面积却累积增加超过3000万亩。为了改善宅基地粗放型利用与低效率配置现状，显化宅基地及地上房屋的财产属性，增加农民财产收入渠道，2018年国家实施以“三权分置”为目标的宅基地制度改革，要求探索其具体实现形式，旨在落实宅基地所有权、保障宅基地资格权、放活宅基地使用权，显化宅基地资产功能，缩小城乡居民财产性收入差距，促进乡村振兴与共同富裕。
当前学界围绕宅基地“三权分置”实现已经产生了大量研究成果，主要集中于宅基地“三权分置”的政策内涵与权利内涵的探索 [2-3] 、宅基地“三权分置”改革面临的制度困境和解决方案 [4-5] 以及“三权分置”改革风险等方面 [6-7] 。这些成果一定程度上回答了宅基地“三权分置”的政策意义和现实作用，从理论层面对制度设计提出了建议，为宅基地“三权分置”的实现提供了现实的依据。总体来看，学界针对宅基地“三权分置”实现的研究在不断变化并逐步深入，也积累了一定数量的理论成果。尽管如此，当前学术界仍缺乏对宅基地“三权分置”实现研究的系统梳理，研究内容缺乏系统性，无法厘清宅基地“三权分置”实现未来研究的趋势与方向，不利于宅基地“三权分置”研究的顺利推进。鉴于此，本研究系统总结宅基地“三权分置”实现形式研究领域的演变规律及热点，对宅基地“三权分置”实现形式的研究成果进行系统梳理，将现有宅基地“三权分置”实现的研究概括为宅基地“三权分置”的实现困境、实现机制、实现模式、实现路径四个方面，期望为未来宅基地“三权分置”改革指明研究方向，并为新一轮的试点工作提供理论参考依据。
（1）所有权主体地位虚化
宅基地所有权主体地位虚化首先表现为所有权主体的虚位。《中华人民共和国民法典》第262条和《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）第11条对其采取法定授权的方式，确定集体所有的土地由农村集体经济组织或村民自治组织代表集体经营、管理，而“农民集体本身就是一个松散的、一定地域内的个体结合，没有独立的意思表达机关，不可能存在独立的意思” [8-9] 。乡镇政府或基层行政组织就成为“农民集体”代理人，即村干部或乡镇行政组织实际掌握宅基地的控制权。其次，主体的多元化是宅基地所有权虚化的另一表现，“乡镇农民集体”“村农民集体”“村民小组农民集体”都是当前法律法规认定的农村集体土地所有权的主体 [4] ，不同的所有权主体拥有的权利范围不一样，因而会产生各种冲突。此外，农民集体日益失去管理集体土地的权利 [10] ，当面对增值收益机会时，一些地方干部会为了自身的利益不惜牺牲农民集体的利益，违背农民意愿，给实际管理和操作带来较大困难，阻碍所有权的顺利实现。对于如何解决所有权虚化问题，理论界大致存在以下三种观点：一是通过淡化“农民集体”的所有权转向突出使用权这种制度安排帮助所有权实现 [11] ；二是坚持集体所有权农民自治原则实现对所有权的有效自治 [12] ；三是通过总结以往经验，提出在坚持农村集体所有权基础上，进一步做实宅基地所有权 [4] 。总体看，未来研究中应进一步法律化与一元化宅基地所有权主体地位，明确主体的法人资格，赋予主体特定的权利和义务。
（2）资格权取得和退出困境
在资格权取得上，《中华人民共和国物权法》等法律规定，农户取得宅基地资格权应当以集体成员的身份向集体组织申请获得，并坚持“一户一宅”原则。但实践中仍存在以下困境：现行法律体系缺少宅基地资格权的立法空间，成员权制度缺失，使得宅基地资格权制度的设立缺少立法衔接 [13] ；小产权房的存在变相出让或稀释了部分农民的宅基地资格权 [14] 。针对这一问题，现存观点认为：一是要建立和完善宅基地资格权取得机制，建立资格权登记制度等 [15] ；二是要在保留成员权的基础上给资格权赋予新权能，并厘清与使用权的关系 [16] 。总体看，当前对于宅基地资格权取得大多从法律方面进行理论研究，缺乏实践视角分析。
资格权退出是农民市民化过程中解决农村宅基地低效利用问题的重要举措。一方面，宅基地制度改革没有考虑到土地发展权对价和集体成员权对价 [14] ，同时没有完全实现宅基地财产对价，且相关制度不完善 [17] ，导致各地退出补偿效果并没有达到农户预期，农户主动退出闲置宅基地资格权的积极性不高 [11] 。另一方面，关于是否有偿让进城农户退出宅基地资格权是当前学界争论的焦点之一：部分学者认为有偿退出机制可以体现出资格权所蕴含的经济价值，同时为进城农户提供一定的经济保障，应当有偿退出 [18] ；另一部分学者认为宅基地资格权是农户作为集体成员而无偿获得，可认为是一种国家福利，不应急着退出 [19] 。在未来资格权退出研究中，应充分尊重农民意愿，完善退出补偿机制，不能搞“一刀切”农民进城运动 [4] ；同时在有偿层面，更加突出对资格权退出救济权方面的研究 [18] 。
（3）使用权流转范围受限
传统所有权和使用权“两权分离”的背景下，宅基地流转、抵押、转让等受到法律严格限制，《土地管理法》《中华人民共和国担保法》等相关法律对农村宅基地使用权流转范围与形式进行了明确规定，指出城市居民不能获得农村宅基地使用权，农村宅基地不能通过流转、赠予、买卖等形式进行变更，同时农村宅基地的取得使用和转让必须严格按照国家的相关法律规定。在一系列法律限制下，宅基地流转范围主要集中在集体经济组织内部，财产属性难以凸显。为此，有学者指出应放开宅基地流转，并给出相关原因：一是流转限制不利于保障农民的合法权益，使宅基地成为一种“沉睡资产”，侵害农民宅基地财产权利 [20] ；二是农房买卖存在大量客观需求，放开流转是克服隐性流转乱象的重要途径 [21] ；三是宅基地的居住保障功能正在弱化，放开流转带来的社会风险是可控的。探索扩大宅基地流转范围与形式，盘活宅基地使用权对于促进城乡要素有序流动、增加农民财产性收入有积极作用，但由于宅基地使用权流转相关交易机制、保障机制和风险防范机制等尚未构建完全，国家仍需强调稳慎放活宅基地使用权，而非完全市场化，这也是未来学界需要持续关注的方向。
（1）宅基地闲置率高且利用低效
随着城市化进程的发展，农村宅基地闲置率一直居高不下。2019年中国社科院发布的农村绿皮书显示，2018年我国农村宅基地闲置率为10.7%，其中空置率高达71.5%。东部地区农村宅基地空置率为13.5%；中部地区为7.7%；西部地区为11.4%；东北地区为11.1% [22] 。当前，全国各地普遍存在宅基地闲置废弃等低效利用问题，造成土地资源的非必要性浪费。我国农村宅基地闲置率有逐年上涨趋势，据国家卫计委的预测，到2030年我国常住人口城镇化率将达到70%左右，届时，随着越来越多的进城务工人员落户城镇、教育水平提高、人口结构老龄化等，“一户多宅”等带来的建设用地“外扩内空”现象将更加严重 [23] 。宅基地布局过于零散也是造成利用低效的一个重要原因，由于村庄规划缺位，整体布局过于分散，尤其在山区，难以形成大规模和比较集中的用地区域，导致宅基地流转基础条件受限。未来对于强化就地城镇化与农村宅基地耦合利用、村庄规划如何提高农村建设用地使用效率等问题，非常值得探讨。
（2）宅基地流转保障体系不完备
宅基地“三权分置”改革中流转范围拓展与流转用途的多功能化，可能给农户和集体带来风险，因而需要社会保障体系的配合 [24] ，然而当前关于农户流转宅基地的保障体系尚不完备，制约了改革进程和社会的和谐稳定。如部分农民只着眼于短期可得收益而选择退出宅基地，但出于种种原因导致进城失败，而又失去原农村住所，无法重回农村，宅基地失去其本有的保障功能，这部分农户该何去何从？住房保障是宅基地最基础的功能，与农民利益直接相关，当该功能得不到保障时，宅基地“三权分置”制度的完善和发展都将受到影响。
如何为失宅农民提供保障，理论界存在两种观点：一是引入第三方风险管理基金制度来分担“三权分置”流转过程中可能出现的风险，由政府专项基金或融资等形式筹集资金，交专门部门进行运营管理，资金主要用于农村宅基地流转过程中农民的拆迁安置补偿或意外风险防御；二是应当依法保护农民的土地承包经营权、宅基地使用权和集体经济的收益分配权，不能强迫农民以放弃宅基地为前提进城落户 [25] 。总之，在宅基地流转与退出问题上，政府应引导农户合理流转或退出闲置宅基地，并建立完善的保障机制，保证农户有房可住。
（3）监督管理机制不健全
在宅基地“三权分置”改革过程中所面临的监督管理机制不健全问题，使得农民权益保障存在缺陷，一定程度上影响到农户参与改革的积极性。首先，部分地方政府及相关部门在宅基地监督管理方面存在不同程度的缺位和错位，相关部门职责不明、协调不足，导致在管理上处于粗放状态，宅基地利用效率较低，改革进程受阻。其次，宅基地在面积标准、范围界定和分户依据等方面没有统一规定，政策权威性较低，导致基层部门在宅基地管理工作上依据不足，监管缺乏实效，这在一定程度上增加了农村宅基地流转、城乡土地置换的难度，进而使“三权分置”制度实现困难 [26] 。为了解决上述系列问题，后续研究中应重点聚焦以下几方面：一是划清基层政府及相关部门在农村宅基地资源管理上的职责边界，规范基层政府及集体组织的监控作用，强化管理职能；二是强化空间规划对村民居住区的数量、布局、范围等引导方面的研究，因地制宜地颁布宅基地相关政策规范农户行为。
（1）所有权与资格权间的平衡机制
所有权与资格权的权利冲突关键在于资格权确权问题。农户以集体组织成员身份向所有权主体即集体经济组织申请获得宅基地，集体针对符合条件的农户发放宅基地。在“两权分离”的模式下，宅基地所有权归农村集体经济组织所有，宅基地在国家公权力管控下缺乏独立自主性 [27] 。而在“三权分置”下，资格权的确立弱化了国家的管控 [28] 。为改善农户申请宅基地时因为区位因素造成的利益不均，平衡所有权与资格权主体间的关系，一些试点地区探索宅基地有偿选位制度，集体经济组织将具有区位优势的地段拿出来公开竞价，而一般地段则无偿取得，所获得的收益可用于村公共设施建设、改善村庄环境等，这种方式有效地保证了资格权人对居住权享有的平等性 [29] 。此外，所有权与资格权主体之间的关系平衡也表现为资格权人在流转宅基地使用权时，必须接受所有权人（集体经济组织）的监督与同意；同时，资格权人退出须将资格权退给所有权人（集体经济组织），这部分有偿收回的资格权可用于解决集体内部其他成员的居住问题或其他用途 [30-31] 。
（2）所有权和使用权间的平衡机制
所有权与使用权的权利冲突主要在于监管问题。集体经济组织作为所有权主体有权监督管理宅基地使用权人，让其按照用途规划使用宅基地，防止使用权人违规使用或多用宅基地。但资格权的新设弱化了所有权人对使用权人的统辖，使用权人往往不遵循使用要求和用途管制，同时由于缺乏管理激励和奖惩机制，所有权主体对宅基地的使用缺乏监管动力 [4] 。为了平衡所有权与使用权的关系，未来应强化宅基地所有权对使用权监督管理作用的研究，从法律层面来看，应当赋予宅基地所有权主体更多的监管职能，如对宅基地用途的监督要求、对宅基地使用权人使用面积限制、使用权人的流转宅基地备案制等，保证宅基地对农户的保障功能。
（3）资格权和使用权间的平衡机制
资格权与使用权的权利冲突主要表现为利益分配。宅基地“三权分置”中使用权的适度放活会影响到资格权的权能实现。宅基地农户自住时，资格权和使用权的主体一致，资格权和使用权主体均为该农户，权利间不存在冲突，但如果农户将宅基地使用权流转给他人用于农家乐、民宿等经营性用途，资格权和使用权之间就产生了利益分配冲突。此时宅基地资格权人可以向宅基地使用权人收取一定的费用，但在此过程中存在产生经济纠纷的风险，当宅基地使用权人违规使用了宅基地，侵害资格权人利益时，资格权人应如何维护自身利益等问题值得研究。为了平衡资格权与使用权之间的矛盾，宅基地资格权人首先应当发挥其监管职能，防止宅基地使用权人不按规定使用宅基地，但在经营权存续期间，资格权人不应侵扰宅基地的合理合法使用，保障使用权人的合法权利 [31] ；其次，资格权人在流转宅基地前应当明确流转条款，建立健全违约处罚机制；最后，应健全纠纷管理机制，确保当资格权主体与使用权主体发生利益冲突时能及时妥善处理，避免矛盾升级。
建立“三权”利益分配机制是保障“三权分置”改革顺利推进的关键。关于宅基地三权分置利益分配机制，现有研究主要涉及收益来源、分配主体和机制构建三方面。
首先，对于增值收益来源的探讨。在宅基地“三权分置”的架构下，宅基地使用权从禁止流转到允许流转、从禁止经营利用到允许居住和经营复合利用，其本质是“三权”结构分配格局调整 [32] ，目的是盘活闲置资产，突破宅基地现有的居住保障功能，实现其经济利用价值 [33] 。当农户经营性利用宅基地获得收益或者将宅基地使用权通过出租、转让、入股或其他方式流转给社会资本经营时，宅基地在原居住保障功能上产生了额外的经营性收入，这种额外的收益被称为宅基地流转的增值收益 [34] 。对于如何平衡各权利主体利益关系等问题，非常值得研究。
其次，对于增值收益分配主体的研究。学界对于集体和农户应当获得流转增值收益基本形成一致意见，主要原因是宅基地所有权属于完全物权，是所有人依法享有占有、使用、收益、处分的权能，集体基于所有权中的收益权理应分享宅基地流转过程中产生的增值收益。宅基地资格权主要包括占有、收益和处分的权能 [35] ，据此农户作为资格权人也应当是宅基地增值收益分配的主体，同时在“三权分置”政策中所提出的“保障农户资格权”，在很大程度上体现为享有土地收益的权利 [34] 。使用权人具有使用、处分和收益等较为完整的权能，基于其权能中的收益权，也有权获得部分增值收益。对于地方政府是否应当参与分配问题，存在不同观点：一种观点认为政府对村庄进行规划管制与公共设施建设的资金投入，是宅基地增值的重要原因，应当也有权获得部分增值收益 [36] ；另一种观点认为宅基地所有权人属于集体，从这一角度讲，政府参与分配的法律依据不够明确。
最后，对于构建共享型利益分配机制的研究。共享型增值利益分配机制是根据不同利益主体对宅基地流转的贡献采取“差别化分配”，整体分配规则为“涨价归民，地利共享” [37] 。部分学者认为宅基地“三权分置”在实施过程中，各利益相关体对“三权分置”政策尚未形成关联的协同配套助推合力 [38] ，应建立健全城乡统一建设用地市场，完善市场相关配套政策，落实土地增值收益分配机制 [39] ，重塑产权权利主体，满足宅基地发展需求，实现多元化主体共享产权 [40] 。可以根据宅基地流转方式和宅基地增值收益数额灵活采用“直接分配”“折股分配”等多种收益分配方式。收益分配结果应适当侧重于农户和集体经济组织，兼顾政府和企业的利益，以提高农户流转闲置宅基地的积极性和增加集体公共设施建设资金 [41] 。共享型利益分配机制的建立既保证了宅基地流转增值收益分配制度的规范性和可操作性，又平衡了各权力主体享有增值收益的公平性。
快速城镇化在农村形成的“虹吸”和“挤出”效应导致大量农民脱离农业生产，转向第二、三产业，对农村土地的依赖逐渐减弱 [42] ，同时形成了对建设用地的巨大需求。在这一背景下，全国多地结合自身实际情况制定了“所有权运作+一次性补偿”模式：集体根据本村实际情况对宅基地闲置严重的村庄进行整村规划，鼓励资格权人退出闲置宅基地，换取房屋或货币补偿，达到宅基地的集约利用与建设用地指标转移的目的。典型案例如天津的“宅基地换房”，宁夏平罗的“土地收储”，浙江嘉兴的“两分两换”等。
如图1所示，该模式中，所有权主体首先对该地的闲置宅基地情况进行调查，摸清当地闲置宅基地数量及地理位置后，鼓励闲置宅基地的资格权人退出；资格权人申请退出宅基地后，由所有权主体对申请退出的闲置宅基地进行集体收储或整体规划，委托房地产开发企业在规划区内建房；房屋建成后，对资格权人根据退出的宅基地折价换房或直接进行货币补偿。节余的土地用于城镇开发建设，形成土地增值，同时给当地带来更多就业的机会。在此过程中，土地发展权增值收益分配是关键环节，该增值收益通常被用来建设保障性住房，解决社会保障问题和投资城镇公共基础设施或服务配套措施，如教育、医疗。
从政策角度看，该模式给予资格权人放弃当前闲置宅基地并使其充分发挥经济效益从而获得额外收益的机会，开辟了农村建设用地重新整合、流转和集约利用的新途径，创造了利用现有存量集体建设用地为集体经济发展和乡村振兴提供空间的新思路。从资格权人的角度来看，该模式能够提高其生活水平，改善居住环境，缓和征地带来的社会矛盾，较好地维护了农村社会稳定。但该模式主要由政府主导，资格权人的参与权相对缺失，意愿难以完全体现，导致部分地区发生农民“被上楼”等问题 [43] ，同时一次性补偿之后，宅基地的发展权补偿等问题也非常值得探讨。
图1 “所有权运作+一次性补偿”模式
部分试点地区根据当地实际情况，采取宅基地指标交易方式，对存量闲置宅基地进行统一盘活利用，其实质是将宅基地资本化 [43] 。在不改变宅基地集体性质的前提下，通过指标交易、流转，实现农村宅基地资产价值最大化，积极探索出宅基地经济价值最大化的模式，该模式使城乡建设用地指标实现在本省市内高度市场化、抽象化和资本化。如浙江义乌“集地券”、重庆“地票”、河南郑州“复垦券”、四川彭州“土地银行”等。
如图2所示，该模式重点在于指标形成，即政府出台相应盘活闲置宅基地的文件，依据农民自愿参与、集体统一规划原则，将闲置废弃宅基地通过复垦、复绿或其他方式形成建设用地指标，指标在扣除本集体发展用地和安置用地指标后，结余的农村建设用地指标，由当地政府在农村土地交易所打包上市交易 [44] 。交易后的价款，扣除成本后按比例分配给所有权主体和资格权人。开发商通过土地交易场所获得指标后，在规划许可前提下选址进行开发建设。部分地区还可将置换所得指标存入相关平台获取利息收入。
该模式通过指标的形式提高了宅基地的增值保值能力，降低了宅基地直接参与市场交易的风险，保障了宅基地资格权人的利益，对于盘活存量、低效利用宅基地，提高所有权主体和资格权人的财产性收入具有重要作用。但由于宅基地指标交易过程中资格权人参与权的缺失，集体和地方政府可能存在一定的寻租空间，这增加了农户增值收益分享的不确定性，如何治理应该是理论界关注的重点问题。
图2 “资格权退出+指标交易”模式
在使用权流转过程中，政府可发挥其统筹领导能力，通过引入促进本地经济发展的厂商，并根据自愿原则鼓励村民将闲置废弃宅基地通过出租、转让、入股或其他方式与社会资本合作，增加农民收益 [44] ，目前，该模式在具有区位优势的地区较为普遍。为此，2019年中央农村工作领导小组办公室和农业农村部《关于进一步加强农村宅基地管理的通知》提出“鼓励村集体和农民盘活利用闲置宅基地和闲置住宅，通过自住经营、合作经营、委托经营等方式，依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等”。“使用权流转+社会资本进入”模式成功实现了政策层面和实践层面的有机结合。如重庆“巴渝民宿”、四川泸县“共建共享”模式等。
如图3所示，该模式主要分为宅基地出租转让和入股两种形式，其中宅基地出租转让的具体操作过程是以开发商为首组建项目公司，根据各地实际，综合农业生产、农产品加工以及物流销售等，实现产业融合发展，并利用宅基地进行农业产业化园区、农产品深加工基地、储运仓库以及工人宿舍等建设；或依据当地特色，实现农业与旅游业、文化教育事业深度融合发展，挖掘乡村特色文化遗产，打造民宿康养、民俗博物馆、特色文化遗址等项目，所得收益按协议进行集中分配 [44] 。入股的具体操作模式是，宅基地资格权人提供土地，社会主体提供资金，并按照约定享有部分房屋一定年限的建设用地使用权，二者合作进行项目建设。同时，资格权人仍享有约定的部分宅基地使用权，社会主体使用权到期后需归还资格权人，自此资格权人继续享有完整的宅基地使用权 [34] 。
图3 “使用权流转+社会资本进入”模式
该模式实现了资格权人和使用权人的分离，同时，农户作为资格权人直接获得宅基地的经营性收益，极大地调动了资格权人盘活利用闲置宅基地的积极性，增加了其财产性收入并促进共同富裕，实现了收益的永续性和产权分配的稳定性。但在实际操作过程中，宅基地资格权人和社会资本容易因收益分配问题产生纠纷，因而纠纷解决机制的建立健全，应是理论界未来关注的方向。
落实宅基地集体所有权是“三权分置”改革的首要任务。长期以来受法律法规制约，其在宅基地制度体系中逐渐被弱化，同时相关治理机制不健全，集体经济组织难以行使完整的所有权权能，集体所有权一定程度上被虚置。宅基地三权分置下，如何落实所有权，学界存在三种思路：一是为明确集体的宅基地所有权主体身份、巩固集体经济组织的所有者地位，将宅基地申请的审批权归还给集体所有人，便于集体掌握宅基地的实际情况并做好合理规划 [45] ；二是应当强化所有权主体的收益权，扩充集体对宅基地享有的处分权能，赋予宅基地与国有住宅用地同等权利，真正实现二者“同地、同权、同价”；三是加强集体的监督权和收回权，实现宅基地的合理利用和提升宅基地的利用效率 [46] 。三种思路本质都要求法律法规对集体进行“还权赋能”。按照此思路，未来应强化所有权主体人格化的权利和义务的研究，明确“农民集体”的具体指向，给予“农民集体”特殊的法人地位；同时深化对集体所有权的完整权能和义务的研究，减少因权利不明确而带来的纠纷。
保障宅基地农户资格权是实现“三权分置”的关键环节，是打开宅基地使用权市场化配置、解决农户财产收益的阀门 [45] 。对于如何保障农户资格权，学界现存以下几种观点：一是对宅基地资格权予以确权，保障其作为集体成员所享有的一系列权利，并厘清与原有宅基地使用权的关系，避免再次陷入权属不清、权能重叠的枷锁当中；二是对资格权的取得和退出进行规定，并以确定资格权主体的认定和取得方式作为行使资格权的前提，采取以户籍登记为主、综合考虑其他要素的成员资格认定标准，同时为提高规则的明确性和可操作性，允许各地方根据实际设立相应细化的规则 [47] ；三是处理好居住权和财产权的关系，这是保障农户宅基地资格权的关键，居住权作为集体经济组织成员的基本权利，无论宅基地如何流转，都不能改变农民作为集体经济组织成员的居住权，所以既要保障宅基地的可交易性，彰显财产价值，也要防范社会资本到农村大肆炒地，损害农户的居住权 [48] 。资格权的保障，重在赋予资格权相应的权属位列，为此应继续强化资格权权能、地位等研究；同时探索资格权登记可能性，处理好资格权登记与现有的宅基地所有权、使用权登记的关系，为未来保障资格权跨区域流转及退出等奠定基础。
“两权分置”下，宅基地使用权流转受限，隐性流转现象普遍存在，带来产权纠纷、交易成本上升、社会矛盾激化等问题，因而适度放活使用权是宅基地“三权分置”改革的重点。学术界关于宅基地使用权放活同样存在三种不同的意见：自由流转、禁止流转和限制流转。持自由流转观点的学者认为，宅基地使用权是一种用益物权，农民应当享有宅基地收益与处分的权利，宅基地作为农民的一项资产，有权进入市场交易 [49] ；持禁止流转观点的学者认为，宅基地的根本功能是居住保障功能，当宅基地发生流转时，农户可能面临无房可住的风险，放任流转会引发社会风险 [50] 。持限制流转观点的学者认为，应当适度放活宅基地使用权，结合各地实际和经济发展差异，在风险可控的范围内进行适度放活宅基地使用权，彰显宅基地经济价值 [51] 。当前看，适度放活宅基地使用权流转是平衡宅基地资产功能和保障功能的重要举措，当前大多数学者遵循承包地“三权分置”中“放活经营权”研究路径，对宅基地使用权适度放活的内涵和权利性质进行同质化解读，研究大多停留在中央政策表达上，总体还处在初步探索的阶段。未来如何放活宅基地使用权，首先应探索放活宅基地使用权的多种流转方式及保障措施，如租赁、入股等，其次应健全农村产权流转交易市场建设，为宅基地使用权流转增加渠道，优化资源配置效率，增加农民财产性收入。
本文对宅基地“三权分置”实现的研究演进趋势和研究热点进行了系统归纳、总结与分析，结果表明：
（1）宅基地“三权分置”实现研究，已从单一的实现路径研究，向实现困境、实现机制、实现模式、实现路径多维度研究转变，研究内容日渐深化，研究方法日趋创新。
（2）宅基地“三权分置”实现总体面临权属、法律和现实三大困境，这在一定程度上制约了宅基地“三权分置”制度的顺利实现。未来应从具体困境出发，强化对宅基地所有权的主体地位、资格权身份属性和使用权放活方式等方面的相关研究。
（3）宅基地“三权分置”实现总体需建立所有权、资格权和使用权之间的三大平衡机制和“共享型”收益分配机制。未来应关注所有权与资格权平衡中的资格权确定问题，所有权与使用权之间的监管问题，资格权和使用权之间的利益分配问题。
（4）宅基地“三权分置”存在“所有权运作+一次性补偿”“资格权退出+指标交易”“使用权流转+社会资本进入”三种实现模式。几种模式的共性是政府主导，集体实施，资格权人的参与权相对缺失，由此引致的收益分配问题及纠纷调解机制，应是未来研究重点。
（5）宅基地“三权分置”实现应从落实宅基地集体所有权、保障宅基地农户资格权、放活宅基地使用权三方面入手。未来应重点围绕所有权主体人格化的权利和义务，强化资格权权能、地位和资格权登记可能性，探索放活使用权的多种流转方式及保障措施等方面的研究。
（6）强化宅基地“三权分置”实现的风险管控。宅基地“三权分置”改革事关农民居住权，乃至社会稳定，必须稳慎推进。因而如何通过综合制度配套，切实化解和防范改革风险，加强治理，保护农民权益和生计的可持续化，也将是未来研究的重点内容。
此外，随着乡村振兴战略实施和共同富裕目标的提出，未来宅基地“三权分置”的实现，仍需聚焦如下两个问题的探讨：一是乡村振兴下宅基地“三权分置”实现的深入探讨。宅基地制度改革是农村深化改革的重要组成部分，也是推进乡村振兴的重要着力点。随着乡村振兴的深入推进，社会资本将流入乡村经济社会发展各领域，也将会流入宅基地利用环节，因而宅基地“三权分置”的实现如何结合乡村振兴大背景进行创新，因地制宜地探索出更多的流转模式与实现形式，更高效地实现农村闲置宅基地市场化配置，加快乡村振兴的步伐，亟待学者进行更深入探究。二是宅基地“三权分置”如何促进农民共同富裕的研究。宅基地“三权分置”制度是平衡宅基地资产功能与保障功能的重要手段，也是实现宅基地由资源向资产转变的重要举措。在宅基地实现有限的市场化配置过程中，如何分配宅基地发展权市场化转移过程中的增值，助推农民财产性收入增长，进而实现农民共同富裕，也是非常值得研究的问题。
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（1.Research Center for the Economy of Upper Reaches of the Yangtze River Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400067，China；2.School of Public Administration Chongqing Technology and Business University，Chongqing 400067，China）
Abstract：T hree rights separation of homestead is the core content of the new round of homestead system reform.This paper summarizes the evolution trend and research hotspots of the research on the realization of the“separation of three rights”of homestead since 2018，attempting to systematically sort out the research progress of the realization of the“separation of three rights”of homestead for highlighting future research directions and providing references for the followup research on the“three rights separation”of homestead.The results show that：（1）The research on the realization of the separation of three rights of homestead has changed from a single realization path to a multi-dimensional research on realization dilemma，realization mechanism，realization mode and realization path，with the research content deepening and the research methods becoming more and more innovative.（2）The realization of three rights separation of homestead is generally faced with three major dilemmas：ownership，law and reality，which restricts the smooth realization of the“three rights separation”system of homestead to a certain extent；To realize the three rights separation of homestead，it is necessary to establish three balanced mechanisms among ownership，qualification and use rights and a“sharing”income distribution mechanism；There are three realization modes for three rights separation of homestead：“ownership planning + one-time compensation”“qualification right withdrawal+index transaction”and“use right circulation + Social Capital Entry”.（3）In general，the realization of three rights separation of homestead should start from three aspects：implementing the collective ownership of homestead，ensuring the qualification rights of homestead farmers，and liberalizing the right to use homestead，so as to strengthen the research on risk management and control of the realization of three rights separation of homestead.With the in-depth implementation of rural revitalization and the proposal of the goal of common prosperity，we should also strengthen the research on the realization form of“three rights separation”of homestead under rural revitalization and the relationship between“three rights separation”of homestead and promoting farmers'common prosperity in the future.
KeyWords ：three rights separation of homestead；realization form；research review；research prospect