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（1.南京农业大学农村产权与集体经济组织研究中心，江苏南京210095；2.南京农业大学公共管理学院，江苏南京210095；3.常州市武进区农村宅基地制度改革试点办公室，江苏武进213159；4.常州市武进区网格化服务管理中心，江苏武进213159）
引用格式： 陈会广，杜佳琦，管红良，等。小微权力配置与网格化管理：基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新[J].土地经济研究，2022（2）：1-30.[CHEN Huiguang，DU Jiaqi，GUAN Hongliang，et al.Small and micro power allocation and grid-based management：Innovation of village-level homestead management assistance system on the basis of social governance system[J].Journal of Land Economics，2022（2）：1-30.]
摘要 乡村治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分，网格化社会治理机制是创新社会治理体系的重要举措。常州市武进区的探索为网格化社会治理与村民自治相融合共同推进宅基地制度改革提供了崭新样本，因此本文笔者对常州市武进区农村社区网格化管理进行了“区—镇—村”三级调研，并就创设村级宅基地协管员的必要性与可行性也做了同步调研。调查结果表明：（1）从宅基地管理职责看，创设村级宅基地协管员对优化行政村的小微权力是非常必要的；（2）从“网格+”社会治理融合趋势和现有资源条件两个方面看，宅基地管理纳入网格化社会治理体系具有可行性；（3）武进区小微权力清单化与基层治理网格化多功能叠加融合，网格员与协管员两位一体赋权赋能，走出了一条网格化管理技术和村级宅基地协管融合的道路。在此基础上形成的总体判断是，从武进区经验的推广价值看，我国农村已形成网格化社会治理的制度基础，网格化社会治理做好“网格+”的融合工作可以为当前农村宅基地制度改革提供重要抓手。村民自治与小微权力配置，是基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新的关键，同时也是农村社区治理能力建设的关键。但是，农村社区小微权力配置在“一竿子插到底”的治理路径下呈现出行政化倾向，网格化管理所具有的整合条线资源任务落地优势进一步地固化了基层对行政权力下沉的依赖性。结果导致了网格化管理过度行政化主导与社会治理的多元化主体共治的矛盾，造成了村民自治事项与政府委托事项难以区分的冲突。总之，今后探索“网格+”宅基地协管的制度创新，既要充分利用网格化管理所具有的整合条线资源任务落地优势，又要考虑到行政化影响村民自治的不利因素。从具体场景看，注重协管员专职与兼职相结合，加强条线与网格之间的协同联动；长远来看，立法规范村民自治事项与政府委托事项，科学合理配置小微权力是目标，推动从“管治融合”到“两治融合”治理转型，实现行政限权与乡治分权相结合。
关键词 小微权力配置；网格化管理；宅基地协管；社会治理
收稿日期：2022-08-16
基金项目：江苏省社会科学基金重点项目（18GLA008）、自然资源部海岸带开发与保护重点实验室重点资助课题（2017CZEPK01）、南京农业大学中央高校基本科研业务费人文社科基金专著出版项目（SKZZ2018002）——“农村宅基地制度改革的路径探索：武进样本”，以及常州市武进区宅基地制度改革试验关键问题研究系列课题。
作者简介：陈会广（1972— ），男，山东莒南人，南京农业大学教授，博士生导师。主要研究方向为土地制度与法学、农业（土地）经济理论与政策。E-mail：chenhuiguang@njau.edu.cn。
党的十九届四中全会通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，这是国家制度建设的里程碑事件。该决定在社会治理层面上提出了构建基层社会治理新格局的目标，要求“推行网格化管理和服务……推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层”。乡村治理作为国家治理的重要组成部分，其治理成就不仅关系到乡村社会的长远发展，更关系到整个国家的和谐稳定 [1] 。（农村）社区作为社会治理的单元细胞 [2-3] ，在乡村治理中处于核心地位。农村社区权力的科学有效运行，对基层社会治理新格局的形成至关重要。历史经验表明，在国家“一竿子插到底”的治理中，农村社区起到了“上面千条线，下面一根针”的作用。现在各项涉农惠农政策，最后都要靠农村社区落实，具体事务仍由乡村基层组织或村组干部承担。乡村基层组织或村组干部是政策深入农村的“触角”，是信息上传下达的“神经末梢”。乡村基层组织建设和村组干部队伍建设，是乡村治理体系的关键。因此，乡村振兴战略的实施过程中，把乡村基层组织建设好，把村组干部队伍建设好，农村社区权力的运行就有了充分的保障。
在农村社区，村级集体经济组织或村民委员会对宅基地行使所有者职能和自治职责，同时承担上级政府或部门分解到村的宅基地管理和改革试点任务。在2018年国务院机构改革前，宅基地改革与管理职能还没划给农业农村部门，原国土资源部门在各个行政村发展了国土联络员或土管员，并落在一名主要村干部头上，主抓分解到村的宅基地管理和改革试点任务，由此建立了信息上传下达的社会网络。宅基地改革与管理职能划转之后，农业农村部门缺少类似的“触角”和“神经末梢”，开始了探索。2019年出台的《中央农村工作领导小组办公室农业农村部关于进一步加强农村宅基地管理的通知》，明确提出了“开展农村宅基地动态巡查……探索设立村级宅基地协管员”的要求。2020年，中共中央办公厅、国务院办公厅发文启动第二轮全国农村宅基地制度改革试点，《深化农村宅基地制度改革试点方案》虽没有明确“设立村级宅基地协管员”，但可从“指导农村集体经济组织制定宅基地管理章程，规范集体管理行为……健全议事协商机制和矛盾纠纷调解机制”要求中找到设立村级宅基地协管员的政策逻辑
。
在承担改革试点任务过程中，2020年武进制定了《常州市武进区农村宅基地制度改革试点实施方案》（以下简称《实施方案》），借鉴政法委网格化管理模式，在已有的镇—村—组网格化基础上叠加宅基地日常管理与巡查职责，设立村协管员，推动社会治理重心下移，构建共建共治的宅基地监管体系。2021年出台了《武进区农村宅基地管理办法（试行）》，鼓励和指导村集体通过村规民约等方式，加强农村村民对宅基地的自我管理，设立村级宅基地协管员。同年，在嘉泽镇西城村、周庄村和跃进村专项试点“网格化+APP”宅基地村级协管员制度。武进在探索村级宅基地协管员制度上取得了一定的成绩，经验具备更大范围推广的可行性。
为此，本研究在宅基地协管员与网格化社会治理融合调查的基础上，回顾相关研究进展，从行政村的小微权力与宅基地管理职责角度阐述村级宅基地协管制度创新的必要性，分析宅基地管理纳入网格化社会治理体系的可行性，从武进经验中分析存在的主要问题与障碍，最后总结全文，提出基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新建议。
如前所述，基层社会治理新格局的形成离不开农村社区权力的运行。本节围绕社会治理的研究动向，梳理并综述农村社区权力运行与小微权力配置机制、农村社区权力运行与网格化社会治理机制、乡村治理体系与农村宅基地制度改革等方面的文献，从而为基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新提供理论基础。
在我国，社会治理是指在党的领导下，由政府组织主导，吸纳社会组织等多元治理主体参与，对社会公共事务进行的治理活动 [4] 。社会治理主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理 [5] 。以上两种代表性观点分别是从治理主体和治理方式层面去认识社会治理的，而俞可平 [6] 从治理机制和目的层面为我们理解社会治理的本质提供了定义，即在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，最大限度地增进公共利益和满足公众需求。以村民自治为核心的一系列农村民主治理制度的现实基础就是承包责任制，承包责任制促使农村的管理过程和管理方式发生变化，过去的命令式政治动员失灵 [7] 。这为我们理解农村社区权力在各种不同的制度关系中如何运行提供了基础。
在国家治理体系中，社区权力是小微权力。小微权力可以分为党的领导权、政府委托的行政权和村委会的自治权 [8] 。在乡村治理体系中，党的基层组织居于中心地位，是实现乡村治理现代化的关键 [9] 。例如，深圳市宝安区S街道的“村改居”社区治理中，社区综合党委是社区各类组织和各项工作的领导核心；通过“一核多元”的乡村治理模式，不同主体从不同角度提供了社区治理必不可少的领导、管理、参与与服务要素，同时又相互补充、相互配合 [10] 。这基本上揭示了乡村治理体系中权力运行的核心特征。
农村基层小微权力，是官民衔接层域的一种特殊的权力形态
[11]
。小微权力存在于官民之间，正是这种“非官非民、亦官亦民”的官民衔接层域，使基层小微权力具有正式体制性权力难以监督而民众又无法监督的特性
[11]
，很容易形成更大的工作异化
[12]
。因此，小微权力配置通常采取“权力清单”
。权力清单的主要功能是限权，这与法治的核心含义一致
[8]
。围绕权力运行的规范化、标准化和制度化原则进行实时监督，使得权力运行流程更加具有透明性
[12]
。而权力清单的重要组成内容是权力运行规则
[8]
，以清单化方式厘清了村庄治理的各项权力，构建了小微权力的运行规则体系
[13]
。于是，农村基层党组织如何领导（领导权）、村庄事务如何自治（自治权），以及村民委员会协助基层政府的工作如何开展（协助权）、政府委托的事项如何管理（受托权）
[1]
等公共事务活动，就形成了小微权力配置机制，权力清单对上述各种权力做出一系列的安排。
权力清单对各项小微权力做出一系列的安排之后，农村社区权力运行并未到此为止。社区担负着双重职能，一种是自上而下的政府管理和公共政策的落地执行，另一种就是自下而上的社区居民参与和对公共服务的需求 [10] 。自上而下的管理科层制特征明显，由此带来“信息不对称也是科层有效运转的根本障碍”之管理困境 [15-16] 。小微权力清单虽明确了基层社区的管理服务范围和权限，有些清单事项需要日常巡查，有些事态需要社会管理及时做出反应，这些动态信息上级需要及时把握。一种社会管理与信息技术相结合的产物，运用数字化、信息化的手段，将管理区域范围划分为若干个网格，网格化管理应运而生 [17] 。所谓网格化管理，是在传统科层制基础之上借助信息化手段，对基层社会的一种整合性管理服务新模式 [18] ，在某种程度上解决了科层的管理困境。这个过程其实就是通过社区空间和信息技术的连接，再造政府自上而下的流程，达成治理重心的下沉和治理资源的整合，实现对网格内人、物、事、情的全天候、实时化、动态化、智能化管理和服务 [19] 。网络信息系统能够优化农村治理主体之间的互动 [20] 。
实行网格化管理是加强社会管理的迫切需要。一方面，近年来基层社会管理过程中公共危机事件频发，而传统管理体制往往偏重被动管理和静态管控，难以应付不断升级的现实挑战 [21] 。网格化管理可以对管辖范围实行动态化监测，有利于及时发现并解决问题 [17] 。农村的网格化管理的实质是基层组织的制度化建构，是国家服务型权力向农村基层的渗透，从而提高政策执行的效率 [22] 。另一方面，网格化管理能够消除政府各职能部门之间的壁垒，以公众需求为导向，提供精细化的公共服务，重塑公共服务流程 [23] 。网格化管理实现了国家行政组织和乡村社会力量的有效合作，但其基本逻辑仍是社会控制，只会强化“大政府、小社会”的关系格局，无法促进社会自我管理、自我服务的自主性生长 [24] 。在此过程中，社会事务的新变化要求基层社会治理主体多元化，这对传统的政府科层组织形态提出了变革的要求 [25] 。于是，单一主体的网格化管理开始向多元主体的网格化治理转变 [17] 。与初期重管控不同，网格化治理的实践者努力将社会服务、社会组织、社会工作者等柔性治理元素纳入网格化系统之中，使得网格化的存在形态和特质根性发生了一系列重要的变化 [26] 。因此，需要推动网格化管理向网格化治理转型。
农村社区作为国家治理的基本构成单元，是推进国家治理体系和治理能力现代化进程的关键，其治理模式的优劣程度决定了农村各项事业发展、政治社会稳定以及城乡统筹的水平 [27] 。在乡村治理活动中，治理主体的产生方式、组织机构、治理资源的整合以及它和乡村社会的基本关系，构成了乡村治理机制 [28] 。乡村治理的特点在于多治理主体参与、多部门分工合作，目的在于实现乡村的善治 [29] 。国外对于乡村治理主体的研究也表明，多元化的乡村治理主体有助于发展农村经济、保障农村公共物品供给 [30] ，将农村发展的政治、经济与社会资本联系起来 [31] 。
村民自治是农村基层社会治理的基石。我国广大农村地区具有的独特的生长模式，如差序格局、熟人社会、守望相助等生活逻辑，以及拥有的自治传统的村庄公共性等决定了村民自治是中国乡村治理最为适宜的方式 [32] 。在我国，村民自治赋予了农民参与村集体公共事务处理的权利，宅基地管理作为村级公共事务也应遵循村民自治的原则。因此，运用村民自治的机制管理宅基地既是我国农村土地产权制度的要求，又是乡村治理体系中的一项重要职责 [33] 。一般农村宅基地的财产属性不高，但其社会属性发挥着不可忽视的作用。政府保障集体治理空间，调动集体治理的积极性，加强集体治理规范建设，契合“公共事务治理之道”，能够实现宅基地的制度效率。问题是，当前一般农村宅基地管理，过度强化地方政府责任，与集体治理框架不一致 [34] 。
农村宅基地是观察村民自治与社区小微权力运行的“窗口”。以上文献的指向也表明，农村宅基地管理提供了观察自下而上的社会治理（村民申请、村民自治）、自上而下的政府管理（乡镇人民政府及以上审核批准）的“切口”。村级宅基地协管制度创新，是可以在网格化社会治理体系的基础上叠加相关职能实现的。
常州市武进区农村宅基地制度改革试点办公室为了落实《实施方案》中设立村协管员的改革任务，于2021年3月23日召开了关于创新宅基地村级协管员制度座谈会，课题组
参加了座谈，共同研讨如何借助网格化加强创新宅基地管理。课题组拟定了《武进区宅基地协管员与网格化社会治理融合调研方案》，并组织了三次调研（见表1）
。
表1 武进区宅基地协管员与网格化社会治理融合调研
通过对村级网格员以及村干部的座谈调研了解到，村级网格化服务管理工作站作为区镇村三级网格的底层基础，对网格负有最直接的管理职责。村级建立了“一长N员”的基层网格管理团队，网格员的职责包括日常走访、信息上报等。网格员普遍由村干部兼任，村委中原国土联络员具备宅基地管理的经验，网格员的待遇低、任务重是反映的主要问题。
通过对嘉泽镇网格化服务管理中心的走访了解到，镇网格化服务管理中心作为二级网格，负有上传下达、协同处理的责任。宅基地进网格的难点在于网格承载能力和网格员专业能力有限，宅基地管理与网格化管理信息平台打通是关键。
通过对武进区网格化服务管理中心的座谈调研了解到，武进区网格化服务管理中心作为一级网格，负有统筹指导、综合协调的责任。对于宅基地管理进网格提出的解决方案是，各条线下放的资源、权力职责、服务事项进网格清单有增有减，尤其是农业农村部门清单内容需要优化。充分认识到网格员与协管员的不同，加强网格员在宅基地管理事项方面的培训，同时做好宅基地管理与网格管理系统的对接。
行政村是由人民公社体制下“三级所有”中的生产大队演化而来（包括后来的撤村并村），设立村民委员会为实行村民自治的基层单位。因此，行政村的小微权力与宅基地管理职责可以从自治和法治两个维度来理解。
与国家政府权力相比，村级权力属于小微权力，即村级组织及村干部依法行使的村务管理权力。我们在上面的文献综述中已将小微权力总结概括为领导权、自治权、协助权和受托权四个方面。根据《中华人民共和国乡村振兴促进法》第42条的规定，领导权就是中国共产党农村基层组织按照中国共产党章程和有关规定发挥全面领导作用。《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第2条规定，村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。这是自治权的法律依据。《中华人民共和国乡村振兴促进法》第42条第2款进一步明确了自治权的原则，即“村民委员会、农村集体经济组织等应当在乡镇党委和村党组织的领导下，实行村民自治，发展集体所有制经济，维护农民合法权益，并应当接受村民监督”。协助权就是，《村民委员会组织法》第五条第二款“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。人民政府对村民委员会协助政府开展工作应当提供必要的条件（见《村民委员会组织法》第37条）。受托权主要看事项，其实是部门服务职能根据需要而做的下沉，所以《村民委员会组织法》第37条只对委托工作经费做出规定，即“人民政府有关部门委托村民委员会开展工作需要经费的，由委托部门承担”。《村民委员会组织法》也预防了协助权冲击自治权的问题，如第36条第3款规定，“乡、民族乡、镇的人民政府干预依法属于村民自治范围事项的，由上一级人民政府责令改正”。
《中华人民共和国民法典》设立了特别法人条款，第96、99条规定农村集体经济组织为特别法人，第96、101条规定基层群众性自治组织（如村民委员会）为特别法人。《中华人民共和国土地管理法》第10条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”未设立村集体经济组织的，村民委员会可以依法代行村集体经济组织的所有者经营管理职能；设立村集体经济组织的，集体经济组织行使所有者职能，村民委员会行使管理职能。《村民委员会组织法》第8条第2款进一步强调了村民委员会的土地管理职责：“村民委员会依照法律规定，管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，引导村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境。”尤其是《村民委员会组织法》第24条，对涉及村民利益的，须经村民会议讨论决定方可办理的事项做了列举，特别指出“宅基地的使用方案”。行政村的宅基地管理职责由此有了明确的法律依据。
行政村的宅基地管理职责是村民自治范畴的事务。《村民委员会组织法》第2条规定：“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”村民自治赋予了村民自行管理村集体事务及其相关各类公共事务的基本权利，村民自治的核心目的是为村民的自由自主自治活动提供制度性平台 [35] 。村民委员会的职责有管理本村属于村集体所有的土地、引导村民合理利用自然资源，而村集体经济组织负有集体“三资”经营管理的职责。村民委员会的宅基地管理，与村集体经济组织的宅基地所有者职能有着本质的不同。
宅基地管理作为一项村级公共事务，无论是从法律上还是实践上看，村民委员会或村集体经济组织都是合法的管理主体。前者是村民自治意义上的管理，后者是所有者意义上的管理。宅基地管理纳入行政村小微权力清单，没有严格区分是属于村民委员会的小微权力还是属于村集体经济组织的小微权力，因为党政经三套班子在村一级公共服务中心或党群服务中心是合署办公的，人员重叠，事务交叉。从调研搜集到的材料看，宅基地的使用或管理是在村级“小微权力”事项清单中的，见表2的一级事项之1.1—二级事项之2.1—三级事项之3.5。
表2 雪东村“小微权力”事项清单（试行）
续表
资料来源：根据雪东村提供的小微权力清单资料整理。
注：—表示没有细化。
《武进区农村宅基地管理办法（试行）》规定了符合条件的农户申请、所在村民小组讨论公示、村级审查报批等管理流程，为村级“小微权力”事项清单提供了依据。村级组织重点审查提交的材料是否真实有效、拟用地建房是否符合国土空间规划（村庄规划）、是否征求了用地建房相邻权利人意见等。宅基地申请经村民会议或村民代表会议讨论决定并在本集体范围内公示后，由村级组织审查盖章，报镇（街道）委会审批。此外，村委会在宅基地日常管理方面还承担着重要的监督违法违建行为的职责。
从上节行政村的小微权力与宅基地管理职责来看，创设村级宅基地协管员是非常必要的。本节主要从“网格+”融合和资源条件两个方面分析讨论宅基地管理纳入网格化社会治理体系的可行性。
网格化管理正逐步应用于社会治理领域，并向网格化治理转型。网格的精细化被用来强化“行政吸纳社会”的作用
[36]
，当前一些管理服务职能主动对接和纳入网格化社会治理体系，出现了“网格+党建”“网格+城管”等网格化社会治理的融合趋势。在武进区网格化服务管理中心的调查了解到，该中心集网格管理、统筹协调、指挥调度、综合研判、网格队伍建设等职能于一体。在网络化社会治理上，以党建引领、社会治理、为民服务、综合执法为“四梁”，以社会治安、公共安全、城市管理、环境保护、民生服务、政务代办、综合执法和综合管理为“八柱”，构建了“四梁八柱”的网格集成管理工作格局，初步实现了全区社会治理“一张网”有效融合。据中国江苏网的报道，武进区依托1223个网格发挥作用，创新整合集成改革和网格治理，全面激活“网格+”机制，不断延伸精细管理“触角”。
在此背景下，宅基地管理纳入“网格+”社会治理融合，对于全覆盖基层治理事项和丰富网格化社会治理体系是必要的。
常州市委政法委负责的常州市网格化社会治理联动指挥平台，将现有的网络平台、硬件资源和数据资源集成管理，实现数据共享、对接联动、关联融合，提高社会治理的预测预警能力。武进区网格化服务管理中心是全区网格化服务管理三级平台中的区级平台，是区政府直属公益一类正科级事业单位，委托区委政法委管理。武进区网格中心自2018年成立以来，以党建引领、为民服务、社会治理、综合执法四大功能为引导，在网格内集成社会治安、公共安全、城市管理、环境保护、民生服务、综合执法、政务代办、综合管理等八大服务管理事项。武进区划分基础网格711个，专属网格104个，共计815个网格。2020年全区累计上报服务管理事项48.1万余件、服务记录134万余件，事项办结率达100%，联动办结率达100%。这是宅基地管理纳入网格化社会治理体系的资源条件。
武进区从农村宅基地数字化管理实际需求出发，开发了农村宅基地综合管理系统
，有所有权管理、资格权管理、使用权管理、审批管理、执法管理、共享发布等管理模块和功能菜单。武进区宅基地数字化管理有一定的基础，在对接网格化社会治理体系的技术实现上有前瞻性设计思考，并正在试点探索建立“网格化+APP”村级协管、镇级监管宅基地数字化监管机制。
（1）区级：统筹管理，平台建设
武进区网格化服务管理中心作为一级网格，负有统筹指导、综合协调的责任。主要工作：一是负责区网格化指挥管理平台的日常管理、运行维护和数据统计分析工作，平台运转可以分为采集上报、核实立案、分流交办、督查督办、结果反馈、核查结案六大阶段；二是搭建信息资源共享的平台，中心系统整合“数字城管”平台、“12345”便民服务热线等各类平台，集成整合到网格化信息系统与移动终端中；三是将全区分散的条线业务系统逐步整合到“一张网”里，负责推动各镇级网格化管理中心和区级职能部门协调联动，促进政府职能部门资源整合、高效协作、联动共治；四是负责实施网格管理员的日常培训工作，加强镇、村级网格化管理队伍建设，对镇网格化服务管理中心实施绩效考核。
（2）镇级：协同条线，处理派单
镇级网格化服务管理中心作为二级网格，负有上传下达、协同处理的责任。主要工作：一是落实武进区网格化服务管理的各项工作任务。对区级下发的任务进行分解派遣，将有关问题及时上报；二是负责镇级网格化管理平台调度和信息维护工作，对各村级网格发现的城市建设、管理、服务等方面问题线索，进行派单反馈、统一调度和督办考核；三是推动镇职能科室与村网格化服务管理工作站联动，将村网格员上报的问题反映至相应的镇级职能科室，并对其监督考核；四是将问题上报区级网格中心，对于不属于镇职责范围内的，上报至网格化服务管理中心转办至区级相关职能部门。
对嘉泽镇的网格化服务管理中心走访调研了解到，该镇共有20个村（社区），划分了58个基础网格、2个专属网格，嘉泽镇网格化服务管理中心现有专职网格员58人，网格规范达标考核在全区位于第一方阵。通过设立镇级网格化信息服务管理指挥中心，充分发挥信息管理平台指挥调度、基础数据管理、日常工作管理等功能。
（3）村级：一线走访，日常巡查
村级网格化服务管理工作站作为三级网格，对网格负有最直接的管理职责。主要工作：一是建立“一长N员”的基层网格管理团队。“一长”即一名网格长，负责日常运行落实、统筹跟踪处置问题。“N员”即多名网格员，结合本职参与管理发挥服务群众的作用。二是落实网格管理任务清单，网格员需要负责辖区网格内的基本信息采集，入户寻访、宣传、日常巡查、社会治安、环境治理等工作。三是网格员日常走访，网格员每天至少到网格内巡查走访两次，每次时间原则上不少于1小时，对巡查发现的各类问题和隐患及时处理。四是信息上报镇级管理平台，网格员可通过手机终端进行上报至镇网格化管理平台，镇网格化服务管理中心根据事件性质，在规定时间内转办至相关职能部门进行处理。表3详细列举了村级网格员日常巡查的任务清单。
表3 武进区网格化管理村级事项（网格员巡查清单）
资料来源：根据武进区网格化服务管理中心、嘉泽镇网格化服务管理中心提供的网格服务管理事项清单资料整理。
从礼嘉镇新辰村、武阳村、何墅村三个村调研中了解到，村内网格大多是按照自然村、村民小组等来划分，网格长由村书记担任，作为本村网格的第一责任人，网格员一般由村委兼任。村级网格化服务管理工作站通过划分网格和落实人员，建起了基层社会治理的大网。目前，宅基地管理正借网格巡查清单项目优化之际，实现与网格化管理有效整合衔接。嘉泽镇西城村、周庄村和跃进村三个村试点“网格+APP”宅基地村级协管员制度，有宅基地巡查专项任务推送。其他区域在宅基地管理列入网格化治理日常巡查清单前，没有专项任务进行推送。
以上武进社会治理体系中网格化管理的主要做法，可以概括为图1：
图1 武进区农村网格化管理运行流程
资料来源：根据武进区网格化服务管理中心提供的资料整理。
（1）基层治理网格化+协管任务清单全流程
基层治理网格化是社会治理体系现代化的底层逻辑。武进区全面激活“网格+”的社会治理融合，为叠加宅基地协管制度提供了基础。利用村（社区）已建立的综合网格，叠加多功能，在网格专用手机的APP上设置宅基地巡查定位打卡、拍照上传、信息推送、问题输入、到期提醒、结果录入等功能，将宅基地巡查管理纳入基层网格工作范畴；充分发挥基层网格员队伍的优势，网格员一员多能，建立农村宅基地网格化管理村级协管员制度。在小微权力清单中细化宅基地管理事项，为优化网格员巡查清单、明确宅基地协管职责要求提供了依据。
村级宅基地协管员主要负责对本网格范围内农村宅基地管理、违法行为进行监管，具体职责如下：一是参与宅基地审批、农房建设“四到场”工作，即宅基地申请审查到场、开工前丈量批放到场、建房巡查到场、建成后核查验收到场；二是定期对已在建的农房进行巡查，及时发现并报告建设过程中的违法违规行为；三是根据区、镇提供的宅基地违法线索，及时到现场进行核实，并反馈相关情况；四是农村宅基地日常巡查监管，及时掌握农村宅基地使用、农房建设施工等情况，对未经批准在宅基地上建设农房的现象及时报告。宅基地协管任务清单涉及从申请审批到建设等各环节，覆盖从巡查、违法线索核实到反馈报告等全流程。武进以信息化手段为支撑，以网格化平台为依托，探索建立全区农村宅基地网格化管理村级协管员制度，对于实现资源有效整合，合理布局村、组、户宅基地管理网络，推动宅基地监管工作重心下移，关口前移，全力打通宅基地监管“最后一公里”具有重要意义。
（2）宅基地管理平台数字化+农户资格权入库全要素
从上节宅基地管理纳入网格化社会治理体系的可行性得知，武进区组织力量开发了农村宅基地综合管理系统，具备了对接网格化社会治理系统的数字化基础。通过所有权管理、资格权管理、使用权管理、审批管理、执法管理和共享发布六大模块系统功能权限设计，以及相关制度设计，镇级农业农村、自然资源和规划、建设、行政审批、行政执法等机构建立了数据共享、职能共管、线下联动、线上联办的链条式工作机制。以农户资格权为重点，规范宅基地资格权认定管理，细化完善宅基地资格权认定管理办法，全面厘清户籍与成员资格、家庭户与保障户之间的界定关系。宅基地资格权成员以集体经济组织成员为认定口径，以股东资格权人信息为参考基础。精准采集并全面匹配“人、地、房”三类数据，完成全区农村集体经济组织、宅基地资格权基础数据入库，同时完善资格权动态调整口径、时限和操作流程。这也可以为网格化社会治理的精准化提供人—地—房三位一体的全要素管理。
（3）宅基地监管网格化+职责清单全覆盖
武进将宅基地巡查监管作为基层社会治理的重要内容，压紧压实宅基地巡查监管属地责任。按照“谁审批、谁监管”的原则，将宅基地违法用地执法监管职能统一纳入镇（街道）综合行政执法管理局扎口管理，细化完善执法监管职责，职责清单全覆盖执法监管工作整个流程。依托网格化社会治理，做好“网格+宅基地巡查监管”的融合工作，开发增设宅基地网格化监管模块，将宅基地日常巡查—情况上报—问题研判—执法处置等全部纳入平台管理，实现宅基地监管执法全流程管理。APP后台可实时查看宅基地巡查监管、问题上报和执法处置情况，为分析研判全区宅基地使用现状、存在问题和发展趋势提供数据支撑，实现宅基地监管执法大数据管理。目前这项工作还处于镇村试点阶段。试点过程中武进区积极构建一、二、三级加密巡查网格体系，严格落实“联查互补、重点监管、智能技防”的融合性网格化巡查机制，确保违法行为“早发现、早制止、早处置”。实行巡查、研判、执法、整改全流程链条式闭环运行，全面落实痕迹化、常态化管控和联动处置机制。
村级宅基地协管制度创新是深化宅基地制度改革的一项举措，因改革试点还在进行中，后续效果有待进一步调研观察，下文仅就可能会碰到的问题与障碍进行分析。
2019年《中华人民共和国土地管理法》确定了国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作的宏观体制。村级宅基地协管是解决宏观体制落地基层过程中“谁来管”“如何管”的微观机制问题。网格化管理为此提供了良好的契机。网格化管理的实质是一种国家权力对基层社会的重新渗透与整合的过程 [37] 。这个过程将原先各个职能部门分散化和难以“落地”的条线管理资源整合在网格之中，国家权力进一步下沉到基层社会 [38] 。国家对宅基地的管理权力下沉基层，国家对宅基地的改革权力落地基层，其重要表现形式之一就是村级宅基地协管。村级宅基地协管的权力性质是什么？是委托事项带来的权力，还是村民自治的权力，抑或二者兼而有之，这些权力的性质问题需要进一步改革实践和理论研究。
（1）网格行政化色彩浓厚，缺乏村民参与
网格化管理实际上是一种科层化体制在基层精细化管理的展开，作为行政权力下沉的一种方式，与村民自治力量之间难免存在着一定的张力 [39] 。在政府主导下的网格化管理模式下，网格化带有很强的执行行政任务的色彩，网格化管理基本上是以“行政化”方式运行的，社会组织和社区居民更多是作为管理对象而不是参与者 [40] 。从网格化管理流程设计来看，很少考虑到基层公民参与、村民自治。由于网格化管理是自上而下推行的政策，政策制定者是区、镇政府及相关职能部门，执行者是村网格员（实际上是村委会），加剧了基层治理的行政化色彩，阻碍了村民对公共事务的参与 [22] 。在实践中，网格化管理的弊端逐渐显露出来，压力型体制下基层治理越发依赖于网格，甚至成为科层组织的一个层级，政府职能部门间协调困难、问责形式化，使得网格化管理遭遇“内卷化”的风险 [39] 。网格化管理行政化的背景，与社区行政化的背景密切相关。社区行政化是全国社区建设与社区发展中普遍遇到的问题 [3，41] ，武进也不例外。
按照刘锐 [42] 的说法，农村网格化管理的产生，源于自上而下的行政压力，及自下而上的诉求难回应。这样的话，村一级有可能成为贺雪峰 [43] 意义上的农民自下而上表达公共品需求偏好的最佳平台，以及国家自上而下资源转移到农村与农民需求对接的平台。那么，村民自下而上的诉求在网格化管理中得以发现和回应，这也可以视作某种形式的村民参与。但是，这种参与形式不能替代村民自治中的参与。而且，目前网格所能提供的管理有余而服务不足，村民自下而上的诉求体现在网格化管理中，与其说是参与倒不如说是问题反馈（问题上报和结果反馈，见第6节图1）。
（2）网格化管理过度强化行政任务与社会治理的多元化主体共治相悖
网格化管理行政化有其历史根源，它源于社会治安综合治理。治安责任从村到组再到户层层分解，最终形成自上而下的社会治安综合治理体系 [44] 。这个基层治理体系，就是网格化管理的雏形。将原先各个职能部门分散化和难以“落地”的条线管理资源整合在网格之中，国家权力进一步下沉到基层社会 [38] ，从而形成了网格化管理侧重于“管理”的过程，固化了网格化管理过度强化行政任务的机制。
网格化社会治理则是一种以网格化管理为基础的社会治理模式或治理体系。社会治理需要政府与其他治理主体合力，以共同利益为最终目标，协调各方形成良性的社会治理体系。如果在网格中政府的力量占据了主导地位，依托于政府的“行政力”进行乡村治理，那么网格管理就难以发挥联系群众的作用 [39] 。因此，网格化管理在向网格化治理转型。网格化治理强调的是多元共治，其主要特征包括多元主体，开放、复杂的共治系统，以对话、竞争、妥协、合作和集体行动为共治机制 [45] 。村民、村民委员会作为农村社区治理主体，从所有权和使用权来看宅基地的管理主体分别是集体经济组织（或村民委员会）和村民。网格化治理的基础是自治，应围绕社区居民及其需求展开，治理主体包括政府部门、社会组织、社区自治组织以及群众个体等 [46] 。但网格化管理的行政化，让多元共治成为难题，村民参与公共治理的空间有限。政府责任无限扩大的结果是村务向政务的转化，也就意味着原来属于村民自治范围内的事务被吸纳进政府行政供给的框架，政府成为最终的责任主体 [47] 。行政化与多元化共治相悖，从而决定了网格化社会治理转型的长期性。
农村宅基地制度改革涉及的利益关系复杂。农民的政策需求和利益诉求也呈现出差异性和多元化，稳慎推进宅基地制度改革需要坚持村民自治原则，需要多元共治的网格化治理。从上节“行政村的小微权力与宅基地管理职责”，以及“网格化社会治理体系对接宅基地管理的武进经验”中可以发现，宅基地管理既属于村民自治事项，也属于政府土地管理职责事项。因此，宅基地管理将成为创新网格化社会治理机制、促进网格化管理向网格化治理转型的重要试验领域。
由于网格化管理改变了乡村传统的权力格局，形成了新的村庄秩序，这种秩序能否服务于农村、服务于农民，能否通过搭建平台为村民的利益发声，取决于网格化管理中村民自治的原则贯彻执行的程度。从网格化管理向网格化治理的转型来看，通过治理主体的多元化应对社会自治与政府社会管理的诉求、通过政府的有距离治理应对静态化与动态化管理的需求、以无缝隙管理应对公共服务需求多样化与重管理轻服务的矛盾 [46] 。优化小微权力清单，在小微权力清单中细化村级宅基地管理自治事项，是确定政府有距离而无缝隙管理范围的关键。
宅基地的办理程序基本都是先由本人向村委会提出申请，然后由村委会组织召开村民代表会议或村民大会进行集体讨论，并收集相关资料，之后报乡镇人民政府审批。行政村在处理宅基地申请审批、房屋施工质量监督等重大事项时，由村委会牵头通过村民代表会议、村民议事会等方式履行议事决策程序。但是，小微权力清单没有细化村级宅基地管理自治事项，村民自治权与政府行政权的边界不清晰 [2] 。因而，村级宅基地协管员承担的哪些工作属于自治管理事项，哪些属于政府委托事项没有得到清晰界定。在法制上，《中华人民共和国土地管理法》第11条赋予村集体经济组织或者村民委员会经营、管理的法定权利，经营、管理权按照《村民委员会组织法》和《中华人民共和国民法典》的规定是通过村民自治、民主管理的方式实现的。但是，细化村级宅基地管理自治事项，不会因法律的原则规定而自动实施；优化小微权力清单，在乡村法治道路上的最后一公里仍困难重重。而且，从乡村治理的关系主体和外部环境看，还有待于县乡党委政府这个“厨师”端出治理的“菜单”，尤其是县乡政府在“放管服”改革中限权，为村民自治“留白”，缓解小微权力配置自上而下的压力型难题。
（1）网格员赋能：“+协管员”两位一体与工作负荷
村级网格员处于网格管理队伍的最末端，也是接触村民、解决纠纷最多的成员，网格员的队伍建设直接影响网格化管理的成效。调研中发现，与城市网格员专业化选拔不同，农村网格员往往是由村干部兼任。而且，农村网格员福利待遇偏低，因而不能很好地吸引外部优秀人才。再加上基层小微治理具有细小琐碎的特征 [49-50] ，网格员承担着超负荷的管理服务职能。在“千条线”任务和资源不断下沉的局面下，网格员“一根针”兼职化应对，要不断赋能才能跟得上。
武进区实行村级协管员队伍网格化管理，充分利用村（社区）已建立的社会治理网格，以网格员为村级协管员。村级协管员主要负责协助做好本网格范围内宅基地监督管理工作，具体为全面掌握本网格范围内宅基地基本情况。调研中还了解到，在宅基地管理职能没有划转到农业农村局、没有设立宅基地协管员时，网格员也经常在日常巡查中按照下发的土地卫片执法图斑，完成上级交代的合法性判定的基础性工作，上传有关现场照片等数据。这虽为协管员工作增长了经验，但“网格员+协管员”两位一体，仍是显著增加了工作负荷。
（2）协管员赋权：权力边界与集体成员的权利边界有冲突
赋权是武进探索村级宅基地协管员制度的主要方式，赋权的结果体现为协管员的职能。协管员负责宅基地和建房申请审核、日常巡查（每周至少2次）、矛盾调处、违法违规行为上报以及政策宣传等工作。从职责上看，协管员赋权改革的目的就是，实现资源有效整合，切实打通宅基地监管“最后一公里”。
武进区“网格员+协管员”两位一体的制度设计路径清晰，宅基地协管员制度叠加融合创新已初有成效。但调研中发现，网格员和村干部虽都属于社区工作者序列，但出于降低财政支出和缩减人员编制的考虑，网格员一般由村干部兼任。村干部的人选一般是从本村产生，网格员同此理。但网格员有一定的技术门槛，需要补充新鲜力量，所以一旦村干部有空编，部分镇村会面向社会统一招考聘任。这样就出现了统一报名考试招聘过来的社区工作者是非本村的工作人员的现象，而他又是村干部兼网格员，同时也是非成员的协管员。宅基地属于村组集体所有的土地，可以视作埃莉诺·奥斯特罗姆 [51] 意义上的“公共池塘资源（CPR）”。有权从公共池塘资源中提取一定资源单位的个人或家庭必须予以明确界定，如同公共池塘资源本身的边界也必须被明确规定一样 [52] [3] 。集体土地有成员边界，即使网格员+村干部两位一体的社区工作者来自本村，按网格划分也会出现网格员属于本村但不属于所在网格内村民小组。以上场景放在协管员身上，就会出现非成员监管网格内村民小组集体所有的宅基地的问题。这个问题在网格管理行政强化、村民自治功能弱化的背景下被忽视了。
乡村治理体系现代化是国家治理体系现代化的重要组成部分，网格化社会治理机制是创新社会治理体系的重要举措。常州市武进区的探索为网格化社会治理与村民自治相融合共同推进宅基地制度改革提供了崭新样本，因此本文对常州市武进区农村社区网格化管理进行了“区—镇—村”三级调研，并就创设村级宅基地协管员的必要性与可行性也做了同步调研。调查结果表明：（1）从宅基地管理职责看，创设村级宅基地协管员对优化行政村的小微权力是非常必要的；（2）从“网格+”社会治理融合趋势和现有资源条件两个方面看，宅基地管理纳入网格化社会治理体系具有可行性；（3）武进小微权力清单化与基层治理网格化多功能叠加融合，网格员与协管员两位一体赋权赋能，走出了一条网格化管理技术和村级宅基地协管融合的道路。
在此基础上形成的总体判断是，从武进经验的推广价值看，我国农村已形成网格化社会治理的制度基础，网格化社会治理做好“网格+”的融合工作可以为当前农村宅基地制度改革提供重要抓手。村民自治与小微权力配置是基于社会治理体系的村级宅基地协管制度创新的关键，同时也是农村社区治理能力建设的关键。但是，农村社区在“上面千条线，下面一根针”的角色定位中，受国家“一竿子插到底”的治理路径影响深远。农村社区小微权力配置在“一竿子插到底”的治理路径下呈现出行政化倾向，网格化管理所具有整合条线资源任务落地优势进一步地固化了基层对行政权力下沉的依赖性。行政权力下沉的惯性会击穿村民自治的空间，形成了网格化管理过度行政化主导与社会治理的多元化主体共治相悖的矛盾，造成了村民自治事项与政府委托事项难以区分的冲突。总之，今后探索网格+宅基地协管的制度创新，既要充分利用网格化管理所具有的整合条线资源任务落地优势，又要考虑到行政化影响村民自治的不利因素。
（1）立法规范村民自治事项与政府委托事项，科学合理配置小微权力
村民自治与小微权力配置，作为乡村治理的核心，事关农村社区权力的科学有效运行。然而，小微权力优化配置遭遇自治管理事项与政府委托事项难区分的障碍。在宅基地管理等方面，现行《村民委员会组织法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国乡村振兴促进法》的规定过于原则化，从长远来看需要新的立法对村民自治事项与政府委托事项进行规范，以科学合理配置小微权力，更好地履行集体所有权职责和村委会管理职责，经营管理好包括宅基地在内的农村集体资产，为农民提供更优质的公共资源和服务，推动农村基层治理体系和治理能力现代化。
（2）从“管治融合”到“两治融合”，推动网格化管理向网格化治理转型
创新网格化社会治理体制是贯彻落实党的十九大关于加强和创新社会治理、打造共建共治共享社会治理格局的重要举措。当前网格化管理虽为农村基层管理以及各项农村改革措施提供了制度土壤和稳定环境，但网格化管理的行政化，让多元共治成为难题。所以，第一步实现网格化管理与村民自治相结合，即“管治融合”，在网格化中探索行政化与自治化的平衡机制，为网格化管理向网格化治理转型创造条件。第二步整体设计村民自治与网格化社会治理相结合的“两治融合”，以村民自治为基础，以行政限权为方向，完成农村社区网格化治理的转型，同时完成农村宅基地制度改革与网格化社会治理的深度融合。
（3）行政限权与乡治分权相结合，明确宅基地管理中政府行政权与村民自治权的边界
基层治理的行政化与村民自治之间存在一定的张力，首先必须明确政府与社会之间的关系定位 [3，41] ，需要在放管服改革过程中放权，进一步限制行政权力。其次，给基层分权，发挥村民自治的地位作用，加强乡村治理能力建设。社区综合党委在社区治理中的核心作用，厘清不同治理主体之间的权责边界，提高居民的参与意愿与参与能力 [10] ，这是限权与分权的一个重要原则。再次，“两治融合”推动行政限权与乡治分权。通过提高社会参与程度、限制行政权的使用范围，推动网格化社会治理提质增效 [37] 。最后，在“两治融合”的整体思路下，探索宅基地协管制度作为农村集体所有权、村民自治权与政府行政权三权平衡的有效实现形式，为新时代我国农村宅基地制度改革不断完善与发展助推增力。
（4）专职与兼职相结合，打造“网格员+协管员”两位一体的队伍
“网格员+协管员”两位一体是农村宅基地制度改革主动对接社会治理的成果，体现了网格+宅基地改革的融合优势。网格员由村干部兼任，但不能兼顾村或组集体经济组织边界，有必要设立部分专职网格员，进一步强化“网格员+协管员”两位一体的优势，以网格化治理的要求开展农村宅基地巡查，构建共建共治的宅基地监管保障体系。巡查信息通过统一的平台上报，有助于农业农村部门通过网格动态掌握各村的宅基地管理问题，为农村宅基地执法监察构筑第一道防线。
（5）条线与网格联动，协同推进宅基地协管制度创新
农村宅基地改革和管理划转到农业农村系统后仍存在不少的历史遗留问题，需要与自然资源部门加强沟通，及时跟进保障农村村民住宅建设合理用地工作，协同做好用地计划指标需求调度等工作。由于以前的国土资源系统曾设立国土联络员或土管员进行基层联络治理，具有开展宅基地协管员制度一定的经验。因此宅基地协管员的制度创新不能忽视曾经的制度基础，加强与自然资源系统的沟通协同能够避免制度运行初期可能遇到的治理问题。建议组织各村网格员进行政策宣传解读和操作业务培训，重点规范宅基地认定管理口径、认定标准、操作流程等环节，让网格员成为宅基地资格权认定工作的政策宣讲员、工作指导员和一线战斗员，努力提高农民的知晓度和参与度，为充分尊重和掌握群众实际意愿、发挥村民自治功能、赢得群众工作支持、提高工作质量创造有利条件。
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（1.Research Center of Rural Property Rights and Collective Economic Organization，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China；2.College of Public Administration，Nanjing Agricultural University，Nanjing 210095，China；3.Rural Homestead System Reform Pilot Office of Changzhou Wujin District，Changzhou 213159，China；4.Grid Service Management Center of Changzhou Wujin District，Changzhou 213159，China）
Abstract： The modernization of the rural governance system is an important part of the modernization of the national governance system，and the grid-based social governance mechanism is an important initiative to innovate the social governance system.The exploration of Wujin District in Changzhou City has provided a new sample for the integration of grid-based social governance and self-governance by villagers to jointly promote the reform of the homestead system.Based on a“district-town-village”multi-level survey，it finds that：（1）from the perspective ofhomestead management responsibilities at the village level，it is very necessary to create village-level homestead management assistance for better allocation of small and micro power；（2）from the trend of integration of“grid+”social governance and the existing resources，it is feasible to incorporate homestead management into the grid-based social governance system；（3）the multi-functional overlay and fu sion of the list of powers and the grid-based grassroots governance，and the empowerment of both grid members and coordinators，have led to a path of integration of grid-based management technology and village-level homestead management.The overalljudgment is that the institutional foundation of grid-based social governance has been formedin rural areas in China，based on Wujin's practice and experience.Grid-based social governance and the integration of“grid+”can provide an important starting point for the current rural homestead system reform.The key to the innovation of the village-level homestead management assistance system based on the social governance system is villagers'autonomy and the allocation of small and micro power，which are also the key to the governance capacity of rural communities.However，the allocation of small and micro power in rural communities shows an administrative tendency under the governance path of“one pole to the bottom”.The grid-based management has the advantage of integrating the resources and tasks from government departments，which further solidifies the grassroots'dependence on the sinking of administrative power.Consequently，there is a contradiction between the excessive administrative dominance of gridbased management and the co-governance of multiple subjects in social governance，resulting in a conflict that is indistinguishable between villagers'self-governance matters and government-entrusted matters.In conclusion，to explore the institutional innovation of“grid+”homestead management assistance in the future，it is necessary to make full use of the grid-based management's advantages of integrating line resources and tasks，and to take into account the unfavorable factors that administrative affects villagers'selfgovernance.From the perspective of specific scenarios，focus on the combination of full-time and part-time assistants，and the linkage between collaborative lines and grids；in the long run，legislation is the goal to regulate villager self-government matters and government-entrusted matters，scientific and rational allocation of small and micro power.Promoting the transformation of governance from“integration of management and governance”to“integration of two governance”should be enacted for the combination of administrative limitation and decentralization of rural governance.
KeyWords ：small and micro power allocation；grid-based management；homestead management assistance；social governance
[1] 在群众眼中，村委会演化成了最基层的一级行政单位。经济职能加行政色彩，异化了村民自治 [14] 。
[2] 居民委员会承担的政府性事务过多，自治功能发挥不足是具有普遍性的突出问题 [3，48] 。城镇的居民委员会尚且如此，乡村的村民委员会更不容乐观。
[3] 如果没有界定CPR的边界并对“外来者”关闭，当地的占有者就会面临这样的风险，即他们通过自己的努力产生的任何好处都将被没有为这些努力做出贡献的“外来者”所收割 [52] 。