6 村民能否通过民事诉讼撤销村民代表会议所作决定
——周某海等诉某村委会承包地征收补偿费用分配案

【案件基本信息】

1.裁判书字号

江苏省盐城市中级人民法院（2021）苏09民终5334号民事裁定书

2.案由：承包地征收补偿费用分配纠纷

3.当事人

原告（上诉人）：周某官、黄某香

原告：周某海

被告（被上诉人）：某村委会

【基本案情】

周某海、周某官、黄某香系某村二组村民，在该村均享有承包地。案涉项目需征收某村部分土地，周某海0.59亩土地、周某官3.18亩土地、黄某香2.91亩土地在拟征收范围内。2021年2月6日，某村委会召开村民代表会议，通过了《某村被征地农民社会保障工作方案》（以下简称《工作方案》）。后周某官、黄某香被纳入《某村被征地农民社会保障工作确定人员表公示（调整）》名单，周某海未被纳入该名单。周某海、周某官、黄某香认为《工作方案》违反法定程序，侵害其合法权益，故诉至法院，要求撤销《工作方案》。

【案件焦点】

原告作为村民是否可以申请法院予以撤销《工作方案》，本案是否属于民事诉讼受案范围。

【法院裁判要旨】

江苏省东台市人民法院经审理认为：《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第二百六十五条第二款规定：“农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。”《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村民委员会组织法》）第三十六条第一款规定：“村民委员会或者村民委员会成员作出的决定侵害村民合法权益的，受侵害的村民可以申请人民法院予以撤销，责任人依法承担法律责任。”第二十七条规定：“村民会议可以制定和修改村民自治章程、村规民约，并报乡、民族乡、镇的人民政府备案。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定不得与宪法、法律、法规和国家的政策相抵触，不得有侵犯村民的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。村民自治章程、村规民约以及村民会议或者村民代表会议的决定违反前款规定的，由乡、民族乡、镇的人民政府责令改正。”从上述法律规定看，村民如果认为村委会或集体经济组织的决定侵害其合法权益时，享有申请人民法院撤销的权利。而对于村民会议或村民代表会议的决定，村民如果认为侵害其合法权益，法律并未赋予其申请人民法院撤销的权利，而是规定由乡镇人民政府责令改正。本案中，《工作方案》经过某村村民代表会议通过，属于村民代表会议决定，故三原告起诉撤销该工作方案，不属于人民法院民事案件受理范围。

江苏省东台市人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百一十九条第四项、第一百五十四条之规定，裁定如下：

驳回原告周某海、周某官、黄某香的起诉。

周某官、黄某香不服一审裁定，提出上诉。江苏省盐城市中级人民法院经审理认为：第一，《民法典》第二百六十五条第二款与《村民委员会组织法》第三十六条第一款规定的内容基本相同。同时根据《村民委员会组织法》第二十七条的规定，集体经济组织成员如果认为村民委员会或集体经济组织的决定侵害其合法权益，有权申请人民法院撤销。但法律并未赋予集体经济组织成员直接向人民法院申请撤销村民会议或村民代表会议决定的权利。集体经济组织成员如果认为村民会议或村民代表会议的决定侵害其合法权益，可依法向乡镇人民政府申请责令改正。第二，本案中，2021年2月6日，某村委会召开村民代表会议讨论通过《工作方案》的事实，有当日下午某村村民代表会议记录为证；该工作方案的形式和内容均为关于某村被征地农民社会保障的工作方案。应认定《工作方案》系某村村民代表会议的决定。该工作方案不因某村委会的盖章而成为该村委会的决定。依据前述规定，周某海、周某官、黄某香如果认为该工作方案侵害其合法权益，可依法向乡镇人民政府申请责令改正。周某海、周某官、黄某香要求撤销《工作方案》，不属于人民法院民事诉讼受理范围。一审法院裁定驳回周某海、周某官、黄某香的起诉，符合法律规定。

江苏省盐城市中级人民法院依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百七十条第一款第一项、第一百七十一条之规定，裁定如下：

驳回上诉，维持原裁定。

【法官后语】

本案争议焦点为原告是否可申请法院撤销《工作方案》，对此有两种不同的意见。

一种意见认为，根据《民法典》第二百六十五条及《村民委员会组织法》第三十六条规定，农村集体经济组织、村民委员会或者其负责人作出的决定侵害集体成员合法权益的，受侵害的集体成员可以请求人民法院予以撤销。《工作方案》系由某村委会召开村民代表会议讨论通过，且某村委会在该工作方案上加盖印章，根据某村委会对《工作方案》通过过程中发挥的作用以及其最终以盖章形式对决定进行确认的情形，该工作方案应当视为某村委会的决定，集体成员若对该决定不服，可以申请法院撤销。若否定集体成员的撤销权，将使其权益难以得到有效救济，故本案属于民事诉讼受案范围，应对是否满足撤销情形进行审查并作出判决。

另一种意见认为，一方面，出于尊重基层群众自治，《民法典》等法律并未赋予集体经济组织成员直接向人民法院申请撤销村民会议或村民代表会议决定的权利。虽然《工作方案》最终由某村委会加盖印章发布，但实际上是由某村村民代表会议通过民主形式讨论通过的，是村民根据法律规定行使村民自治的结果，依法不属于村民可请求法院撤销的范畴。另一方面，虽然民事诉讼程序对原告的撤销权予以否定，但原告可以依据《村民委员会组织法》第三十六条的规定向乡镇人民政府申请对案涉村民代表会议作出的工作方案责令改正，即通过行政途径予以救济，故民事诉讼不受理并不会使原告权益陷于无处救济的境地。

笔者认为，《村民委员会组织法》的立法目的系为发展农村基层民主，保障农村村民实行自治，由村民依法办理自己的事情。农村基层民主有两种形式，一是村民通过村民会议、村民代表大会等形式实现直接民主；二是通过选举产生的村民委员会实现间接民主。对于前者，其决定系全体村民或大多数村民意志的直接体现，对其决定予以尊重系保障村民自治的应有之义，若允许集体成员动辄诉诸法院对该类决定进行审查并可予以撤销，不符合司法的谦抑性，亦不符合基层治理的稳定需要。对于后者，其作出决定并非直接出自多数村民的意志，可能会出现少数人因私利需要擅自决定并侵害到其他集体经济组织成员合法权益的情形，故而法律明确规定，当村民委员会作出的决定违法时，村民可通过诉讼方式撤销村民委员会的决定，以防止村民委员会或其成员滥用权力侵害村民的合法权利。本案中，《工作方案》系由村民代表大会以民主形式讨论通过，是村民集体意志的直接体现，实质为村民代表大会作出的决定，不因某村委会在方案上盖章而转变为村委会的决定，原告要求撤销该方案不具备民事诉讼的请求权基础，依法不属于民事诉讼的受案范围，故应当裁定驳回其起诉。同时，从村民权益保障的角度，否定本案属于民事诉讼受案范围并不意味着原告作为村民丧失了法律上的救济途径，原告可依据《村民委员会组织法》第二十七条之规定，通过行政途径申请乡镇人民政府对《工作方案》责令改正。

编写人：江苏省东台市人民法院 咸磊 em/vWfjllv9Niekdok8CZB3gHBNY7N1bUg6NsBgFeMRbJKAdeFukhvBHOptrCbEp