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究竟什么是规划？20世纪末，规划在美国和欧洲已经盛行相当长的时间，此时提出这个问题似乎有些奇怪。大约在20世纪50年代，美国开始推行预算制度，之后广为流行。到了20世纪60年代中期，预算制度已在大部分大型企业中站稳脚跟。战略规划的概念风靡一时。在随后的几十年里，美国企业对此概念近乎痴迷。美国政府也是如此，它广泛采用了计划-项目-预算制（Planning-Programming-Budgeting System，PPBS）。
事实上，战略规划的概念可以追溯到更久以前。早在2 500年前，《孙子兵法》中就提到了“战略计谋者”的概念。我的一个中国学生认为将《孙子兵法》翻译成《战争的艺术》（ The Art of War ）很不贴切。普遍认为，规划发源于“现代经营管理之父”亨利·法约尔（Henri Fayol）的著作。他在书中描述了自己20世纪作为法国矿业公司总裁的经历，其中提到规划是“对未来十年的情况进行预测……每五年修改一次”。尽管规划如此受关注，但事实上，在相关文献里，“究竟什么是规划”从未得到恰当的回答。实际上，规划甚至从未受到认真对待。
对这一主题进行过认真论证的文章为数不多，其中一篇来自布赖恩·罗斯比（Brain Loasby）的文章（写于1967年）写道：“‘规划’这个词现在被赋予许多不同的意义，以至于有退化为情绪噪声的危险。”大约在同一时间，计划学派举办了多场集会。其中令人印象最深刻的一次，是由经济合作与发展组织（OECD）在意大利贝拉吉奥主办的集会。杰伊·福里斯特（Jay Forrester）在对会议的“反思”中提出一个评价：“尝试明确定义‘规划’和‘长期预测’等词语，但并未成功。”此后的这种尝试也没有成功。
阿伦·威尔达夫斯基（Aaron Wildavsky）是一名政治学家，因其对规划的批评而闻名。他认为规划企图四处插手，但最后成了“四不像”。
规划的触手四处延伸，使规划者无法辨别它的形状。规划者可能是经济学家、政治学家、社会学家、建筑师或科学家，但他们强烈渴求的东西——规划，却无处可寻。他们发现，规划通常无处不在，却又没有确切的含义。为何规划如此难以捉摸？
规划之所以如此难以捉摸，可能是由于它的支持者关注的是宣扬模糊不清的理念，而非取得切实的地位；关注的是规划可能是什么，而非实际上它已成为什么。最终，无论是在国家层面还是企业内部，都无法给规划一个准确的定位。尽管如此，我们仍坚信规划已经从它的成败中开辟出符合其自身实际的位置。因此，我们现在需要做的，不是为规划创造一个位置，而是去认识它已经取得的地位。
本书旨在描述整个战略范畴中规划应处的位置，确切地说，是在战略制定的背景下赋予规划一个更具操作性的定义。我们并不想事先假设规划是所谓的规划者所做的事，也不认为规划等同于任何制订正式计划的过程。所谓的规划者，有时会做些奇怪的事情，但战略有时恰巧就形成于这些奇怪的过程中。如果不想让规划这个词因含义太模糊而被剔除出管理类文献，我们就需要仔细地描述清楚它的定义。接下来，我们先思考规划的正式定义，再探讨在实际操作中它的定义。
有些人认为： 规划是对未来的思考，只考虑未来。 博兰（Bolan）于1974年写道：“规划意味着思考未来。”乔治·索耶（George Sawyer）的描述更具诗意：“规划是预设之行动。”
以上定义的问题在于规划的概念边界不明晰。不管是即时的还是短期的组织活动，都会考虑未来。威廉·纽曼（William Newman）早在1951年就承认了这一点，他引用亨利·丹尼森（Henry Dennison）的观点：“为了完成任务，几乎任何工作都需要规划，哪怕是非正式的、仅提前几分钟做出的规划（也是规划）。”根据这一定义，提前订三明治午餐是规划，建立一个部门以占领三明治市场也是规划。事实上，法约尔在1916年便注意到规划的定义过于宽泛，他写道：
“管理意味着向前看”的格言体现了规划在商业世界的重要性，如果远见不是管理的全部，那么至少也是它的一个重要组成部分。
如果真如叶海卡·德洛尔（Yehezkel Dror）所说的那样，“简而言之，规划就是管理”，那为什么还要如此麻烦地使用“规划”这个词，只用“管理”不就够了吗？
另一些人认为： 规划就是控制未来，即不仅仅要思考未来，也要采取行动，或者就像卡尔·维克（Karl Weick）所说的，“发起行动”。 拉塞尔·阿克夫（Russell Ackoff）认为，“规划是设计理想的未来，以及设计实现理想未来的有效方法”。其他人也表达了类似想法，对于规划的目的，哈桑·奥兹贝克恩（Hasan Ozbekhan）的观点是“在环境中引发可控的变化”，或者更直接一些，如福里斯特的观点“对社会系统的设计”。在这个方面，约翰·肯尼斯·加尔布雷思（John Kenneth Galbraith）1967年在他的《新工业国》（ The New Industrial State ）一书中论证到，大型企业致力于将规划“代替市场”，以“实现对销售和供应的控制……”。
相对于第一个定义，规划的第二个定义其实只是硬币的另一面，同样有定义过于宽泛的问题。如果将规划与自由意志相联系，规划就会和“管理”一词的通常用法含义一样，从而失去自己的特定含义。威尔达夫斯基指出：
几乎所有有未来结果的行动都是经过规划的行动，所以规划无处不在，没有经过规划的行动几乎不存在。只有当人们没有目标、随意行动或意图不明时，无规划的情况才存在。如果每个人都进行规划，就不可能区分什么是经过规划的行动、什么是无规划的行动。
E. F.舒马赫（E. F. Schumacher）提供了一些概念上的帮助。通过区分过去与未来、行动与事件、确定性与不确定性，他列举了8种可能的情况：
1．行动—过去—确定。
2．行动—未来—确定。
3．行动—过去—不确定。
4．行动—未来—不确定。
5．事件—过去—确定。
6．事件—未来—确定。
7．事件—过去—不确定。
8．事件—未来—不确定。
这种方式可用于区分“规划”、“预测”和“估计”等词语，而且可用于对规划进行定位。前文关于规划的两个定义明显把规划放在第2种和第4种情况下，即如何对确定的或不确定的未来采取行动，或者如何通过发起行动以使未来变得确定。任何与事件相关的事情，如“的确发生”了的事情，都在规划的范围之外：“如果事件超出规划者的控制范围”，那么即便可以对它进行“预测”，使用“规划”一词也是荒谬的。由此，即使舒马赫指出，在第8种情况下，预测常常“看起来像规划一样”，规划也还是被排除在这种情况之外，第5种情况也是如此，这两种情况分别对应着既定事实与不确定、不受控的未来。换一个词——“估计，但经过审视，估计也成了规划”。对于“过去”（如在第1种情况下），规划起不到作用，但我们将在本书末尾看到，在对可能影响未来事件的过去行为的研究中，规划制定者可能在其中发挥了作用（比如在第2种情况和第4种情况下）。
因此，我们需要定义清楚规划的概念，它不是要告诉我们必须思考未来，甚至不是要告诉我们应尝试控制未来，而是要帮助我们知道该如何去做这些事情。换言之，规划必须是由它所代表的过程所定义的。在这方面，许多学者提出了意见，有些是无意中提到的： 规划就是决策。 早在1949年，戈茨（Goetz）就将规划定义为“本质上就是选择”；1958年，哈罗德·孔茨（Harold Koontz）将规划定义为“为完成目标而进行的有意识的行动决策。所以，规划就是决策”。与此类似，斯奈德（Snyder）与威廉·格卢克（William Glueck）虽然并未明确说明规划就是决策，但他们也认为规划“是与为实现目标而提前确定该如何行动，如何分配所需人力、物力资源有关的活动，包括制订、分析备选方案，然后从中挑选最佳方案”。同样，在公共部门（即所谓的公共规划）的文献中，“规划”一词被用作“决策制定”及“项目管理”的同义词，如纳特（Nutt）在1983年和1984年发表的一些文章。其他人则尝试对规划的定义进行细微的区分，例如，彼得·德鲁克曾提到“当前决策的未来性”，奥兹贝克恩则描述为“面向未来的决策过程”。
除非有人能想出不以未来为导向的决策过程，否则这些细微的差别不会带来什么帮助
。假设决策意味着要采取行动，那么每个决策都意味着要面向未来采取行动，无论是在10年内将产品推向市场，还是在10分钟内推出一款产品，都是如此。乔治·赖斯（George Rice）也认可这一点，他论证道：“所有决策在制定的时候都精心考虑了未来”，每个决策制定者都有“做出决策的原因”，这就相当于“规划”
。
然而，第三个定义其实可以被归结为第一个定义，因为采取行动是出于自由意志，所以也可以被归结为第二个定义。因此，规划又一次等同于一切管理工作，成为“政策制定者们为了做出决策所进行的思考过程的一部分”，只不过这个过程是“非正式、非结构化的”。事实上，为了证明管理者确实会做规划，斯奈德与格卢克举了一个学校校长的例子，校长曾试图阻止一名议员扰乱校董会并诋毁他的行为。但是，如果规划就是为了应对短期内的压力，那又有什么不是规划呢？这些学者引用了乔治·克劳德（George Claude）的话：
当然，规划并不是独立的、可辨别的行为……每项管理工作，无论是头脑上的还是身体上的，都不可避免地与规划交织在一起。规划是每项管理工作的一部分，就像呼吸之于人类一样。
但如果真是这样，那为什么不把组织活动都描述为规划？换句话说，当有决策或者管理就足够时，谁还需要规划这个标签呢？塞尔斯（Sayles）指出，规划（无论是以上哪种定义）和决策在“（管理者的）互动模式中彼此交缠、密不可分，企图将它们分开是一种错误的幻象”。
因此，让我们从一个比较局限的范围开始思考规划的定义： 规划是综合决策。 对施温迪曼（Schwendiman）来说，规划是“综合的决策结构”；对万·冈斯特恩（Van Gunsteren）来说，规划“意味着将持续进行的活动整合成一个有意义的整体”“规划意味着更有组织性……意味着切实可行的投入，都是围绕已经确定好的行动方案进行的”。
这个定义似乎与第三个定义较为相似。但是，由于它关注的不是决策的制定，而是有意识地尝试整合不同的决策，所以它与第三个定义有着本质上的不同，它已经开始呈现出规划的定位。参考安索夫的说法就是：
当我们期望的未来状态涉及一系列相互依存的决策时，就必须进行规划，即需要一个决策系统……规划主要的复杂性源于决策之间的相互关联，而非源于决策本身……
由于这个过程也涉及处理组织中（重要）决策之间的相互关系，所以这种关于规划的观点最终将我们引向战略制定的领域。但是，这通常需要很长时间，因此决策之间的协调很困难。规划作为综合决策的制定过程，提出了非常严苛的要求：决策需要被分批处理，定期地通过一个更加集中的过程，一次性解决所有决策问题（或至少得到批准）。正如奥兹贝克恩所指出的那样，“‘规划’是指一种综合的、分组织层级的行动约束，在这个约束下，各种决策的职能十分有序”。
这一要求可能有助于解释为什么规划有时会被视为决策的同义词。如果必须一次性批量处理不同的决策，那么它们似乎就成了一个决策。因此，计划学派的学者曾尝试混淆决策制定和战略制定，他们假设战略制定一定会涉及对单一行动方案的选择，即在某个时间选择一个综合战略。事实上，针对安索夫关于规划的那部著作，理查德·诺曼（Richard Normann）提出过这样的观点：
安索夫将战略选择的过程和策略形成的过程视作决策过程：先确立目标，然后可能对原始目标进行一些调整，再（采用一系列分析技术）推演出备选方案，最后（仍采用分析技术）在备选方案中做出选择。
但是，正如我们将看到的，还有其他方法可以用来制定战略，特别是可以随着时间的推移而动态地制定战略，因此在某个时间整合所有决策的过程就不是战略制定，而仅仅是战略制定的一种规划方法，这反而限制了战略制定。由此，规划的定位就变得更加清晰了，但还不够清晰。有远见的领导者同样会整合决策，而且经常是非正式的，或者也可以说他们是凭直觉在整合决策。然而，如果将他们的行为放在规划的标签下，那么似乎会再次将规划置于合理（通用）的应用范围之外。事实上，在这一领域，一些最有影响力的学者认为，规划过程与管理直觉是相互对立的。因此，还需要更多内容来明确什么是规划。
在我们看来，理解规划的关键是“正式化”（formalization）。 规划是一种正式的程序，它以综合的决策系统的形式来促成明确的结果。 我们认为，上述所有观点的核心在于：规划重视正式化，在实际应用中体现为制度化的现象。这是最能将规划在文献中的定义区分开来，并将规划与其他流程区分开来的关键一点。因此，约翰·布赖森（John Bryson）将战略规划称为“有纪律地工作”，实际上“只是一套概念、过程和测试”，而在一些研究文献中，术语FSP（Formal Sublime Plan）取代了战略规划，其中F就代表正式。
这里的“正式化”似乎有三个含义：分解、清楚说明，以及将组织中决策的制定和综合过程合理化。
对正式的合理化的强调充斥于规划文献中。巴兹尔·丹宁（Basil Denning）将“系统的”方法与“随意的”方法进行了对比，而乔治·斯坦纳（George Steiner）认为，“在制定目标和设计实现目标的方法时，规划应该客观、实事求是、合理和务实”。同样，德洛尔也指出，在公共部门，“规划是目前最结构化、最专业的政策制定模式”，因为它“明确关注内部一致性”，并“致力于提供结构化的合理化”。
当然，这种正式的合理化是以分析而不是以综合为基础的。最重要的是，规划具有分析的解构性，即将状态和流程拆分成不同的部分。因此，规划过程本质上就是正式地解构。这似乎很奇怪，因为规划的目的是综合决策。正是因为这一本质，规划的表现一直令人费解。在这里，我们试图通过规划流程的性质，而不是其预期的结果来描述规划的特征。事实上，战略规划背后隐含的关键假设就是，分析将形成“综合”：将战略制定过程分解为一系列明确的步骤，并按照规定的顺序执行，就会形成一个综合的战略。
事实上，这是一个老旧的“机械式”假设——流水线生产的设计基础（流水线本身就是一种执行人类工作步骤的机械装置）。如果每个部件都是按照规定的顺序由机器生产和组装，那么生产线的末端将出现一个完整的产品。事实上，正如我们将看到的，这种类比存在于规划领域一些最重要的思考中，但它已被证明明显是错误的。组织战略不能用组装汽车的逻辑来创建。
除了合理化和分解，正式化的第三个关键含义是清楚说明。规划的产物，即规划本身，被仔细地分解为战略和子战略、程序、预算和目标之后，必须用文字清晰、明确地表述出来，但最好用数字在图表中呈现。因此，赞（Zan）在一篇论文《正式规划带来了什么？》（What is Left for Formal Planning?）中悉心论证道，各种规划系统的“共同特征”是，“将事情描述清楚”，包括结果和过程。斯坦纳可能是最多产的企业规划学者，他指出，“规划”这个词来自拉丁语“planum”，意思是“平面”。斯坦纳还指出，这个词“于17世纪进入英语语言体系，主要指的是画在平面上的图形，例如地图或蓝图”。因此，这个词长期以来一直与正式的文献联系在一起。
现在我们似乎对规划有了一个更具操作性的定义，因为这个词可以用组织中两个可观察到的现象来识别：使用正式程序和存在明确结果，特别是综合的决策系统。
在一些人看来，可能没有必要限制这个词的定义范围，但我们不这么认为。本书在前言部分已经表明，规划只是众多战略制定方法中很受欢迎的一种。但它没有涵盖整个战略制定的过程。规划理论家意图对这个词进行更广泛的定义，不过即使规划的现实，也就是它的实践应用，已取得了一些成就，却也讲述了一个截然不同的故事。虽然不够明显，但通过规划者自身的行为可以看出，这些理论家提出的定义与规划为自己创建（或者说是为自己选择）的定义最为接近。相信我们的这个观点将在本书的其余部分得到证明。换句话说，在本书中，规划是基于“它实际是什么”来定义的，而且明显与威尔达夫斯基的定义不同。
对一些人来说，当企业高管去山边的度假村讨论战略时，就是去做规划；对另一些人来说，不断非正式地适应外部压力也是一个规划。理论上讲，这种看法一点问题都没有。然而在实践中，这种看法会造成各种混乱。例如，规划者可能不明白为什么那些参加静修的高管没有更系统地组织讨论。如果他们把静修当作“战略思考”，那当然不够系统。因为“规划”这个词，该含蓄的时候就不会那么明确，这与制定规划过程的程序有关，采用它的前提是必要的分解、清楚说明和合理化。但对于那些仍然没有接受我们的定义的读者，我们建议，每当你看到“规划”一词时，请都把它当成是“正式的规划”。我们希望，当你开始同意我们的观点时，就可以把“正式的”这个形容词抛在一旁。
显然，正式化是一个相对的术语，而不是一个绝对的术语。同样明显的是，规划制定者会进行一系列活动，有些是正式的，有些则不那么正式。但我们认为，作为一个过程，制定规划是所有组织行为的正式终点（我们将在最后一章中详细说明）。规划绝不能被视为决策或战略制定，当然它也不是管理，更不是做这些事情的首选方法，规划只是通过分解、清楚说明和合理化，来使这些活动的组成部分变得正式化。