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撇开那些缺失的细节不谈，规划模型中所有表面清晰的顺序确实将整个过程中存在的大量混乱之处掩盖了。尤其是，这个模型提供了一系列组成部分，但在实践中从未明确过这些组成部分之间的关系。目标、预算、战略和程序这4个体系并不像基本模型所假设的那样契合。安索夫是这样解释战略实施的：
下一步是将规划好的层次变为公司各个单元协调一致的行动程序。这些程序规定了行动时间表、目标和指标、检查节点和要达成的里程碑。然后，行动程序被转化为资源预算，包括所需的人力、材料、资金和空间。行动程序和资源预算构成了利润预算的基础，即净成本的衡量标准，以及绩效水平的达成程度。
但不知道为什么，从来没有人清楚所有这些转化应该如何进行。因此，实践往往会产生不同的结果，并因难以成功地执行所制定的战略而产生各式各样的抱怨（请回想一下彼得斯关于战略实施成功率“疯狂膨胀”10%的评论）。并且，执行起来不那么艰难但也不够全面的模型也受到欢迎，如已被实践证明比较实用的PPBS模型。在某种程度上，这些问题可能正好反映了基本模型的不完善——所有组成部分之间的关系都尚未明确或模棱两可。但更重要的是，我们认为这些问题反映了模型本身的假设是错误的。
根据综合模型，组织最开始的目标由高层设定的，反映了高层管理者的基本价值观，然后会层层向下传递。然而，如果最初的目标是通过曾经流行的目标管理方式设定的，那么目标还会以累积汇总的方式向上流动，在这种情况下，就无法判定会在哪一层级形成整体的价值观了。斯坦纳似乎坚持认为目标也可以来自战略，即“规划过程可以从制定战略开始。一旦制定了可信的战略，就很容易确定战略恰当实施时会实现的目标”。
但无论如何，这些目标都应该激励战略的发展，就像安索夫的差距分析一样。在设定目标后，会出现一系列战略，这些战略又会产生一系列程序。然而，资本预算中的一个假设是：程序由下层发起，并沿着组织结构向上流动，以获得批准，在这种情况下，又不清楚战略从何而来了。至于位于第三个层次的预算，通常被认为是以常规的方式从目标中产生的，完全独立于战略。其实预算与目标一样，经常是以自下而上的方式协商出来的。然而，在一些特定战略上，预算也被认为应该反映战略的变化，因为这是战略本身的变化方式。事实上，常规预算和特定战略之间的关系问题似乎从未得到实质的解决。
那么，在这个过程中到底发生了什么呢？在特定情况下采用特定规划系统的规划人员可能知道答案。换句话说，他们可能为解决组织的问题而做出妥协。但有谁会知道通用情况呢？这里真的有什么明确的概念性知识吗？还是说，只是规划文献混淆了假设和实践？
让我们尝试用另一种方法来厘清其中的一些问题。目标、预算、战略和程序显然是4个不同的体系，并不像规划文献指出的那样容易联系在一起。更有可能的是，它们之间的联系要么根本不存在，要么比表面上看到的要复杂得多。特定的战略有时会引发特定的程序，而目标有时有助于确定预算，这些结论似乎都有充分的理由。但是，还没有足够的论据可以认定这些体系可以互相嵌套，例如，认定预算体系源于战略体系（反之亦然）。特定程序如何被纳入常规的预算，这一点还不是那么清楚；目标如何促进战略的制定也尚未可知。此外，如前所述，基本模型中规定的过程似乎与目标管理或资本预算等系统相矛盾，这些系统完全是以相反的过程运行的。以上这些矛盾都有待调和。
为了在这种混乱的研究情况下取得一些进展，我们觉得有必要自己分解战略规划。我们应该垂直地分解，将目标、预算、战略和程序完全分开，以便重新考虑它们在实践中可能存在什么联系。我们使用“可能”这个词，是因为在这里我们只能推测，而任何进一步的结论都需要进行一些非常仔细的实证研究。图2-9显示了在公司、业务、职能和经营等不同管理级别是如何划分这4个体系的，这些体系的任何结构单元都可以被替换。图的底部显示了组织采取的行动，也就是所有这些工作的目标。
图2-9 4个规划体系
图2-10在理论上展现出成熟的规划模型。模型的起点是公司总体目标（1）。由此，一方面产生了整个子目标系统（1a～1c）；另一方面引起了自上而下逐级的战略发展（2a～2c），并进一步形成了资本和经营程序的体系（3a～3c），从而决定组织将采取的行动。同时，目标和子目标体现在各级的预算过程中（4a～4d），各种程序的成果也体现在预算过程中。因此，必须考虑到这些程序对预算的影响。大体上，整个系统就是这样整合在一起的
。现在让我们仔细看看它的组成部分，然后再回到这个问题。我们将分别回顾4个体系，然后考虑它们之间的相互关系。
图2-10 传统的全面规划模型
战略规划的假设似乎是：目标由整个组织的最高管理层决定，目标设定后会引发战略形成过程。在这一过程中，目标作为激励和控制的手段，沿着组织层级结构逐级向下传递。也就是说，在战略制定过程中，目标既提供激励，又成为一种绩效评价的依据。但是，如果目标真的能够提供激励，那么根据行为科学家的说法，人们必须参与自己的目标的设定环节。这样一来，与其自上而下地传递目标，不如由各部门、各位工作人员自己制定目标，然后将目标汇总起来。但如果真这样做，这些目标又如何与战略联系起来呢？如果一些目标是向上汇总的，另一些是自上而下传递的，它们如何才能形成统一的目标呢？艾格曼（Eigerman）认为：“在一个纯粹的自下而上的系统中，跨单元的战略集成是通过类似订书机一样的机制实现的！”
因此，除了文献中一些泛泛的说明外，目标设定与战略形成之间的联系仍然未被阐明。与设计学派的模型一样，规划方面的文献也只是将战略大致描述为由价值观驱动，却从未说明其如何与正式的定量目标建立联系。
预算与目标并没有太大的不同，因为它们都是一系列子目标的集合，这些子目标是根据层级结构中的单元分解而成的。在这里，预算还可能包括各种经营规划，涉及财务、人力、物力和其他资源，以及资金流和项目损益报表。与目标一样，预算会沿着组织层级结构向下传递，也会向上聚集，或者通过协商的过程双向流动。同样，预算的主要作用是控制（可能也有一小部分激励作用），并且往往适用于组织的每个子单元。即使会进行频繁的周期审查（如每月或每季度审查），预算也更倾向于定期建立（如一年一次）。
预算几乎是每个组织的关键因素，它不可避免地成为资源分配和控制的主要手段。正如西格尔（Siegel）在谈到政府预算时所指出的：
对任何政府而言，预算都是最重要的政策声明。预算的支出情况展现出在公共资金中“谁得到了什么”，收入情况则展现出“谁支付了成本”。任何政府活动或规划都需要资金支出，未经预算授权不得动用公共资金。预算决定了要增加、减少、终止、启动或更新哪些规划和政策。预算是公共政策的核心。
但是，“预算是公共政策的核心”的说法还存在不少问题：预算以何种形式、怎样做才能成为公共政策的核心？预算的作用是制定战略、表达战略、响应战略，还是脱离了战略？很少有作者关注与预算相关的明显问题，如各方面相关者之间的摩擦、政治伎俩和增加预算的各种手段，以及逐年有意识地推断预算的趋势。但也有例外，威尔达夫斯基在《预算过程的政治学》（ The Politics of the Budgetary Process ）一书中提供了关于公共部门预算编制的详尽的研究文献。他针对“预算到底是什么”的问题展开论述，并提出预算是一种预测、一个计划、一种合约、一个前提的观点。他的观点值得详细引用。
那些制定预算的人似乎认为预算所计划的内容与未来事件之间存在直接联系。因此，我们可以将预算视为预期，是一种预测……预算……成为财政资源和实施行为之间的纽带……
预算也可以被称为一系列带有价格标签的目标。由于资金有限，必须以各种方式分配，所以预算成为一种在各种支出方案之间做出选择的机制。当为了达成预期目标而协调各种选择时，预算可以被称为计划……
从另一个角度来看，预算也可以被看作一种合约。美国国会和总统承诺在指定条件下提供资金，政府部门也同意按照商定的方式使用资金。
预算一旦通过，就会成为惯例。如果某些事项曾经完成过，那么就会大大增加再次执行这些事项的可能。由于通常只有与前一年的预算有重大差异的地方才会受到严格审查，因此，一个项目可能会在下一年保持不变，理所当然地继续执行……
现在应该可以很清楚地看出，预算的目的会随着相关者的目的而有所不同。
上述这些关于预算的定义似乎都有一个共同点：它们都表明预算是公共政策的表达形式，换言之，是战略形成过程的结果。正如威尔达夫斯基所说，“预算记录了为控制国家政策所进行的斗争的结果”。“如果有人问‘谁能得到政府供给’，那么答案马上就会被记录在预算中。”但预算也可以是投入：可以正式化的战略（或者更确切地说，不能正式化的战略）会受到已分配预算的显著影响，特别是当预算紧张时。但无论哪种情况，战略和预算之间是如何相互转换的呢？
尚克（Shank）等人讨论了规划和预算周期之间的三种联系形式，这三种联系存在于“战略形成与对战略的量化解释之间”：第一种，在规划和预算数据之间存在内容联系，两者的文档存在格式差异；第二种，负责规划和预算的单元之间存在组织联系，特别是在负责预算的控制人员与规划制定者之间；第三种，规划和预算在顺序上存在时间联系，特别是要决定哪一个先完成时。然后，尚克等人将以规划优先的松散型联系与先预算再规划的紧密型联系进行了比较。他们提出，紧密型联系由于过度关注成本削减和控制，所以“会破坏战略活动”；而松散型联系可能有助于自由地形成创造性战略。但他们只是得出了上述结论，并没有回答如何建立松散型联系的问题。
如前所述，战略体系通常是自上而下的，从公司战略到业务战略，再到职能战略。其中，公司战略是关于业务组合的意向，业务战略是在特定产品市场上的预期定位，职能战略是关于营销、生产、采购等的意向。战略规划模型中明显的假设是，每次（通常是每年）制定战略时，都要按照既定的时间表，从顶层的公司战略开始逐层向下进行规划过程。然而，没有证据可以证明，战略应该、能够或实际上确实会定期改变。事实上，所有的证据（其中一些将在第3章提出）表明的结果都是相反的：真正的战略变化都是突发性的、不规律的，战略往往会在很长一段时间内保持稳定，然后突然完全改变。每个人都可以把6月14日的会议当作敲定公司战略的最终日程，但公司的关键竞争对手可能也早已准备好在6月15日针对刚刚敲定的战略展开行动。这时公司该怎么办呢？是否应该等到明年6月14日才做出回应呢？
而且，也没有任何证据表明战略可以逐级平稳地向下传递。预算很容易以数字形式分解并汇总，但是战略不能。当规划文献从理论上都未能将目标与战略区分开时，人们在实践中又怎么可能做到呢？战略不是有形的实体，不能像仓库中的集装箱一样堆叠起来，而是只存在于人们头脑中的独特概念。因此，像“公司的”、“业务的”和“职能的”这样的形容词，在理论上听起来不错，但它们在现实中却说不清楚，它们实际上所反映的是战略和战术之间的区别。同样，预算自然而然地叠加在公司的层级结构之上，战略则不然。从来没有人解释过公司战略与业务战略的关系或业务战略与职能战略的关系。当人们从应急的角度考虑战略过程时，会出现更大的问题，因为逐层降低的主动性可能会导致更高层级的战略调整，这些是预期之外的，也是规划之外的。
程序看起来足够清晰，是一套特定的活动，如收购外国公司、推出新产品、扩建工厂并配置人员。每个程序通常有一个时间规范，被称为时间表。在程序体系中，层级关系可能看起来很清楚。例如，如果在制造部门的级别运行扩建工厂的程序，将会引起工厂经理级别的人员配置程序。有些程序是资本性质的（如前者），有些程序则是经营性质的（如后者）。
当然，程序可以在组织结构的任何级别独立启动（如更换工厂车间的维护机器），但是那些涉及重大资本支出的程序，通常必须得到组织高层的批准。因此，在程序体系中，自下而上的程序是常见的，并且，当采用共同的报告格式和时间表、设定同样的审议时间时，它们就成为正式的资本预算系统的一部分了。但是，这种针对特定程序的预算形式，并不能与前面讨论的子单元定期预算相混淆。所谓的零基预算似乎结合了两种预算形式：就像考虑资本项目一样，定期地重新考虑每个预算单元的存继问题。例如，在政府的预算中，应该每年重新决定是否继续保留某部门。
在传统的战略规划中，自上而下的预期战略会被简单地转化为实施它们所需的资本和经营程序。例如，某家汽车公司的业务扩张战略是收购竞争对手的工厂，因此该公司必须实施相应的程序来实现这一战略。但是，战略规划在何处结束，程序又从哪里开始呢？如果这家汽车公司为了收购一家特别理想的工厂而被迫收购了一家特定的公司，结果发现还附带收购了一个养猪场，后来汽车业务衰落，反而养猪场经营得非常好，并拯救了自己，那会怎样呢？这个收购程序是否会对战略造成影响？或者，该公司应该把目标范围扩大，将养猪也纳入战略？格罗斯曼（Grossman）和林德（Lindhe）坚持认为：“资本预算决策应该在组织的长期战略的背景下做出。”但这是为什么呢？仅仅因为这对规划制定者来说更方便吗？即使项目中有一些意想不到的事情可能会带来更好的战略，也不改变现有的战略吗？难道每件事都必须按照原定规划进行吗？如果首席执行官真的对养猪场有兴趣，而收购的真实目的就是满足他的秘密愿望，那么战略和目标应该改变其定位吗？
我们的重点不是在哪里划定界限，而是如何在最应该的地方划出这样的界限。更重要的是，为什么一定要划定界限呢？规划方面的理论试图在规划的所有问题上都任意地划明界限，但结果实际上除了混淆问题，对问题的梳理毫无益处。如果战略是为了智胜竞争对手，或者仅仅是为了把组织放在一个安全的利基位置，那么相比尊重现有的界限，打破它们、重新划定界限反而是一种创造性举动。
那么资本预算和战略之间的关系又如何呢？达菲（Duffy）声称，“程序制定阶段……弥补了规划和预算阶段之间的差距”。但是约翰·卡米勒斯（John Camillus）认为，对战略和程序之间的联系的阐述是规划文献中最薄弱之处。推动资本程序时是否要考虑现有的战略？如果考虑了现有战略，那么如何才能在第一时间就将它们考虑在内？如果没有考虑现有战略该怎么办？如果一个程序在推进时完全独立于现有战略，那么它要如何与战略联系起来呢？当这些程序改变或驱动战略时，就像养猪场的例子一样，会发生什么情况？
在一个短小但富有见地的关于资本预算的专著中，马什（Marsh）等人提出疑问：“战略和项目究竟哪一个在先？”尽管文献中针对这一问题已经有了一些观点，但他们发现这些观点仍然“远远无法自证”。他们认为，战略投资决策“是一个漫长而复杂的学习和探索的过程，包括要对经营细节投入大量关注，这些细节决定了战略的适当性和可行性”。因此，他们发现“在‘集体战略’和他们所观测的三个部门项目之间只有非常微弱的联系”；事实上，在某种情况下，这两者之间“似乎在很大程度上是不一致的”。他们最终得出结论，认为自己提出的问题“几乎是不可能回答”的，唯一清楚的是“规划并非来自任何正式的过程”。他们甚至认为，“战略融合”一词可能更准确。
从另一个角度来看，程序体系和预算体系之间是如何建立联系的？传统的规划理论认为，应将前者纳入后者，将具体活动的特定规划要素纳入整个单元的常规规划。但没有人解释过具体怎么做。
现在我们尝试总结一下前述讨论内容。在深入探究这4个体系之间看似清晰的关系时，我们发现了各种变化无常且混乱的情况。具体来讲，我们似乎在规划中发现了两个彼此孤立的活动，我们将两者之间的分裂称为规划的“大鸿沟”。如图2-9所示，一个活动是绩效控制，另一个活动是行动计划。
图2-9的左侧是目标体系和预算体系，它们都处于绩效控制之下。这两个体系本质上就是例行公事，可以采取定量的方法，有逻辑地定期执行，主要由财务人员重点关注，很容易贯彻到现有组织结构上。为了使这两个体系起到激励和控制作用，它们加上了绩效控制的标签。在每个时期，组织中的每个单元都会收到或需要协调一项预算和一组目标，这些都旨在获得一个绩效水平标准，并以此来衡量各单元的工作成果。请注意，此处的控制是事后的操作。换言之，目标和预算体系并没有预先规定具体的行动，它们仅仅是为了控制整体绩效，即控制许多行动的累积结果。因此，目标和预算与战略本身的形成关系不大。更确切地说，绩效控制只是间接影响组织行动的方法。经营规划、目标和预算只概括出特定单元的一系列行动达成的大致预期结果。例如，养猪部门下一年一切工作的利润应该达到100万美元。因此，图2-9左侧的宽箭头没有落到图底部指定的行动上。
图2-9的右侧是战略体系和程序体系，它们都属于行动规划，因为它们的目的是预先对行动进行规范——由战略引出程序，程序应该规定具体行动的执行细节。例如，一家公司预期的扩张战略会转化为并购程序，从而收购更多的特定工厂。因此，在图2-9中，程序体系与具体行动之间有直接的连接。纽曼等人将这些规划称为“一次性规划”，而不是绩效范畴中的“长期规划”。与目标体系和预算体系相比，战略体系和程序体系往往不会定量，即使定量，程度也不大。它们更多的属于部门经理的职权范围，或许也能够得到规划人员的支持，但它们之间的联系远没有那么清楚。
无论程序和行动之间有多么直接的联系，通常程序和组织结构都没有直接的联系。当然，某个特定的单元可能会负责特定的程序，但这也不是必然的。事实上，这种一一对应的联系可能是人为强行建立的，因为行动规划有自己的需求，它们通常完全独立于组织的结构层次。这一观点同样适用于特定的业务战略或职能战略。因此，正如规划人员努力将SBU概念应用于商业和将PPBS应用于政府工作时所发现的那样，行动规划不能简单地在组织结构中推行。
阿瑟·刘易斯（Arthur Lewis）在对比“诱导性规划”与“指令性规划”时，也做出了类似的区分。诱导性规划，即间接影响行动的规划（如绩效控制范畴中的规划）；指令性规划，即由组织的最高层下达具体指令的规划（如行动规划）。他发现，诱导性规划在西欧国家的政府经济规划中更为常见，在这种规划中，预算“是规划的主要工具”。指令性规划在东欧国家的经济规划中更为常见。
有些国家实行“指令性”经济体制。这意味着，如果规划规定在1968年生产X百万吨钉子，那么政府就会向每个制造钉子的工厂发出命令，要求它们告知有多少吨钉子的生产配额属于政府，可以拥有多少员工，应该向谁购买原材料钢铁，以及生产出来的钉子应该向谁出售。
保持两方面的独立，并将控制权集中在其中一方似乎很容易。但是当试图将两方面结合在一起时，真正的问题就出现了。对于这个问题，诺维克（Novick）是这样认为的（他所说的“规划”似乎就是我们说的行动规划）：
在关于业务预算制定的文献中，“预算是规划的财务表达”这种说法是很常见的。尽管如此，我们都知道，其实制定预算的时候还没有制定规划（尤其是长期规划）。事实上，也许可以公平地说，在大多数预算中，规划都是在现有经验的基础上略做补充。换个角度来看，我们都知道一些规划永远不会转化为预算。
接下来将探讨规划中存在的巨大鸿沟：如何从一边的绩效控制过渡到另一边的行动规划。或者反过来，如何将总体的目标或预算与具体的战略和程序联系起来。
在与墨菲（Murphy）合作的一篇文章中，洛朗厄指出，“预算与战略规划之间存在充分联系这个假设”“存在问题”。许多预算“并不能明确地反映战略”，而仅仅算是一年一度的“百分比更新”。对于规划理论家来说，这是一个必须纠正的情况，但他们很少解释应该如何纠正。格雷（Gray）指出：“战略规划和预算之间的矛盾是最常见的不协调领域。”“大多数首席执行官都希望”有某种预算能够展示战略的结果，但“他们又被告知，只有打破现有的整个会计系统，才有可能得到这样的预算”。
卡米勒斯在1981年发表的一篇文章中，试图提供一种“综合性的概念框架”来“定义从战略到行动的各个过渡阶段”。但这个框架仍然只是将各个阶段划分为黑箱（从“业务战略”到“行动规划”，再到“预算编制”，最后到“执行规划”），对各个阶段之间的实际联系几乎没有提出深入的见解。事实上，卡米勒斯的文章提供了大量的参考资料，其中大部分内容都被纳入包含“结构”、“过程”、“内容”及“连接维度”四个维度的矩阵中。但所有这些研究成果，就像他自己的文章一样，都只是概念性的内容，没有经过实践验证，这意味着这篇文章是基于规划的概念而不是实践经验写成的。卡米勒斯只是告诉读者，“行动规划和预算之间的结构和内容联系”是“相关文献中最薄弱的部分”。
奈杰尔·皮尔西（Nigel Piercy）和托马斯（Thomas）在一篇经过深入思考写成的文章中指出，“许多研究表明，公司规划和预算的无效整合是规划失败的根源……而且由于与预算的联系太过脆弱，公司规划可能会远离决策中心”。“最极端”的观点则认为，规划和预算“需要区别对待”。总的来说，“无论是关于公司规划还是预算的文献，对如何整合公司规划和预算的问题，都没有任何实质性的关注”。这些作者只指出了两者在概念上的差异：定性判断与定量评估，长期与短期，理性与政治，目标导向与行动导向，非增量与增量，以及“粗略的”与细致的数据。然后，他们考虑了努力消除这种概念上的差异要做的工作，得出的结论是通常要“尝试将预算框架的内容扩展到企业规划中”，就像政府的PPBS实践一样。在“整合机制”中，他们发现有一个案例中的整合方法是“利用项目预算、财务模型，以及在公司的规划部门和运营部门或职能部门之间暗中进行工作人员轮换”，并称为“充分的‘教科书式的’整合”。最后，他们声称，还需要进行“进一步的调查”。
但是，总的来说，这些文献中的观点都并未超越布赖森，他在1988年的著作中指出，虽然“为了确保能够建立重要的联系并减少不兼容性，必须付出格外的努力”，但这种努力“不应该过度阻碍整体规划进程”。但为什么不应该呢？只是因为他这么说吗？虽然我们看起来对战略规划模型左右两边的联系都非常清楚了，例如目标和预算之间的联系，但双方的交叉往往是假设的，而不是确定的。接下来，让我们在不同的规划背景下考虑其中的一些问题。