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行为论检验了德国的昂贵行动如何影响英国对其意图的看法。在这一时期，德国采取了一系列昂贵成本行动，既有敌对性的，也有安抚性的，客观上确定什么是昂贵行为信号并不简单。在这里，本书提供了一份国际行动清单，这些行动符合其他学者设定的标准，也至少引起了英国观察者的关注。在被定义为昂贵成本的诸多行动中，德国有两项敌对行动特别突出：1936年莱茵兰地区的再军事化行动和1939年对捷克斯洛伐克的入侵。在这两项行动中，德国都明确使用了军事威胁，并在帝国边界外使用了军事力量。然而，正如我们将看到的那样，由于希特勒在采取敌对行动的同时还采取了成本昂贵的安抚行动，根据行为论明确预测英国的看法何时应该改变是很困难的。但是，在1936年之后德国的大多数昂贵行动似乎都是旨在改变现状，因此在性质上并非安抚性的。
1933年，希特勒在成为德国总理后不到一年就退出了裁军会议和国际联盟。然而紧接着，在1934年德国却与波兰签署了为期十年的互不侵犯条约，通过此举旨在向欧洲各国展示德国的和平安抚意图。 [1] 另一个重要的安抚行动是在1934年6月签署的《英德海军协定》，该协定明确将德国舰队的数量限制在英国水面舰艇的35%和潜艇的45%的水平上。
1936年3月7日，德国军队将莱茵兰地区重新军事化。希特勒在莱茵兰地区的行动之所以是昂贵的，并非因为采取此行动需要动员军队，而是因为这有可能与法国和英国发生武装冲突，因此只有具有修正主义意图的国家才会采取此类行动。 [2] 1936年7月，奥地利和德国签署了一项协议，其中德国承认奥地利的全部主权，而后者则承认自己属于德裔国家。奥地利政府承诺在其总体政策和对德政策中采取相应行动。 [3] 德国在1937年的行动再次表现出侵略性和安抚性昂贵行动的混合，而此时的敌对色彩开始超过安抚色彩。1937年1月，希特勒再次提出归还德国殖民地的要求，同时声称德国保证比利时和荷兰的主权是不可侵犯的。 [4] 但在5月，英国外交部收到了令人震惊的报告，称希特勒计划在捷克斯洛伐克或奥地利进行有限的军事冒险。 [5] 1938年3月，德国宣布与奥地利结盟。 [6] 3月至8月间，围绕苏台德地区的紧张局势不断加剧。9月，由于德国对捷克斯洛伐克的军事行动迫在眉睫，张伯伦飞往贝希特斯加登与希特勒会面。英国、法国、德国和意大利于9月签署了《慕尼黑协定》，英国和法国同意割让苏台德地区，并保证捷克斯洛伐克新划定的边界不受外部侵略。捷克斯洛伐克除了接受《慕尼黑协定》外别无选择，1938年10月1日，德国军队占领了苏台德地区。
1939年1月，德国要求将波兰城市格但斯克（但泽[Danzig]）纳入帝国版图，并以保证波兰的经济利益作为回报。随后，希特勒于1月30日在帝国议会发表和解演说，宣布德国除了要求归还德国殖民地外，对英国和法国没有领土要求。然而，大约在同一时间，英国决策者收到的情报显示，希特勒正考虑在几个月甚至几周内向西发动进攻。在接下来的几个月里，德国对捷克斯洛伐克的行为引起了英国决策者更大的关注。2月28日，德国在回答英国和法国询问时表示不能保证捷克斯洛伐克的边界，因为该国的表现以及它与邻国的关系仍然不能令人满意。最后，3月13日德国向捷克斯洛伐克发出最后通牒，要求捷克斯洛伐克政府解雇几名涉嫌反纳粹的部长，德国军队于次日占领了捷克斯洛伐克领土。 [7]
在接下来的一个月里，张伯伦宣布英国和法国将保护波兰免受德国侵略，希特勒对此作出了强硬回应，即德国撕毁1935年的《英德海军协定》。 [8] 随后，德国和意大利于5月22日签署了一份正式的军事联盟条约。此后德国进一步努力制衡西方盟国，最终在8月与苏联签订了互不侵犯条约。1939年9月1日，德国军队挑战了英法的保证承诺，闪电般入侵了波兰，而英法为兑现承诺被卷入战争。
上述分析表明，德国在此期间采取了一系列昂贵成本行动，令英国决策者们感到担忧。 [9] 尤其令人担忧的是，德国退出了国际联盟和裁军会议，推进莱茵兰地区的军事化，吞并奥地利，公开威胁在苏台德地区使用武力，以及入侵捷克斯洛伐克。从当前行动假设的角度来看，这些行动应该让英国观察者认为德国的意图越来越具有敌意。但德国同时采取了一系列安抚性行动，如1935年与英国签署海军协定，以及与几个邻国签署互不侵犯条约，在一定程度上抵消了敌对信号对英国意图评估的影响。然而从1936年开始，德国的大多数行动都是敌对的，而非安抚性质的。有两项行动是特别具有信息含义的：一个是莱茵兰地区的再军事化，这是德国第一次在帝国边界之外使用武力；另一个是德国在1939年3月对捷克斯洛伐克的入侵和占领，这明确背弃了《慕尼黑协定》。根据当前行动假设，这些行动应该传达了一个明确的意图信息。总体而言，当前行动假设告诉我们，英国决策者与情报部门会将德国的昂贵行动视为敌对意图的指标，并相应地更新他们的认知信念。我们应该期望这两组行为者在解释其对德国意图评估时，都会提到这些昂贵成本行动，而忽略非昂贵成本行动。
过去行动假设强调，1934—1939年英国对德国的看法受到希特勒于1933年1月上台前的昂贵成本行动的影响。在这种情况下，德国在第一次世界大战之前和期间的敌对行为，应该作为评估二战前德国意图的一个参考点。 [10]
在下一章中，本书将研究英国决策者使用了哪些指标来推断德国意图，以及选择性注意理论与三大竞争性理论在多大程度上具有解释力。接下来的一章评估了英国情报部门在其协调战略评估报告中所反映的意图推断过程。
[1] 尽管本案例研究对英国的意图评估如何驱动其对德政策并不感兴趣，但本书确实考察了英国决策者集体或单独倡导的政策，以佐证他们的意图评估。
[2] Robert C．Self， Neville Chamberlain：A Biography ，Aldershot，UK：Ashgate Publishing Limited，2006，p.317.
[3] Anthony R．Peters， Anthony Eden at the Foreign Office，1931—1938 ，New York：St．Martin's Press，1986，p.46.
[4] Ibid.，p.88.
[5] Adam Roberts， The Holy Fox：A Biography of Lord Halifax ，London：Weidenfeld and Nicolson，1991，pp.72—74.
[6] Michael Lawrence Roi， Alternative to Appeasement：Sir Robert Vansittart and Alliance Diplomacy，1934—1937 ，Westport，Ct：Praeger，1997，p.12.
[7] Aaron L．Goldman，“Two Views of Germany：Nevile Henderson Vs．Vansittart and the Foreign Office，1937—1939,” British Journal of International Studies ，Vol.6，No.3，1980，p.253.
[8] Wesley K．Wark， The Ultimate Enemy：British Intelligence and Nazi Germany，1933—1939 ，Ithaca，NY：Cornell University Press，1985，p.18.
[9] Ibid.，p.36.
[10] 与能力论不同，组织专长假说并没有预测英国情报部门会从德国军事能力指标推断出意图，该假说只是预测参谋部将采用“数豆子”的方式来评估德国的意图。
[11] “Progress in German Military Rearmament，July to September 1934,”October 19，1934，War Office（WO），32/6594，pp.1—5.
[12] 这种计算反映了一种普遍的假设，即希特勒只打算实现与法国的空中均势。正如联合情报小组委员会的一份备忘录所指出的：“德国似乎仍然坚持其在1935年所表达的意图，即实现与法国的空中均势，也没有任何迹象表明其扩大和提高空军能力的行动有所放缓或增加。”Joint Intelligence Subcommittee，“Foreign Armament,”January 22，1937，Cabinet Files（CAB）56/2.
[13] Wark， The Ultimate Enemy ，p.64．帝国防务委员会（CID）作为首相的独立咨询委员会，对关于德国每月飞机产量快速增长的报告感到担忧。因此在1936年底，英国开始设想德国进行空袭的情景。这使得英国的决策者们得出结论，英国应该避免战争，直到其防空能力得到改善。参见Minutes of The 283rd Meeting of The CID，October 29，1936，CAB 2/6，176；“Estimated Scale of Air Attack on England in the Event of War With Germany,”CID Memorandum by The Cos Subcommittee，Enclosure 2，June 16，1937，CAB 3/6，310；亦可参见Gerald Lee，“‘I See Dead People’：Air-Raid Phobia and Britain's Behavior in The Munich Crisis,” Security Studies ，Vol.13，No.2，2003—2004，pp.230—272；Uri Bialer， The Shadow of The Bomber：The Fear of Air Attack in British Politics，1932—1939 ，London：Royal Historical Society Press，1980；G．Bruce Strang，“The Spirit of Ulysses? Ideology and British Appeasement in the 1930s,” Diplomacy and Statecraft ，Vol.19，No.3，2008，p.491。
[14] COS Committee，“Comparison of The Strength of Great Britain With That of Certain Other Nations,”February 9，1937，CAB 24/41.参谋部在1937年11月分发给内阁的报告中重复了这些结论。Ibid.，November 12，1937，CAB 24/296.
[15] Norman Henry Gibbs， Grand Strategy ，Vol.1， Rearmament Policy ，London：Her Majesty's Stationery Office，1976，p.567；Minutes of the 298th Meeting of the CID，July 29，1937，CAB 2/6，p.275.
[16] Minutes of the 316th Meeting of the CID，March 31，1938，CAB 2/7，pp.151—152.
[17] 第四次战略评估报告，引自Wark， The Ultimate Enemy ，p.214。
[18] 不过，英国空军武官还是乐观地得出结论：“英国和德国之间的差距必能稳步缩小。即使英国空军不能在实际数量上赶上德国空军，两者之间的差距也正在不断缩小。”
[19] Wark， The Ultimate Enemy ；David Dilks，“Appeasement And ‘Intelligence,’”in David Dilks ed.， Retreat from Power，1906—39 ，Vol.1， Studies in Britain's Foreign Policy of the Twentieth Century ，London：Macmillan Press，1981，pp.141—142；Barton Whaley，“Covert Rearmament in Germany，1919—1939：Deception and Misperception,” Journal of Strategic Studies ，Vol.5，No.1，1982，pp.3—39.
[20] Ministerial Subcommittee，“Report of The Ministerial Subcommittee on German Rearmament,”November 23，1934，CAB 24/268.
[21] “The German Army：Its Present Strength and Possible Rate of Expansion in Peace and War,”War Office Memorandum，January 1936，WO 190/379，pp.3—14.鉴于德国的战略需求和德国承诺不会超过这些数字，希特勒的公告令陆军部感到惊讶，但并没有感到震惊。然而，外交部关于此次军备建设对未来欧洲力量平衡和稳定的意义存在分歧。陆军部预计德国向东扩张主要是出于安全考虑，由于这一地区并不构成英国的重要利益，它并不反对给希特勒自由空间；与此相反，外交部则认为，德军的扩张对欧洲稳定构成了严重的挑战。
[22] War Office Note on Cabinet Paper No.CP 13（36），“The German Danger,”January 27，1936，WO 32/3593；“Suggested Amendments to Table ‘A’ of J.P．111,”Directorate of Military Intelligence Memorandum，May 13，1936，WO 190/428，p.2.军情三处（MI3b）还观察到，德国的装备更新速度如此之快，以至于每年都能增加15个新的师团。“The German Army：Its Present Strength and Possible Rate of Expansion in Peace and War,”Directorate of Military Intelligence MI3b Memorandum，July 15，1937，WO 190/555，pp.7—8；“Expansion of The German Army in 1936—1937,”Directorate of Military Intelligence Memorandum，September 19，1936，WO 190/459，p.4；Untitled Document，Directorate of Military Intelligence Memorandum，November 26，1936，Wo 190/486，p.2.
[23] 1937年11月，参谋部估计到1938年1月，德国将有能力在战争的第一天将39个师投入战场，在最初的四天里有15个后备师。COS Committee，“Comparison of the Strength of Great Britain with That of Certain Other Nations as of January 1938,”November 12，1937，CAB 24/296；“Developments in Germany's Military Organization,”Directorate of Military Intelligence Memorandum，November 3，1937，WO 190/543，p.3.
[24] COS Committee，“The German Army：Its Present Strength and Possible Rate of Expansion in Peace and War,”April 28，1938，CAB 24/276.此外，英国还看到由于德奥合并，德国军队的整体实力有了很大提升。至少在某种程度上，德奥合并缓解了德军在经济和原材料上的限制。参见“Germany：Economic Effect of Absorption of Austria,”Directorate of Military Intelligence MI3b Memorandum，May 31，1938，WO 190/629，1—2。到1938年中期，英国预计到1942年德军将拥有240个师可以参战，参见“The German Army：Its Present Organization and Strength,”Directorate of Military Intelligence MI3b Memorandum，June 15，1938，WO 190/634，1。
[25] Minutes of the 320th Meeting of the CID，April 28，1938，CAB 2/7，174；“Strength of The German Army,”Directorate of Military Intelligence MI3b Memorandum，May 1938，WO 190/630，43.
[26] 陆军部估计，德国和平时期的军队总数为52个师，而战时的潜在军队约为121至130个师。Wark， The Ultimate Enemy ，p.111.
[27] 英国外交部怀疑这些长期估计的准确性，以及德国是否会遵守限制其海军后备力量的承诺，但由于没有情报支持这种猜测，外交部接受了英国海军情报处关于德国舰队未来增长速度的预测。Wark， The Ultimate Enemy ，pp.135—140.
[28] Ibid.，p.140.
[29] 到1939年，盟军将在第一线总兵力数量上拥有明显空中优势（4 560架对2 400架），但在轰炸机方面只有大约20%的优势（1 600架对1 200架）。该报告指出：“英国和法国的联合舰队将明显优于德国舰队。”1935年，军情三处的总参谋部对盟军在战争中战胜德国的机会持乐观态度：“我们不认为，到1939年德国将处于战备状态，即它可以对英国、法国、比利时甚至荷兰发动战争，并且有一定的胜算。”引自The General Staff of MI3b，February 28，1935，WO 190/303，2。
[30] COS Committee，“Appreciation of The Situation in The Event of War Against Germany in 1939 by The Joint Planning Subcommittee,”October 26，1936，CAB 53/29.该报告指出，由于法国的工业限制，德国在1939年战前六个月可能会保持微弱地面优势，但在1939年之后德国的优势可能会加强。这份报告的结论是，盟国目前的空中后备力量旨在实现与德国在数量上对等，但警告说法国后备力量可能会拖后腿。因此“盟国可能不得不面对的德国空军，将不仅具有巨大的制空优势，而且具备出色的攻击能力”（同上）。
[31] COS Committee，“Draft Appreciation of The Situation in the Event of War Against Germany in April 1939,”July 1938，CAB 53/40.
[32] 具体来说，1939年2月的战略评估报告指出，德国公众不愿意为了捷克斯洛伐克而与英国开战，如果英国本土受到攻击将会激发昂扬的士气。参谋部认为，在战时，德国经济能力和耐力都不如英国。陆军部军事情报局在1939年1月观察到，德国的军备重整速度已经超过了其经济承受能力。因此，英国情报部门和许多内阁成员都认为，德国的战争机器很难与英国进行持久战，而英国可以利用其海军优势来实施战略封锁。参见“Note On Germany's Present Position and Future Aims,”Directorate of Military Intelligence Memorandum，January 7，1939，WO 190/745；“Germany,”Directorate of Military Intelligence Memorandum，January 23，1939，WO 190/746，1；“Germany,”Directorate of Military Intelligence Memorandum，March 2，1939，WO 190/753，1；Minutes of The 35th Meeting of The Cabinet Foreign Policy Committee，F.P．（36）35th Mtg.，January 23，1939，CAB 27/624，104。
[33] Norrin M．Ripsman and Jack S．Levy，“Playing it Straight or Politicized Process? British Military Intelligence and The Nazi Threat，1933—39”，Paper Presented at Princeton University，April 28—29，2011，p.18；Norrin M．Ripsman and Jack S．Levy，“Wishful Thinking or Buying Time? The Logic of British Appeasement in the 1930s,” International Security ，Vol.33，No.2，2008，pp.177—180．迈克尔、1霍华德不同意，虽然承认英国的防空系统已经取得了一些改进，但他认为此时英国的缺陷仍未得到纠正。Michael Howard，“British Military Preparations for The Second World War,”in David Dilks ed.， Retreat from Power，1906—39 ，Vol.1， Studies in Britain's Foreign Policy of the Twentieth Century ，London：Macmillan Press，1981，pp.116—117.
[34] 1939年初，英国情报部门的评估又发生了变化，这一次是从极端悲观转向相对乐观。尽管英国情报部门继续强调德国的能力有增无减，但这种转变还是发生了。从英国决策者的角度来看，军事数字平衡与力量部署（能力论预测的主要指标）均已恶化了。瓦克认为，这种奇特的乐观主义不是源于力量对比计算，而是源于对德国经济潜力无法维持大规模军备以及德军士气下降的看法。然而这些考虑与能力论的狭隘视角无关。Wark， The Ultimate Enemy ，p.231.
[35] Thomas J．Christensen，“Perceptions and Alliances in Europe，1865—1940,” International Organization ，Vol.51，No.1，1997，pp.65—97；Stephen Van Evera，“Offense-Defense and The Causes of War,” International Security ，Vol.22，No.4，1998，pp.5—43．在柯庆生（Thomas J．Christensen）看来，英国决策者相信防御占优的信念使他们能免于在武器和盟友之间权衡，并相信没有国家能够在陆战中迅速取得胜利。鉴于这些期望，英国加强了海防和空防，相信法国能提供有效的地面防御（通过“马奇诺防线”），这些至少能够在短期内阻止德国的任何军事推进。正如柯庆生和斯奈德所指出的，“对马奇诺防线的信心和英国近海位置的地理缓冲，使英国人可以奢侈地 等待 ， 直到希特勒意图的证据全部出现 ”（字体强调为我所加），参见Thomas J．Christensen and Jack Snyder，“Chain Gangs and Passed Bucks：Predicting Alliance Patterns in Multipolarity,” International Organization ，Vol.44，No.2，1990，p.163。
[36] Barry R．Posen， The Sources of Military Doctrine：France，Britain，and Germany Between the World Wars ，Ithaca，NY：Cornell University Press，1984，p.179.
[37] 参见Matthew Cooper， The German Army，1933—1945 ，Chelsea，MI：Scarborough House，1997，pp.115—116；Posen， The Sources of Military Doctrine ，pp.210—212。
[38] Posen， The Sources of Military Doctrine ，p.210.
[39] Dispatch by Colonel Frederick Hotblack，August 31，1937，Foreign Office（FO）371/20731；Hotblack Memo，February 23，1938，WO 216/189，引自Wark， The Ultimate Enemy ，p.97。
[40] 参见Donald C．Watt，“British Intelligence and The Coming of The Second World War in Europe,”in Ernest R．May ed.， Knowing One's Enemies：Intelligence Assessment Before the Two World Wars ，Princeton，NJ：Princeton University Press，1984，p.252；F．H．Hinsley， British Intelligence in The Second World War ，New York：Cambridge University Press，1993，pp.77—79。
[41] Wark， The Ultimate Enemy ，p.97.
[42] Colonel Noel Mason-Macfarlane，July 15，1938，WO 190/640.
[43] Cooper， The German Army ，pp.113—117；Wark， The Ultimate Enemy ，p.98.
[44] Hinsley， British Intelligence in The Second World War ，p.76.
[45] 实际上，正如波森认为：“到1940年，德国陆军内部已经创造了一种新的战争理论、1闪电战。”此外，当时的陆军部考虑将德军推向法国，而法国当时并没有预见到德国闪电战的逼近。参见Posen， The Sources of Military Doctrine ，p.86；Hinsley， British Intelligence in The Second World War ，pp.76—77。
[1] 9月，德国拒绝了解决与波兰领土争端的《东方洛迦诺公约》，英国决策者们对此仍感震惊。1935年3月，希特勒宣布德国已经实现了与法国在空军实力上的对等，并将重新实行义务兵役制作为重建德军努力的一部分。在接下来的一个月里，德国表示愿意签署东部互不侵犯条约。5月，希特勒在向帝国议会发表重要外交政策声明中宣扬德国对和平的渴望，同时提出了对现状和平修正的诉求。在同一演讲中，希特勒还承诺不侵犯奥地利的主权，重申《凡尔赛和约》的放弃军备条款，承诺严格履行自愿签订的条约，并表示愿意让德国参与到维护欧洲和平的集体合作体系中。他还表示拒绝单方面强加条款，愿意签订空军协议，愿意限制军备，并主张签订协议以防止干涉其他国家内政。综合来看，德国发出的信号是混合的，尽管消极信号多于积极信号。
[2] Zach Shore，“Hitler，Intelligence，and the Decision to Remilitarize the Rhine,” Journal of Contemporary History ，Vol.34，No.1，1999，pp.5—18．英国谴责了德国的行动，并在两天后重申了对法国的承诺。在莱茵兰再军事化的同一天，德国还提出通过谈判与法国、比利时和荷兰建立一个共同的非军事区，与法国和比利时缔结25年的互不侵犯条约，要求英国和意大利作为担保人签署这些条约，缔结一项空军条约，与德国东部边境的国家缔结互不侵犯条约，以及重新加入国际联盟。
[3] 随着1936年的结束，德国拒绝《凡尔赛和约》中规定的莱茵河、易北河、奥得河和多瑙河的国际控制。艾登对德国采取的措施表示“遗憾”，声称“德国政府将再次违背谈判程序而采取单边行动”。Eden，House of Commons，November 16，1936.
[4] 10月，德国通知比利时，只要比利时不参加针对德国的联合军事行动，它就会确保其领土完整，并承诺在比利时受到攻击时给予支持。
[5] 例如参见Report By William Strang，July 6，1937，Documents on British Foreign Policy（ DBFP ），Part II，Vol.XIX，No.21；Letter from Alexander Cadogan to Nevile Henderson，July 8，1937， DBFP ，Part II，Vol.XIX，o．26。
[6] 3月11日，德国宣布20万德军将穿越奥地利边境，除非满足以下条件：奥地利总理库尔特、1舒施尼格（Kurt Schuschnigg）辞职，阿瑟、1塞辛夸特（Arthur Seyssinquart）担任首相职务，纳粹党占据新内阁中至少三分之二的职位，给予奥地利纳粹党充分和不受限制的自由，纳粹流亡者“奥地利军团”将被重新迎回奥地利。舒施尼格当天晚些时候辞职，塞辛夸特要求向奥地利派遣德国军队。塞辛夸特呼吁奥地利公众在不抵抗德军的同时，维持和平和秩序。1938年3月12日，德军进入奥地利。在这一事件之后，德国再次向匈牙利、意大利、瑞士和南斯拉夫发出信号，保证它们的边界将受到尊重，并声称德国在奥地利之外没有其他目标。
[7] 张伯伦首相说，英法慕尼黑担保并不适用，因为它还没有得到批准。
[8] US House of Representatives，78th Cong.，2d Sess.，“Events Leading Up to World War II：Chronological History of Certain Major International Events Leading Up to and During World War II with the Ostensible Reasons Advanced for Their Occurrence，1931—1944,”House Document No.541， British ，No.22，p.69； German ，No.294，313f，http://www.ibiblio.org/pha/events/index.html（访问时间：2008年5月7日）。
[9] 这里所考虑的昂贵成本行动清单不包括纳粹在德国和奥地利对犹太少数民族和其他被宣布为“国家敌人”的人采取的行动，如“长刀之夜”和“水晶之夜”。目前还不清楚这种行动在多大程度上应被视为昂贵信号。这里也没有详细讨论德国国内制度的性质变化。可以说最重大的国内政治变化发生在1933年，当时帝国议会通过了确立希特勒独裁统治的授权法案。正如我们所看到的，英国决策者对德国意图的讨论并没有关注这些指标并基于此来衡量德国的外交政策意图。我在后面的章节涉及他们谈论这些国内行动的内容。
[10] 观察家从一战前和一战期间的事件中对德国作出了不同的推断，但这一假设只是期望英国观察家将他们目前对希特勒意图的评估与德国在一战前或一战期间的昂贵行动联系起来。例如参见Memo by Eric Phipps（British Ambassador to Berlin and Later to Paris）to Eden，April 13，1937， DBFP ，Part II，Vol.XIX，No.399；COS Committee，“Annual Review for 1933 by The Chiefs of Staff,”October 12，1933，CAB 16/109。