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1.裁判书字号
北京市第二中级人民法院（2021）京74行终3号行政判决书
2.案由：行政处罚及行政复议纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：支某
被告（被上诉人）：中国证券监督管理委员会某省监管局（以下简称某省证监局）、中国证券监督管理委员会（以下简称中国证监会）
玻璃公司2015年半年度报告存在虚假记载。支某自2015年4月17日至2016年2月22日在玻璃公司担任独立董事。2015年8月19日，支某在玻璃公司第五届董事会第六次会议上对2015年半年度报告投赞成票，并签署书面确认意见，保证上述定期报告不存在任何虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，并对内容的真实性、准确性和完整性承担个别及连带责任。2015年8月21日，玻璃公司公告披露2015年半年度报告。
2018年8月20日，某省证监局向玻璃公司作出现场检查通知书，并于2018年9月5日至21日对玻璃公司进行了现场检查。2019年1月24日，某省证监局向玻璃公司作出调查通知书，决定对玻璃公司涉嫌信息披露违法违规进行立案调查。2019年5月22日，某省证监局向支某作出调查通知书，向其调查核实情况。2019年8月27日，玻璃公司公告披露《关于公司前期会计差错更正及追溯调整的公告》。2020年3月20日，某省证监局向支某作出行政处罚及市场禁入事先告知书，告知支某对其作出行政处罚的事实、理由和依据，并告知其具有陈述、申辩的权利。2020年4月8日，支某提交书面陈述与申辩意见。2020年4月15日，某省证监局作出被诉处罚决定，对支某给予警告，并处以3万元罚款。支某不服被诉处罚决定，向被告中国证监会提起行政复议申请。2020年8月21日，中国证监会作出被诉复议决定，维持了被诉处罚决定。
支某不服，认为某省证监局对支某作出的行政处罚明显超过《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定的处罚时效，明显违法，缺乏公正性、合理性、合法性，故向法院提起行政诉讼。
对支某的行政处罚是否符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条行政处罚追诉时效规定。
北京市西城区人民法院经审理认为：关于对支某的行政处罚是否符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条行政处罚追诉时效规定的问题。实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的规定，如果违法行为在长时间内没有被发现，并且违法行为人再没有新的违法行为，不再有社会危害性，从处罚与教育的目的看，可以不再给予行政处罚。但是，如果违法行为有连续或者继续状态的，因其社会危害性一直存在，应从行为终了之日起计算追诉时效。上市公司信息披露制度对于规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益具有重要意义。《中华人民共和国证券法》第七十条规定，依法必须披露的信息，应当在国务院证券监督管理机构指定的媒体发布，同时将其置备于公司住所、证券交易所，供社会公众查阅。上市公司披露的信息一经发布，其影响的是不特定投资者，且影响力具有持续性。如果上市公司披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，则其社会危害性将一直存在，因此应认定上市公司披露信息的行为存在继续状态，从行为终了之日计算行政处罚追诉时效。本案中，玻璃公司于2015年8月21日公告披露2015年半年度报告，于2019年8月27日公告披露《关于公司前期会计差错更正及追溯调整的公告》，故应从2019年8月27日计算对玻璃公司披露2015年半年度报告的行政处罚追诉时效。某省证监局经过立案调查对支某作出行政处罚符合《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条的行政处罚追诉时效规定。
本案中，玻璃公司2015年半年度报告存在虚假记载。支某担任玻璃公司的独立董事，并在玻璃公司2015年半年度报告的书面确认意见上签字确认，对相关信息披露文件的真实、准确、完整承担严格的法定保证责任，且并无相关证据证明支某在此过程中进行了审慎、有效的监督。某省证监局关于支某在玻璃公司信息披露过程中未尽到勤勉尽责义务的事实认定清楚，进行了立案、调查、告知、复核、送达等，符合法定程序。
中国证监会收到支某的行政复议申请后，在法定期限内向某省证监局作出行政复议答复通知书，经审查认为情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定，遂向支某作出行政复议延期审理通知书，之后于法定期限内作出被诉复议决定，向支某送达。被诉复议决定的程序合法、结论正确，并无不当。
综上，被诉处罚决定针对支某的行政处罚认定事实清楚，适用法律正确，程序合法。中国证监会作出的复议决定程序合法，结论正确。支某的诉讼请求缺乏事实和法律依据。
北京市西城区人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九条的规定，判决：
驳回支某的诉讼请求。
二审法院同意一审法院裁判意见。
本案主要围绕独立董事违法信息披露行政处罚追诉时效如何起算展开。部分观点主张独立董事在信息披露活动中只实施了签字确认行为，追诉时效应当自独立董事签字确认起算；部分观点则主张违法信息披露责任源自信息披露行为，并且信息披露存在继续状态，应当自违法信息披露终了之日起算。本案中，法院从独立董事违法信息披露责任的源头、责任附随性、信息披露的继续状态方面入手，就争议问题进行了细致论述，对引导独立董事依法履职、准确理解与适用行政处罚追诉时效制度具有指导意义。
第一，独立董事的违法信息披露责任源于连带行为人属性。虚假信息的发布者是上市公司，之所以需要一并追究独立董事的责任是因为独立董事是信息披露活动中的连带行为人。独立董事是公司董事会成员之一，与其他董事一道对信息披露事务享有决策权；同时，独立董事是公司治理体系中引入外部力量监督公司管理的监督者，法律法规赋予了独立董事对上市公司及相关主体的监督职权。正因为独立董事特殊的地位和职业定位，《中华人民共和国证券法》规定了独立董事要承担保证披露的信息真实准确完整的义务。在承担信息披露责任时，独立董事与上市公司一起承担连带责任。
第二，独立董事的违法信息披露责任具有附随性。独立董事一人的签字确认并不会必然导致违法信息披露行为的发生，违法信息披露责任的违法性和危害性均体现在上市公司的信息披露行为。可见，独立董事的违法信息披露责任依附于上市公司违法信息披露责任而存在，无法单独成立。在上市公司被认定违法的时候即应推定独立董事存在过错，除非独立董事能够证明其已经勤勉尽责。因此，计算行政处罚追诉时效应当以上市公司的信息披露行为为依据，而不能以独立董事的签字确认为依据。
第三，上市公司的信息披露行为存在继续状态。依法必须披露的信息，会在国务院证券监督管理机构指定的媒体发布，同时会置备于公司住所、证券交易所，供社会公众查阅。信息一经发布，即对不特定投资者产生持续影响力。如果上市公司披露的信息有虚假记载、误导性陈述或者重大遗漏，而未予纠正，则投资者将对上市公司业绩等情况持续产生错误认知，社会危害性将一直存在。因此，应认定上市公司披露信息的行为持续存在，从行为终了之日计算行政处罚追诉时效。
厘清独立董事权责边界是独立董事在现代化公司治理中依法履职的基础。在认定违法信息披露责任时不能将独立董事个人责任与上市公司整体责任割裂开来。只有在明确独立董事责任附随性的基础上，依据上市公司信息披露行为的继续状态，自终了之日计算行政处罚追诉时效，才能引导独立董事主动参与上市公司事务管理，积极履职，更好地实现保护投资者利益的目标。
编写人：北京市西城区人民法院 颜九洲