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1.裁判书字号
江苏省苏州市中级人民法院（2021）苏05行终601号行政判决书
2.案由：行政处罚纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：能源科技公司
被告（被上诉人）：某市某区应急管理局（以下简称某区应急局）
某学院将其宿舍空调及充值计费系统的政府采购项目委托给项目管理公司组织实施采购。2020年6月9日，项目管理公司在网上发布了采购公告，采购文件载明：“成交单位应对安装施工安全、质量全面负责，如因成交单位原因造成质量、安全事故，成交单位承担一切经济法律责任；成交供应商承担搬运安装期间现场的安全以及设备和搬运安装人员的安全责任。”能源科技公司于2020年6月16日参加采购谈判并提交了谈判响应文件，在响应文件中承诺“采购文件、成交通知书和本报价响应文件将构成约束我们双方的合同”“由于不履行安全职责导致出现安全问题愿接受相应的经济处罚和责任追究”。经评审，能源科技公司被确定为成交供应商，依据成交通知书，能源科技公司须于2020年7月15日前签订政府采购合同。同日，项目管理公司发布成交公告，明确能源科技公司为成交单位。后能源科技公司并未与某学院签订正式的政府采购合同。2020年6月30日，能源科技公司向某学院交付50台空调。
2020年7月3日11时，朱某在某学院宿舍楼安装空调时，不慎从四楼坠落至地面，后经抢救无效死亡。2020年7月9日，某区人民政府（以下简称某区政府）成立事故调查组。2020年10月27日，事故调查组作出调查报告，认为：1.死者朱某安全意识和自我保护意识淡薄，违规冒险操作，安全防范措施没有到位，不慎从四楼坠落是导致死亡事故发生的直接原因。2.能源科技公司中标后，未认真履行标书规定的义务，未加强作业现场监管是导致事故发生的主要原因，能源科技公司未认真履行标书规定的义务和安全管理职责，是事故责任单位。经请示后，某区政府作出批复，同意事故调查组的分析和认定。2020年11月4日，某区应急局对能源科技公司的违法行为进行立案。2020年12月15日，某区应急局告知能源科技公司拟作出行政处罚的事实根据和法律依据及其享有的陈述申辩和听证的权利。后能源科技公司提交了听证申请书和申辩书。2021年1月19日，某区应急局对该案组织听证，于同日对能源科技公司作出罚款23万元的行政处罚决定，并将处罚决定送达能源科技公司。后能源科技公司不服前述行政处罚，提起本案诉讼。
能源科技公司是否应当为涉案项目发生的安全生产事故承担安全主体责任。
江苏省常熟市人民法院经审理认为：原告主张其虽然是中标单位，但并非实际施工单位，不应认定其为安全生产责任主体。首先，根据在案的询问笔录等证据显示，姚某与原告协商后，双方同意以原告名义承接涉案项目，后原告亦允许姚某实际操办该项目，原告的做法违反了《中华人民共和国安全生产法》第二十五条第一款和第四十六条第一款的规定，应承担相应责任。其次，采购文件已明确要求：成交单位应对安装施工安全、质量全面负责，如因成交单位原因造成质量、安全事故，成交单位承担一切经济法律责任；成交供应商承担搬运安装期间现场的安全以及设备和搬运安装人员的安全责任。原告针对采购文件的上述要求也进行了相应承诺。综上，原告应当对涉案项目的安全生产进行管理，并承担相应责任。本案中，某区政府组织事故调查组进行了调查并作出调查报告，认定原告未认真履行标书规定的义务和安全管理职责，是事故责任单位，建议被告按照相关法律法规的规定对该公司依法实施行政处罚。上述调查报告经某区政府批复同意。被告依据上述批复的调查报告，经调查核实，对原告作出行政处罚，事实清楚，证据充分，适用法律正确，程序合法，并无不当。
江苏省常熟市人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决如下：
驳回原告能源科技公司的诉讼请求。
能源科技公司提起上诉。江苏省苏州市中级人民法院经审理认为：在涉案安全事故发生时，虽然上诉人尚未与某学院签订正式的政府采购合同，但在前期的采购文件及谈判响应文件中已经明确约定了上诉人作为生产经营单位所应承担的安全生产责任，被上诉人某区应急局根据《中华人民共和国安全生产法》的规定对上诉人作出处罚并无不当。无论上诉人与姚某之间构成何种民事法律关系，均不能免除上诉人作为涉案项目成交单位的安全生产责任。
江苏省苏州市中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决：
驳回上诉，维持原判。
本案的争议焦点在于安全生产责任主体的认定问题。原告主张涉案项目的实际投标人、实际中标人、实际施工人均系姚某，原告作为出借资质的单位，并非实际生产经营单位，不应承担安全生产责任。因此，对于生产经营单位并未实际参与生产经营是否应当承担安全生产主体责任的问题存在两种观点。一种观点认为，既然并未实际参与生产经营，那么就无法实际履行安全生产的相关义务，不能苛责其成为安全生产责任主体。另一种观点认为，采购项目成交单位即使主张其资质被他人借用亦不影响其成为安全生产责任主体。
实践中随意出借相关资质的情形时有发生。如果个人或者施工队借用企业资质层层转包导致施工现场管理混乱，各类安全事故的多发便无法避免。《中华人民共和国安全生产法》第四十九条第一款明确规定，生产经营单位不得将生产经营项目、场所、设备发包或者出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人。虽然《中华人民共和国安全生产法》仅对发包、出租给不具备安全生产条件或者相应资质的单位或者个人进行禁止性规定，未对招投标过程中出借其资质给其他单位或者个人进行生产经营行为进行明确的禁止性规定，但不可否认的是上述出借资质的行为，根据我国现行法律的现行规定，属于违法行为。
对于出借资质违法行为造成的生产质量问题或者安全生产事故，相关法律也规定了资质出借人应承担法律责任。比如，《中华人民共和国建筑法》第六十六条就规定，建筑施工企业转让、出借资质证书或者以其他方式允许他人以本企业的名义承揽工程的，责令改正，没收违法所得，并处罚款，可以责令停业整顿，降低资质等级；情节严重的，吊销资质证书。对因该项承揽工程不符合规定的质量标准造成的损失，建筑施工企业与使用本企业名义的单位或者个人承担连带赔偿责任。另外，《最高人民法院关于审理工伤保险行政案件若干问题的规定》第三条第一款第五项也明确规定，个人挂靠其他单位对外经营，其聘用的人员因工伤亡的，被挂靠单位为承担工伤保险责任的单位。参照上述规定以及《中华人民共和国安全生产法》的立法精神，承办法官认为，在对外关系上，一般可将资质出借方和资质借用方视为一个整体，使之共同成为安全生产责任主体。特别是在发包人、安全生产监管部门对资质出借方出借资质事实不知情的情况下，为了维护招投标对外公示的信赖以及交易秩序的稳定，安全生产监管部门将资质出借方作为安全生产责任主体进行监督管理，并无不当。在这种情形下，采购项目成交单位即使主张其资质被他人借用亦不影响其成为安全生产责任主体。
以本案为例，在涉案安全事故发生时，虽然能源科技公司尚未与某学院签订正式的政府采购合同，但在前期的采购文件及谈判响应文件中已经明确约定了能源科技公司作为生产经营单位所应承担的安全生产责任，某区应急局对能源科技公司作出处罚并无不当。将出借资质的企业作为安全生产责任主体，才符合《中华人民共和国安全生产法》的立法精神，才能从源头上打击出借资质的企业，落实企业安全生产的主体责任，保护劳动人民的生命安全。
为切实防止和减少安全生产事故，保障人民群众生命和财产安全，《中华人民共和国安全生产法》对生产经营单位的安全生产教育培训义务作出了严格的规定，无论从业人员是否具备相关资质、工作经验是否丰富、是否已经知晓安全生产知识，均应无一例外地接受生产经营单位的教育培训。本案中，能源科技公司对于实际安装人员朱某未进行安全教育培训，甚至在发货时由谁负责安装都不清楚，对作业现场缺乏有效监管，最终导致朱某不慎从高处坠落死亡的安全生产事故，能源科技公司的行为已经违反了上述规定，应当对其作出处罚。
编写人：江苏省常熟市人民法院 苏志鑫 李彤