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1.裁判书字号
北京市第二中级人民法院（2021）京02行终740号行政判决书
2.案由：行政处罚纠纷
3.当事人
原告（上诉人）：食品公司
被告（被上诉人）：北京市某区消防救援支队（以下简称某区消防队）
2019年9月1日，地产公司与食品公司签订房地产租赁合同，食品公司承租位于某村的房地产（即火灾发生地点）。合同约定“对于甲方和政府相关监管部门日常安全检查过程中发现的事故隐患和不安全因素，乙方必须严格按照规定期限整改”。2020年5月1日，食品公司承租的库房发生火灾。2020年5月2日，某区消防队对食品公司法定代表人薛某进行询问调查，薛某认可某区消防队在前期现场检查时曾发现建筑存在占用防火间距、消防设施设置不符合要求、电气线路老化等问题，上述隐患问题未整改；认可在某区消防队2020年1月17日约谈地产公司、食品公司等单位后，截至火灾发生之日，隐患问题仍未整改。某区消防队经审批，于2020年5月20日作出被诉处罚决定书，认为食品公司未对隐患问题进行整改，造成火灾，违反了《北京市消防安全责任监督管理办法》第十三条的规定，故根据《北京市消防安全责任监督管理办法》第十九条第一款规定，决定给予食品公司罚款20万元整的行政处罚。2020年5月28日，某区消防队作出《火灾事故认定书》，认定案涉火灾原因为第三方公司员工王某违规进行电气焊引燃库房内可燃物。食品公司不服，遂成讼。
食品公司将库房划分后转租给第三方公司，此时对于建筑物是否承担消防安全保障责任。
北京市大兴区人民法院经审理认为：根据在案证据可以认定，食品公司系案涉火灾发生场所及该场所消防设施维护保养的管理人，对该场所负有消防安全保障责任。其法定代表人薛某在接受某区消防队询问调查时亦认可对于某区消防队在前期现场检查和约谈时发现的隐患问题未及时整改。虽然案涉火灾的直接原因为第三方公司员工王某违规电气焊引燃库房内可燃物，但食品公司对安全隐患的问题怠于整改导致了火灾，造成了巨大的财产损失，浪费了有限的社会救援力量。故某区消防队依据上述规定作出被诉处罚决定书，属认定事实清楚，证据充分，程序合法，处罚幅度适当。食品公司主张其履行了充分的安全注意义务，与事实不符。其认为某区消防队处罚不当、适用法律错误，无法律依据。
北京市大兴区人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，判决：
驳回食品公司的诉讼请求。
食品公司不服，提起上诉。北京市第二中级人民法院经审理认为：《北京市消防条例》第二十一条第二款规定，建筑物由所有权人以出租、委托等方式交由他人管理使用的，管理使用人应当履行消防安全职责。《北京市消防安全责任监督管理办法》第十条规定，实行承包、租赁或者委托经营、管理的，产权单位应当提供符合消防安全要求的建筑物。当事人在订立的合同中，可以依法明确各方的消防安全责任；当事人未订立合同或者在合同中未明确消防安全责任的，承包、承租或者受委托经营、管理的单位应当承担消防安全责任。本案中，食品公司从地产公司处租赁涉案火灾发生场所，双方在租赁合同中约定了由食品公司承担安全管理责任。食品公司整体承租涉案火灾发生场所后，将该场所划分成若干区域，并分别转租给第三方商户。据此，食品公司承租了涉案火灾发生场所并实际用于经营，即取得该场所的实际管理使用人的身份，虽然后续存在划分转租，但并不能排除其对于涉案火灾发生场所整体的管理义务。故食品公司对于涉案火灾发生场所负有消防安全保障责任。
食品公司主张，某区消防队曾作出两份关于落实主体责任确保消防安全的函是以案外某工程质量监督站为受文单位，故消防安全保障责任应由案外某工程质量监督站承担。本院认为，食品公司的消防安全保障责任，系基于其实际管理使用涉案火灾发生场所而产生，非因实际管理使用人身份的丧失或与产权人之间的另行约定不得免除。因此，某区消防队出于协调产权人与实际管理使用人尽快落实整改的实际工作需要所发的函并不能免除食品公司的消防安全保障责任。
食品公司另主张，其在火灾发生前已经组织整改，但因案外某工程质量监督站未予配合导致未整改到位，其已尽到整改义务。从涉案火灾发生场所存在的实际隐患来看，整改工作并非均需对房屋主体结构进行调整，故整改工作并不完全依赖案外某工程质量监督站的配合。且食品公司并未提交证据证明其在火灾发生前具体进行了何种整改工作，对其已尽到整改义务的主张，不予认可。
北京市第二中级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
消防安全保障工作事关人民群众的生命财产安全和社会稳定。一方面，消防工作的实践规律决定了，消防事故一旦发生，消防救援客观上只能嗣后减灾，不能完全消除事故损失；另一方面，随着我国城市化进程的加快，城市规模扩张，消防救援力量的相对稀缺属性更加凸显。因此，应侧重于通过严格落实安全生产制度实现事前避免消防事故，这就要求企业在生产经营过程中，主动落实社会责任，遵守消防法律法规，积极履行消防安全保障义务。
实践中，大型建筑物的经营使用模式多为一级主体作为承租人从产权人处整体承租建筑物后，再行划分转租给二级主体。在此模式下，存在两个租赁法律关系，在这两个租赁合同中，合同双方均存在约定消防安全保障义务承担的可能性。在合同约定由次承租人承担消防安全保障义务的前提下，该主体对于自己实际管理使用的建筑物部分的消防安全承担保障责任自无疑问，但此时是否可以完全排除承租人的消防安全保障责任仍存有疑问。这也是本案中，食品公司认为自己不应承担消防安全保障责任的理由之一。
为解决这一疑问，我们不妨以一种极端情况为切入点来分析问题，即承租人将建筑物划分后尽数转租给次承租人，并约定由次承租人来承担消防安全保障责任。此时，若认为承租人可以与次承租人通过约定来完全排除自己的消防安全保障责任，将会导致承租人在事实上对建筑物整体处于管理控制地位的情况下，免除了其对于建筑整体的消防安全保障责任。这显然是与《北京市消防条例》第二十一条的规定相悖的。从消防隐患的客观表现来看，部分消防隐患如消防间距占用、消防通道占用、消防器材设置、公共电气设施老化等涉及建筑物共用部分及建筑物结构部分的隐患，次承租人往往不能够独立解决。故而，从体系解释和目的解释的角度来看，应当认为此种情况下，次承租人对于其承租的部分承担消防安全保障责任，承租人则基于其与产权人的约定以及其对于建筑整体管理使用者地位，对于建筑整体承担消防安全保障责任。
编写人：北京市第二中级人民法院 徐宁 陶军