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2019年11月24日，国际金融论坛（IFF）第16届全球年会在广州召开。论坛主题之一是全球绿色发展。在第一天大会后，分论坛举行了有关气候问题的圆桌会议，德国、英国、法国和欧盟的一些前高官对这个话题非常感兴趣，气候分论坛由法国前总理洛朗·法比尤斯主持。作为国际金融论坛的副主席，我参加了气候分论坛的发言与讨论，并以“加快碳市场建设，全面推动绿色发展”为题发言，并就相关问题与大家进行了互动。下面是我的发言稿。
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近年来，全球气候变化、水资源短缺、生物多样性锐减、海洋污染等问题已经超越国界，对人类社会发展形成重大挑战。加强环境保护，减缓气候变暖，控制温室气体排放已经越来越成为国际会议和国家元首会晤商谈的重要议题。坚持绿色发展，实现人与自然和谐共生，正逐步成为全球共识。中国作为世界第二大经济体，长期粗放式的发展方式使资源环境与经济持续发展的矛盾更为突出。妥善处理好自然环境承载力、自然资源利用和可持续发展三者之间的关系，在维护地球生态环境方面发挥更重要的作用，更为迫切地需要从根本上改变高耗能、高排放、高污染的经济发展方式，加快实现绿色发展转型。
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把生态文明建设纳入中国特色社会主义“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，坚持绿色发展道路，不断深化完善环境保护各项体制机制，开创了生态文明建设和绿色发展的新局面。2018年，中国单位国内生产总值二氧化碳排放较2005年累计下降了45.8%，累计减少的二氧化碳排放量居世界第一，提前完成了2020年下降40%~45%的目标；非化石能源占一次能源消费比重已经达到14.3%；森林蓄积量比2005年增加45.6亿立方米。在过去的10年里，中国已经成为全球可再生能源领域的最大投资国；2000年以来，中国新增绿化面积占全球新增绿化面积的1/4。
控制减少碳排放是实现绿色发展的关键环节。一方面，碳排放是大气温室效应的重要源头，控制减少碳排放能减缓全球气候变暖。另一方面，人类活动导致的碳排放主要来源于化石能源消耗，控制减少碳排放能提高化石能源利用效率，减少能源资源过度开发，促进新能源创新利用。控制减少碳排放对节能减排有直接推动作用，是打赢污染防治攻坚战的重点战役，也是中国履行应对气候变化国际义务的集中体现。
在此，围绕绿色发展峰会主题，我想就碳市场在促进节能环保、实现低碳转型方面发挥的作用，以及建设中国碳市场等方面谈几点看法以供参考。
从经济学的角度看，碳排放是经济活动外部性引发的问题，是排放的成本和收益、权利和义务、行为和结果脱节或背离的结果。控制减少碳排放，需要把排放造成的外部社会成本内部化。在政府发挥作用，界定排放权责，向承担控排减排的主体发放排放权，让排放主体承担社会成本的前提下，碳市场通过交易形成碳排放价格信号，让低排放的主体获得收益，让高排放的企业支付成本，进而激励社会资本向低碳科技和低碳项目倾斜，引导产业企业低碳环保转型发展。与行政手段实现控排减排相比，碳市场具有促进节能减排效率高、社会成本低、激发减排内生动力强、鼓励节能创新等优势，是国际共识较多的环境政策工具。
国际碳市场发展并不是一帆风顺的。从2005年《京都议定书》生效到2011年末，国际碳市场发展迅速。2011年，全球碳市场的交易额已达到1 760亿美元，是2005年碳市场正式启动交易时的15倍。其间，欧盟、美国、加拿大、澳大利亚、印度先后建立了碳市场，服务各自的减排和环保政策目标。其中，欧盟碳市场建设起步早、体系完备、参与人数众多、交易活跃、影响力大，是全球碳市场的代表。
2012年以来，国际气候谈判陷入僵局，欧盟碳排放总量设定过宽以及管理规则制度不完善的弊端暴露，造成欧盟碳市场交易量和交易价格持续下滑。2013年，欧盟碳价格从20欧元/吨左右一度跌至1欧元/吨，市场陷入长期低迷。
2018年，通过扩大控排主体范围、提高有偿分配比例、实施“市场稳定储备”（Market Stability Reserve，MSR）机制等一系列制度改革，不断增强碳排放权稀缺性，欧盟碳价格突破连续6年在个位数徘徊的局面，第三季度碳价格达25欧元/吨，市场交易重新活跃，市场再度发挥应有的功能。
国际碳市场发展经历表明，碳市场有独特的运行规律。
一是政策对碳市场运行发展有决定性作用。碳市场是政策创设的市场，市场交易对象是依循减排政策设立的碳排放权利凭证，依靠行政力量分配；政策预设减排目标的宽松程度和划定减排主体的范围直接决定了碳排放权的稀缺性，直接影响碳价格和市场规模。2002年以来，欧盟出台一系列法律，对减排目标、排放权分配管理、排放量监测核查方法以及违反法案处罚措施等进行了明确规定，为欧盟碳市场运行提供了根本的保障和依据。
二是建设碳市场需要具备一定的基础条件。除了减排政策法规外，碳市场建设发展还必须具备完善的碳排放核定核查方法和碳排放权登记注册系统等要件设施。其中，碳排放核定核查方法为分配排放权和确认实际排放结果提供依据，是市场公信力的保证；碳排放权登记注册系统是存放碳排放权的账簿，记载碳交易流通数据和结果，是碳交易清算的基础设施。2011年，因登记注册系统出现漏洞，欧盟发生了黑客盗取碳排放权的事件，导致碳排放权拍卖被迫暂停，引发碳价大幅波动。
三是期货是碳市场体系的中心。碳市场是由现货、期货共同组成的市场体系。碳现货交易集中在排放权分配和集中履约两个时期，起到临时调节排放权余缺的作用。期货交易机制与排放权标准化、电子化和中远期使用的特性契合，在为减排主体提供转移排放风险有效工具的同时，产生的碳期货价格弥补了碳现货交易价格不连续、信号和资源引导功能弱的缺陷，成为公认的碳价格的代表，是政府企业制定减排决策的重要依据。一直以来，欧盟碳期货的交易量占总交易量的90%以上。
四是做好风险防控是维护碳市场健康发展的关键。碳市场平稳运行是保障碳价格客观反映社会排放成本的前提，是市场高效率、低成本实现减排目标的基础。与其他市场相比，碳市场价格波动大，政策对碳市场运行和价格形成的影响更为直接显著。为维护市场运行平稳，一方面，欧盟注重从政策层面优化细化减排目标、排放权分配方式，从供给端增强碳排放权稀缺性，提高碳排放权商品属性；另一方面，其市场监管机构注重与碳排放权管理部门的信息共享，大力构建风险监察防范制度体系，严厉打击市场违规行为。
2015年11月30日，习近平主席在气候变化巴黎大会开幕式上的讲话中表示，“中国将把生态文明建设作为‘十三五’规划重要内容，落实创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，通过科技创新和体制机制创新，实施优化产业结构、构建低碳能源体系、发展绿色建筑和低碳交通、建立全国碳排放交易市场等一系列政策措施，形成人和自然和谐发展现代化建设新格局”。
作为推进绿色低碳发展的重要内容，中国从试点起步，持续稳步推进全国统一碳市场建设。2011年，根据国家发改委印发的《关于开展碳排放权交易试点工作通知》，北京、天津、上海、重庆、湖北、广东及深圳先后组建碳市场，开展碳排放权现货交易试点，为建立全国统一的碳排放权交易市场打下基础。截至2018年底，7个试点碳市场覆盖了电力、钢铁、水泥等行业近3 000家重点排放单位，碳排放权合计成交近3亿吨，成交金额超过60亿元。试点地区碳排放总量和强度实现双降，碳市场在控制温室气体排放、促进地方低碳发展方面的作用已经显现。同时，各试点地区在政策制度、市场基础、交易规则体系等方面的差异，也导致试点碳价格差异明显。在防范产品金融化以及过度投机等市场风险方面，试点地区的考虑也相对较少。
在试点的基础上，全国碳市场正抓紧建设。2017年底，国家发改委印发《全国碳排放权交易市场建设方案（发电行业）》，标志着全国碳排放交易体系正式启动。2018年4月，按照中共中央、国务院关于机构改革的决策部署，国务院碳交易主管部门及其主要支撑机构由国家发改委转隶至生态环境部，进一步为加快全国碳市场建设提供了更有力的机制保障。当前，全国碳市场在法规制度体系建设、基础设施建设、能力建设和系统建设等方面都已经取得积极进展。
碳市场体系必须包括碳期货和碳现货，才能实现碳价格形成、交易流通和风险对冲三个核心功能，才能充分发挥碳市场的作用。在国际碳市场的建设中，碳期货与碳现货市场同时起步、相互促进、共同发展。借鉴国际碳市场建设发展经验，把碳市场运行规律与中国国情实际相结合，加快推进我国碳市场建设。
启动以减排政策、排放核定核查方法、系统平台三个方面的统一为标志的全国碳市场交易，将有效解决各试点地区因排放权总量确定及分配、排放核定核查方法、交易制度规则等方面的不统一造成的碳价格差异，全面提升碳市场配置资源的效率和能力。
鉴于碳市场政策属性强、市场基础要求高的特点，有如下建议。一是尽快出台《碳排放权交易管理暂行条例》，并积极推动该条例向立法过渡，为碳市场建设发展打下坚实的法律制度基础。二是注重碳排放权稀缺性，进一步拓展完善碳排放权分配制度，研究纳入更多行业企业。三是加强碳排放核定核查机构的人员培育选拔，带动市场能力建设不断提升。
加快启动碳期货市场建设，有利于实现碳期货和碳现货市场协调发展，增强碳市场整体效率，更好地服务于低碳经济，在国际碳市场争取更大的话语权和影响力。2019年2月，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出，“支持广州建设绿色金融改革创新试验区，研究设立以碳排放为首个品种的创新型期货交易所”。选择广州建设以碳排放为首个品种的创新型期货交易所，能与深圳证券交易所、香港交易所共同构建起面向国际，具备直接融资、风险管理的立体式、多功能资本市场体系，为发挥沿海开放区位优势、推动粤港澳金融深度合作、提升区域竞争力、打造国际金融枢纽提供重要的平台支撑。
鉴于当前碳排放权市场立法和基础设施建设已基本形成，开展碳期货交易必需的前提基础已经备齐，广州雄厚的经济基础和良好的区位条件，能为设立创新型期货交易所提供良好的外部环境。因此，建议加快启动广州以碳排放为首个品种的期货交易所建设。
与现货交易相比，期货交易对信息更敏感。碳期货价格对碳排放权发放分配、产业企业实际排放、核证核查、履约注销等信息的反应更为直接和强烈。建设碳期货市场，必须守住不发生系统性风险的底线，切实做好风险防控，维护市场平稳运行。
多年来，中国期货市场建立了中国证监会领导的“五位一体”监管体系，借鉴国际市场成熟经验，立足中国实际，形成了涨跌停板、交易保证金和手续费调整、强行平仓、市场准入等风险管理制度，建立并完善了保证金安全存管、期货公司净资本管理、投资者适当性等基础制度。在这套制度机制的安排下，国内期货市场在推出新期货品种和期权工具、实现对外开放、应对外部冲击、保障平稳运行等方面，始终守住了不发生系统性风险的底线。建议在期货市场已有成熟的监管和风控制度体系的基础上，研究制定投资者准入制度，加大对碳市场运行的监测监控，出台有针对性的监管措施，切实保证碳期货市场平稳运行。