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内容提要： 本章从构建城乡区域发展体系的重大意义出发，阐释了彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系的概念及内涵，内涵包括区域比较优势和潜力得到充分发挥、各类要素能够顺畅自由流动、城乡区域享有均等化的基本公共服务、以资源环境承载力为基础的空间结构得到优化、人均发展差距保持在适度范围内。分析了城乡区域发展体系的五个特征，即整体性、动态性、空间性、层次性和自组织性，并阐述了城乡区域发展体系建设与现代产业体系、现代市场体系、收入分配体系、绿色发展体系、全面开放体系和经济体制的关系。
习近平总书记指出：“建设现代化经济体系是一篇大文章，既是一个重大理论命题，更是一个重大实践课题，需要从理论和实践的结合上进行深入探讨。”“要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，实现区域良性互动、城乡融合发展、陆海统筹整体优化，培育和发挥区域比较优势，加强区域优势互补，塑造区域协调发展新格局。”
城乡区域发展体系是习近平“6+1”现代经济体系的重要组成部分，城乡区域发展体系的内涵、特征及与其他体系的关系，是促进我国区域协调发展、推进现代化经济体系建设需要研究的重大理论和现实问题。
党的十九大报告指出：“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”
建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系是适应我国社会主要矛盾转化的必然要求，对于我国全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化强国具有重大意义。
（一）解决城乡区域间发展不平衡问题的必然要求
改革开放以来，通过实施区域协调发展总体战略，区域协调发展步伐不断加快，我国城乡区域发展取得显著成就，从总体趋势看，城乡区域发展的相对差距有所缩小。进入新时代，经济增长与发展方式粗放、经济结构和体制机制不合理以及国内外发展环境的变化并存，导致城乡、区域发展不平衡问题更加凸显，城乡区域间发展差距有进一步扩大的趋势。一个国家不同时期城乡区域发展不平衡矛盾会始终存在，就我国当前形势看，各地区均进入发展阶段转换的重要阶段，依靠创新、知识、人才等要素的竞争更加重要，发达地区依靠长期积累的高质高端要素的聚集，出现“赢者通吃”状况，而欠发达地区在发展与保护等多目标要求下，实现既赶又转的难度加大。同时，依靠传统的区域政策缩小区域发展差距的难度越来越大，交通等重大项目的投资边际效应降低，前期区域政策的效应已挖掘殆尽，统一大市场的体制机制尚未根本构建，市场分割仍若隐若现、行政性垄断打而不破，城乡区域发展不平衡问题仍是今后相当长一段时期内需要解决的重大问题。在新的国内外发展环境条件下，继续实施区域协调发展战略，完善城乡区域发展体系，加快统一大市场体系建设，构建更加精准的区域政策，是控制城乡区域间发展差距扩大、解决城乡区域间发展不平衡问题的必然要求。
（二）满足人民日益增长的美好生活需要的必然要求
我国经济实力在世界经济格局中迅速提升，不同区域都做出了贡献，但城乡区域发展的质量和效益不高，在满足人民经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要，推动人的全面发展、社会的全面进步等方面仍面临很多艰巨的任务。从需求性质来看，人类需要大致可划分为三个层次。第一层次是物质性需要，指的是保暖、饮食、种族繁衍等生存需要，这是人类最基本的需要。第二层次是社会性需要，它是在物质性需要基础上形成的，主要包括社会安全的需要、社会保障的需要、社会公正的需要等。第三层次是心理性需要，指的是由于心理需求而形成的精神文化需要，比如价值观、伦理道德、民族精神、理想信念、艺术审美、获得尊重、自我实现、追求信仰等。
改革开放40多年来，我国各地区社会生产力水平明显提高，人民生活显著改善，但在人民物质性需要不断得到满足的同时，更多社会性需要和心理性需要还远远不能得到满足，各地区经济发展与政治、社会、文化、生态之间的不平衡不协调矛盾依然突出，日益增长的需求与供给之间不平衡，各地区快速的经济增长并没有同步带来高质量的发展。如特大城市的高房价，严重抑制了年轻人的创新创业激情；农民工的社会地位低下，无法得到应有的尊重；农村传统文化不断衰落，精神文化生活欠缺，乡村治理隐患增多；产品质量、服务水平、宜居环境难以满足居民消费结构升级的需要等等，这些都必须通过构建彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，推动城乡区域实现更高质量的发展，满足人民日益增长的美好生活需要。
（三）适应高速增长阶段转向高质量发展阶段的必然要求
党的十九大报告提出“我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期，建设现代化经济体系是跨越关口的迫切要求和我国发展的战略目标。”“必须坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展质量变革、效率变革、动力变革，提高全要素生产率。”
向高质量发展阶段转变，建设现代经济体系，推动三大变革对城乡区域发展提出了新的要求。我国发达地区与世界上的发达国家和地区相比，仍有较大差距，表现在自主创新能力不强，传统产业转型升级不够快，新兴产业占比不高，资源约束趋紧，环境承载力下降，人口老龄化压力增大，完善的市场经济体制仍待加强；欠发达地区经济发展水平偏低，原贫困人口多、贫困面大，实体经济发展困难较多，民营经济发展不充分，体制机制障碍较多，基本公共服务滞后，发展与保护的矛盾较大。特大城市在集聚大量人口的同时，城市治理水平跟不上，城市交通、公共服务供给、环境保护等问题突出，对周边区域发展的带动作用不强，中小城市和小城镇产业支撑薄弱，就业难、看病难等公共服务供给问题突出；乡村衰败，历史文化遗产无法得到有效保护和开发；农民工市民化面临诸多障碍。按照高质量发展的要求，各区域既要准确把握各自的比较优势，找出制约自身发展的短板与不足，加快质量、效率、动力三大变革，在保持一定增长速度的同时，开创质量效益明显提高、稳定性和可持续性明显增强的城乡区域协调发展新格局；又要在参与全球或全国产业分工中，形成具有较强竞争力的动态比较优势，提高城乡区域协调发展的总体效率，不断提升不同区域在全球或全国分工中的地位，壮大我国的综合国力，并为现代化经济体系建设提供空间支撑。
（四）应对世界经济格局不确定变动趋势的必然要求
我国经济短时间内在全球经济地位的上升得益于我国各地区充分发挥了比较优势，并借助了全球化和世界经济稳定增长周期的机遇。但国际金融危机以来，世界经济复苏艰难曲折，新的增长动力仍未形成，潜在增长率不升反降，不确定性因素增多；经济全球化在曲折中深入发展，反全球化浪潮涌动，保护主义和内顾倾向上升，给世界经济贸易发展蒙上了阴影，经济全球化的速度可能有所放缓、动力可能有所转换、规则可能有所改变。错综复杂的全球经济形势和曲折的全球化过程都对我国以外需为主要动力的沿海地区以及开放步伐正在加快的内陆地区扩大开放带来挑战，要求我们必须以供给侧改革为引领，加快对国内城乡区域空间结构的优化调整，在扩大开放中积极挖掘国内城乡区域发展的潜力空间，正确处理好外需与内需的关系，不但要提升沿海地区参与国际竞争的能力，还要推动内陆和沿边地区从开放的洼地变为开放的高地，形成陆海内外联动、东西双向互济的开放格局，进而扩大我国新的对外开放的综合竞争优势。要积极顺应现代化发展潮流，赢得国际竞争主动，构建起适应世界经济格局变动新趋势的国内城乡区域发展体系，以国内空间结构优化调整应对国际经济形势不确定给我们带来的挑战。
城乡区域发展体系是围绕现代化经济体系建设提出的新课题，准确认识和把握城乡区域发展体系的内涵和特征，是明确未来我国城乡区域如何发展的首要问题。
（一）什么是城乡区域发展体系
中共中央政治局2018年1月30日进行建设现代化经济体系第三次集体学习时，习近平总书记指出：“建设现代化经济体系是一篇大文章，既是一个重大理论命题，更是一个重大实践课题，需要从理论和实践的结合上进行深入探讨。建设现代化经济体系是我国发展的战略目标，也是转变经济发展方式、优化经济结构、转换经济增长动力的迫切要求。”“建设现代化经济体系，这是党中央从党和国家事业全局出发，着眼于实现‘两个一百年’奋斗目标、顺应中国特色社会主义进入新时代的新要求做出的重大决策部署。国家强，经济体系必须强。只有形成现代化经济体系，才能更好顺应现代化发展潮流和赢得国际竞争主动，也才能为其他领域现代化提供有力支撑。我们要按照建设社会主义现代化强国的要求，加快建设现代化经济体系，确保社会主义现代化强国目标如期实现。”
关于现代化经济体系的构成，习近平总书记指出：“现代化经济体系，是由社会经济活动各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系构成的一个有机整体。”
习近平总书记提出了包含六大体系和一个经济体制的现代化经济体系框架。
所谓体系，可以理解为一定范围内的同类事物按照一定的秩序和内部联系组合而成的整体，或者说，是一定范围内不同小系统的集成。现代化经济体系是由多维度、多层次的经济子体系构成的经济大体系，主要由现代产业体系、现代市场体系、收入分配体系、城乡区域发展体系、绿色发展体系、全面开放体系六个子体系集合而成，每个子体系又由若干分体系组成，由此构成了一个大系统体系。其中，城乡区域发展体系不仅为现代化经济体系建设提供空间支撑，而且城乡、区域发展的质量效益直接决定着全国现代化经济体系构建的成效。
城乡区域发展体系是经济体系的重要组成部分，具有与经济体系相同的一般特征，即由要素、结构、体制、环境四个维度组成。第一个维度是“要素及其行为主体”，包括人才、资金、技术、信息等资源以及相关的大学、科研机构、企业等行为主体；第二个维度是“经济结构”，是指这些要素和行为主体按照什么比例进行配置，不同的组合决定了系统的运行效率；第三个维度是“经济体制”，是指这些要素和行为主体的运行机制，包括协调机制、动力机制等；第四个维度是“运行环境”，主要包括公平竞争的市场环境、营商和法制环境、政策环境、创业文化环境等。
城乡区域发展体系是上述四个维度特征在空间上的综合反映，但同时，城乡区域发展体系还遵循区域经济运行的基本规律，即在要素禀赋差异、集聚经济、转移成本、专业化、贸易等因素以及政府的协调机制、经济运行环境等因素共同作用下，形成一个国家的城乡区域发展大系统。
按空间单元来看，城乡区域发展体系由各种不同空间单元的子系统构成，如城与乡，城市密集区、生态保护区和农业主产区，东部与中部、西部，发达与欠发达，陆地和海洋，等等，城乡区域发展体系与其他体系的不同在于其重点关注的是不同空间单元的发展及不同空间单元子系统之间的关系。这些不同的空间子系统构成了全国国土空间的大系统，每个子系统在大系统中承担不同的功能，子系统之间相互作用形成特定的城乡区域结构，正确处理这些子系统间的关系是构建城乡区域发展体系所要解决的核心问题。
建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系是要有效解决城乡区域发展不平衡不充分问题。通过充分发挥城乡区域的比较优势，推动城乡区域间享有均等化的基本公共服务，促进城乡区域各类要素在空间上自由流动，坚持人与自然和谐发展，促进城乡、区域、陆海等各子系统之间协调互动，最终使城乡区域间发展差距逐步缩小并控制在合理范围内，实现城乡区域陆海协调发展，为构建现代化经济体系提供空间支撑。
关于城乡区域发展体系与区域协调发展战略的关系，我们认为区域协调发展战略是构建城乡区域发展体系的重要内容，反映国家在不同发展时期对城乡区域发展体系建设的战略部署、重点任务和保障措施，在内涵上基本与城乡区域发展体系一致。
（二）建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系的内涵
1.不同区域的比较优势和潜力得到充分发挥
发挥各地区比较优势是区域协调发展的基础原则，也是实现区域效率最大化的基本要求。区域差异是区域分工的基本前提，而这种差异必然以一定的区域要素为基础，在不同的经济发展时期，所谓的外生因素和内生因素对区域分工模式的决定作用不同。在分工发展的初期，外生因素是区域分工的驱动力，但随着经济的发展，交易效率的改进，外生因素对区域分工的作用越来越小，而知识、技术等内生因素在区域竞争优势的形成和发展中的作用越来越大。一个地区只有在充分利用比较优势的基础上，致力于内生比较优势的形成与动态化，通过技术创新与制度创新提升比较优势结构，发展具有潜力的关键性产业，才能实现开放条件下地区经济可持续发展。区域之间基于比较优势、规模经济和竞争优势的分工贸易模式基本是统一的，规模经济和竞争优势可以看作是比较优势内涵的丰富和扩展。各地区依赖健全的市场经济体制以及各类要素交换的交通、通信等基础设施，发挥要素禀赋组合优势，从相互交换和贸易中获得利益，从而将国家经济的“蛋糕”做大。建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系就是要结合城乡区域未来发展比较优势的变化，进一步彰显各自的比较优势，培育富有竞争力的动态优势，壮大新的增长动力，形成各有分工、优势互补、协调联动的城乡区域发展格局。
2.城乡区域间各类要素能够顺畅自由流动
从宏观角度看，在完善的市场经济体制下，生产要素可以在不同区域之间实现顺畅流动，各种生产要素的组成比例不会因为区域的不同有很大差别。区域条件好、投入产出高的区域在集聚大量资金、技术的同时，也会集聚大量的人口；区位条件差、投入产出低的区域不仅资金、技术总量小，而且其人口数量也少。因此，尽管不同区域之间在经济总量上会有很大差距，但人均指标的相对差距并不会太大，即区域之间基本保持协调发展状态。各类要素在城乡、区域间的流动，可以有效促进不同空间子系统之间形成1+1＞2的整体组合效应，形成更大的合力，而不是相互恶性竞争，浪费有限的资源，造成对全局利益的损害。促进城乡区域间的联动协调发展需要正确处理好不同子系统之间的关系，包括不同区域之间、大城市与中小城市之间、陆地与海洋之间的关系，需要通过构建合理、有效的区域协调发展新机制，即市场机制、合作机制、互助机制、扶持机制等，实现城乡区域陆海多维空间协调互动、优势互补、互相促进、共同发展。建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系就是以健全的市场机制为基础，消除制约城乡区域比较优势发挥的行政体制障碍和不合理的价格形成机制，理顺城乡区域之间的利益关系，形成城乡融合、区域互动、海陆协同的协调联动发展格局，实现全国整体利益的最大化。
3.城乡区域间享有均等化的基本公共服务
基本公共服务指建立在一定社会共识基础上，由政府主导提供的，与经济社会发展水平和阶段相适应，旨在保障全体公民生存和发展基本需求的公共服务。享有基本公共服务属于公民的权利，提供基本公共服务是政府的职责。建立有效的基本公共服务体系，维护不同地区居民基本生存权和发展权的需要，是使经济增长成果转化为人的全面发展的有效途径。促进城乡区域间基本公共服务均等化，有利于促进全国统一大市场的形成，推动人才、资本等生产要素按照市场经济规律在区域间自由流动，实现要素资源空间配置效率的最大化。促进城乡区域间基本公共服务均等化，可以在相当程度上缓解欠发达地区人口的贫困程度，改善其生存状态，拓展其发展机会，从而使欠发达地区跳出“贫困陷阱”，进而为缩小与发达地区的经济差距奠定基础。建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系就是以人民为中心，通过构建城乡区域间均等化的公共服务体系、基础设施通达水平，保障各类生产要素具有自由流动的条件，让不同地区的人民都能享有改革发展的成果，实现全体人民共同富裕。
4.人口经济和资源环境实现空间均衡
党的十九大报告指出：“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。”“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要。”
首先，每个区域都要坚持生态环境保护，因为保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力，良好的生态环境不仅直接提供生态产品，而且影响和决定着创造社会财富的能力；哪个地方珍视生态环境，就能获得更高的生产力，哪个地方忽视生态环境，就会破坏生产力。其次，正确处理人口经济和资源环境在空间上的关系，既是提升每个区域自身经济运行效率的需要，也是促使城乡区域间形成协调发展格局的必然要求。人口经济和资源环境的空间均衡要求人口规模、产业结构、增长速度不能超出当地水土资源承载能力和环境容量，一个区域的经济发展不能对其他区域的发展带来生态环境的破坏，不同区域根据各自的自然条件适宜性、资源环境承载能力和开发潜力，承担不同的主体功能，采取不同的发展路径。城市化地区高密度高效率集聚经济和人口，提升国土资源空间利用效率，走内涵集约发展道路；农产品主产区重点提供农产品，生态功能区重点提供清洁空气、清洁水源、宜人气候、优美环境等生态产品。建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系就是以人与自然和谐发展为底线，正确处理好城乡、区域、陆海不同空间之间的关系，统筹考虑人口经济和资源环境在空间上的均衡，构建城乡区域绿色发展系统，形成城乡之间、城镇密集区与生态功能区之间、流域上中下游之间协调联动的可持续发展大系统，实现全国经济体系的现代化、绿色化、生态化发展。
5.城乡区域间人均发展差距保持在适度范围内
建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系的根本目的是促使城乡区域间发展差距不断缩小，使不同地区的人民都能实现共同发展、共同富裕。人口、产业、城市在地理空间的不平衡分布是区域经济发展的客观规律，世界银行报告指出“不平衡的经济增长和和谐性发展可以并行不悖”“经济生产的不断集聚化与生活水平的地理趋同和谐交融，在正确政策的支持下，集聚、移民和专业化等市场力量可以实现经济生产集中和生活水平趋同的双赢效果”。
构建城乡区域发展体系，不是追求经济总量在不同地区间的全面增长，不是促进经济活动在空间上的平衡分布，而是通过资本和劳动的流动性、人们技能水平的提高，加上政府合理的干预，促使城乡区域间人均发展水平、人均生活水平差距不断缩小。由于我国还处于社会主义初级阶段，受市场机制不健全、基本公共服务水平短期内难以大幅提高、精准性强的区域政策仍在完善等因素影响，城乡区域间人均发展水平的差距在短期内难以大幅度缩小，只能保持在适度的范围内。适度的差距是指不能以牺牲某些区域的经济利益为代价来换取少数区域的经济高速增长，它的下限应是各区域经济普遍有所增长，不能出现个别区域的经济衰退，上限应是保持国民经济、政治、社会秩序的基本稳定，即人均差距不再拉大或把扩大的幅度保持在较低点上。
（三）城乡区域发展体系的特征
1.整体性
城乡区域发展体系由各类不同的空间地域单元组成，这些地域单元可视为组成城乡区域发展体系的要素，它们之间的结构和功能的关系决定了全国城乡区域发展大系统的发展状况。每个子系统之间都相互联系、相互制约，只有综合协调好各子系统之间的关系，协调好社会、经济、生态、环境等各个方面的关系，才能获得最佳的整体性能。
城乡区域发展体系中，单有一个子系统的发展，无法对全国经济发展提供支撑，某个子系统发展不好，也必然影响全国大系统的发展。全国城乡区域发展体系的功能不是每个子系统功能的简单集合，而是会形成系统整体功能大于子系统功能之和的效应。每个区域子系统又是由自然要素、环境要素、经济要素、人文要素等组成的一个有机整体，这些子系统共同组合形成了一个更大的系统——区域经济系统。这个系统涵盖了国民经济的各个部门，它在运行过程中不但与社会的生产、交换、分配、消费发生有机联系，也与自然资源、自然条件、生态环境发生着有机联系，同时，还与周边区域或更广阔区域产生关联。组成区域子系统的产业也具有整体性，任何一个区域经济的组成，都具有国民经济大系统综合性的特点，包括了工业、农业、商业、交通运输业、信息业等产业部门和职能部门，是综合了国民经济各部门乃至社会部门的经济综合体。区域经济整体功能不是各个组成部分的功能之和，而是大于各个组成部分之和，即：1+1＞2。
2.动态性
城乡区域系统是涉及大量要素的复杂的动态系统，是与外界进行大量资源、产品、人员、资金和信息交流的开放系统。城乡区域发展体系的动态性表现，一是区域本身是客观存在的现实现象，可以根据一定的目的对其加以描述，进而划分区域，并揭示其一般规律性，但区域又处于不断演进变化之中，随着经济社会的发展，区域的内聚力不断发生变化，继而导致区域特别是经济区域的结构、功能、规模和边界也随之发生变化。
二是城乡、区域、陆海关系会随着经济社会的发展不断变化，受内部与外部各类因素影响，城乡区域发展的差距会出现扩大或缩小的变化，支撑国家经济增长的重心也会出现此消彼长的变化，陆海间的相互依存关系也会处在不断变动当中。这些变化在某种程度上是市场机制作用的结果，在一定范围内是合理的，并不需要政府进行干预，但如果城乡区域发展差距超出一定的范围，经济活动在空间的集聚与资源环境承载力不相适应，则需要政府进行合理的干预。三是城乡区域体系建设的内容不是一成不变的，要随着现代化建设的推进做出相应的调整。国家经济社会发展现代化进程不断演进，由国内外发展环境不断变化所带来的国内不同地区之间比较优势不断变化，城乡区域发展体系中各子系统间的关系也随之发生变化，呈现出新的特征，并在空间格局中显现出来，国家要根据国内外环境的变化以及影响城乡区域关系发展的各种因素的变化，正确解决好城乡区域发展中出现的新问题，及时对已有的区域发展战略及区域政策进行调整，最终目的是促使城乡区域发展体系与国家建设现代化的目标相适应，能够在国家现代化建设中形成空间上、不同板块间、各子系统之间的协同发展，为现代化建设提供空间支撑。
3.空间性
城乡区域发展体系中的各个子系统都是和一定的地表空间相联系，系统要素的空间分布、地区空间范围、空间距离、空间联系等在区域系统中有重大作用，对区域系统的组成部分如社会、经济、政治组织的行为有极大的影响，这就是区域系统空间性的含义。
空间性是由各个子系统的地域特征决定的，处于不同空间的各个子系统在发展条件、发展水平、速度、结构、效益、潜力、功能等方面都存在显著差异，构建城乡区域发展体系要根据不同子系统的发展特征制定各自的发展战略和规划方向。城市和城镇密集区要考虑如何集聚更多的产业和人口，完善配套基础设施，在更高层次上参与国际分工，提高全球影响力，提升国土资源空间利用效率，走内涵集约发展道路，而生态功能区要考虑如何提供生态产品，保护下游地区的生态环境，粮食主产区要考虑如何保障提供稳定、安全的粮食产品。除了已有的开发空间，还要挖掘国土开发增长新空间，除了开发陆地，还要充分利用我国的海洋资源，挖掘海洋资源潜力，加强陆海开发和保护的统一规划与协调，在大力发展海洋经济的同时保护好海洋生态，提高海洋科技水平，增强我国海洋经济对陆地经济和全国经济发展的支撑，加快建设海洋强国步伐。
4.层次性
全国城乡区域发展体系可以分解成若干空间范围较小的区域子系统，反过来说，任何一个区域都可以看成是某个较大区域的子系统，由此形成城乡区域体系的层次结构。按空间载体来看，城乡区域发展体系由各种不同空间单元的子系统构成，如城与乡，城市密集区、生态保护区和农业主产区，东部与中部、西部，陆地和海洋，等等，每个子系统内部还可以包含多个向下层的子系统。城乡区域发展体系的构建，一方面需要处理好不同子系统之间、子系统和上层系统之间的关系，任何一个子系统的发展既要满足本地居民的发展需要，谋求区内居民福利的增长，又要考虑整个国家经济发展的需要，搞好与全国经济的相互衔接和协调，兼顾自身利益和国家利益。通过发挥不同子系统在全国的比较优势，促进不同子系统发挥各自在全国大系统中的作用，承担在全国大系统中的独特功能。通过健全市场机制，完善合作、互助、扶持、利益补偿、监督奖惩、政策调控、法律保障等机制，促进子系统之间形成良好互动协作关系，最终促进城乡区域协调发展，形成全国国土空间系统开发利用效率的最大化。另一方面，每个子系统内部也是一个复杂的系统，要根据其所具有的要素组合条件、发展阶段特征和比较优势，因地制宜、扬长避短，按照新发展理念的要求，走可持续发展道路，保持经济持续稳定增长。同时，要正确处理好与周边区域的关系，不能因为自身的发展影响周边区域的发展，要通过自身的发展，影响带动周边区域的发展，从而形成区域间相互带动、相互依托的可持续发展大系统，支撑全国经济的发展。
5.自组织性
城乡区域发展体系作为一个大系统，在其发展运行过程中，在一定的外界环境条件下，系统内部的各子系统可以不受外部力量驱使，不断对外界环境变化发展自动反应，从而建立新的稳定结构和平衡状态，适应新的环境变化影响，形成协调联动的发展格局。在市场机制作用下，各类要素在“规模效应”“报酬递增”“循环累积”和“知识外溢”等区域经济规律作用下，不断在区域内部及不同区域之间流动，产生各类要素在空间上的集聚与分散，形成空间上发展不平衡的状态。每个子系统内部基于自身不断发展变化的综合发展条件，不同部门在外部环境影响下，生产要素进一步重组，形成新的自我演化过程。每个子系统之间通过竞争与合作，不断优化调整区域间的协作分工关系，形成相互依赖的经济社会复杂的网络化关系。各子系统的发展主体具有交流、学习、调整的自适应能力，能够积极应对外部冲击带来的挑战，适时调整自身的发展战略和策略，保障每个子系统能够持续发展下去。政府要谨慎地运用各种经济政策对系统进行控制，以免造成对区域经济系统自组织活动和自适应性的干扰。
城乡区域发展体系是现代化经济体系的重要组成部分，其建设的好坏与其他体系建设的好坏密切相关，六大体系之间具有紧密的支撑关系，缺一不可，必需统筹建设，才能为现代化建设提供有力支撑。
（一）城乡区域发展体系为现代产业体系提供空间支撑
各类要素在空间的优化配置，是各地区自然、经济、社会各类因素共同作用的结果，形成的人口、产业、城镇空间格局是国家不同时期区域发展战略及区域政策实施的结果，是市场机制和政府政策共同作用的结果。各种产业在区域空间分布上的持续调整，伴随着现代产业体系建设的过程。改革开放以来，我国传统工业中心开始让位于新兴制造业基地，一些老工业基地出现资源枯竭和产业衰落；国际金融危机以来，随着传统重化工业的发展规模接近和达到峰值，以及一些新兴产业的发展壮大，产业梯度转移进程加快，中西部产业集群正在兴起；进入互联网时代，随着新产业、新业态、新技术的发展，一些以信息技术、新兴产业为依托的城市迅速成长；随着城市群的不断发展壮大，一批具有优越区位条件的中小城市不断崛起，传统城乡区域增长格局正在发生重构。我国国土广袤，各地区发展条件和发展阶段不同，区域间存在较大落差，同时也反映出我国可纵深开发的空间潜力很大。城乡区域发展体系建设通过优化调整产业布局，培育新的增长极，可以为现代产业体系建设提供空间支撑，同时也可以解决我国人口产业空间分布不平衡的问题，促进城乡区域协调发展。
我国虽然已经是一个制造业大国，但还不是制造业强国，制造业的质量和效益总体水平还较低，高品质、个性化、高复杂性、高附加值产品的供给能力明显不足，加上资源环境承载力制约并面临发展中国家和发达国家的双重挤压等因素，我国成为制造业强国还面临着很多困难。党的十九大报告指出，“加快建设制造强国，加快发展先进制造业，推动互联网、大数据、人工智能和实体经济深度融合，在中高端消费、创新引领、绿色低碳、共享经济、现代供应链、人力资本服务等领域培育新增长点、形成新动能。支持传统产业优化升级，加快发展现代服务业，瞄准国际标准提高水平。促进我国产业迈向全球价值链中高端，培育若干世界级先进制造业集群。加强水利、铁路、公路、水运、航空、管道、电网、信息、物流等基础设施网络建设。”
城乡区域发展体系建设将围绕国家现代产业体系建设的任务要求，解决产业空间分布不平衡不协调的问题，推动不同地区在产业结构转型升级、支撑现代化经济体系建设方面发挥不同作用。东部地区要解决产业高端化不足，创新支撑薄弱，环境污染问题比较突出，资源约束日趋紧张等问题，加快创新支撑、高端产业支撑、新兴产业支撑，提高在全球价值链中的地位；中西部地区要解决传统产业仍占比高，转型升级步伐慢等问题，加快推进供给侧改革，发挥后发优势，积极培育新的增长动力。
（二）现代市场体系为构建城乡区域发展体系提供制度保障
在现行财税和政绩考核制度影响下，“行政区经济”成为主导区域经济活动的主要力量，各种可能造成行政区所在地GDP、财税变动或影响政绩考核的经济活动都会受到各种行政力量的干预，表现为一些地方政府不顾地区发展条件和资源环境状况，盲目引进不符合地区长远发展利益的项目，导致地区间产业恶性竞争严重，地区可持续发展能力降低，生态环境恶化，水土资源保障程度迅速下降。在政府职能改革不到位的状况下，各级地方政府为了追求和保护自身利益，以行政区边界，构筑贸易壁垒，实行市场封锁，阻碍了劳动力、人才、资本和技术在地区间的自由流动和要素资源的高效配置。大量农民工受户籍、社会保障制度地区分割和统筹层次低等因素影响，不能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面享受与城镇居民同等的基本公共服务，制约了农民工及相关各类要素的自由流动和合理配置，损害了市场经济的公平环境。产权保护、市场体系、市场准入、信用体系、市场监管等制度不健全，阻碍了资本、技术等要素在区域间的自由流动。
现代市场体系要为城乡区域发展体系构建提供制度保障。一是积极发展各类区域性生产要素市场。积极推进区域资本、技术、人力资源和土地要素市场建设，建设区域性产权交易平台、技术和人力资源市场，积极推进土地资产市场一体化，促进土地使用权有效流转和优化配置。在区域市场一体化的基础上，加快构建全国统一大市场。二是打破地方保护主义和部门保护主义。大力整顿规范市场秩序，全面清理各种地区封锁的规定，促进商品和各种生产要素在全国范围内自由流动和充分竞争，消除企业跨行业、跨区域、跨所有制兼并重组的阻力，推动建立跨地区跨部门执法协作机制。三是消除地区间不合理的政策差异。积极破除城乡间、区域间不平等的制度和政策，整合各类产业、环保、公共服务、土地、招商等政策和法规，建立有利于企业和地区开展公平竞争的环境。加大对已制定的各类政策进行梳理，对于不符合构建统一大市场要求，不利于企业开展有序竞争的政策措施加紧清理和消除，对具有普遍意义，但目前还只是在少数地区进行试点试验的政策措施，要加紧推广，扩大政策实施范围，以创造更为统一的市场竞争环境。确实需要对某些重点领域和特殊地区实施差别化政策的，要进一步建立完善政策对象确定、政策体系设计、政策效果监督评价等制度，促使区域政策效果最大化。
（三）收入分配体系是构建城乡区域发展体系的基本要求
合理的收入分配体系是让改革发展成果更多更公平惠及全体人民的需要，是促进城乡区域内部增进民生福祉、阻断贫困代际传递的需要，还是缩小城乡区域间发展差距、促进社会性流动的基本需要。当前，城乡区域发展中民生领域还存在着不少短板，巩固拓展脱贫攻坚成果的任务繁重，城乡区域发展和收入分配差距依然较大，就业、教育、医疗、居住、养老等公共服务领域仍然存在着供给不足的问题。收入分配调节的制度不健全，社会保障统筹层次较低，各类社会保险跨地区转移接续机制不健全，制约了劳动力、人才的社会性流动，不利于城乡居民在摆脱贫困和低收入状况后持续向更高收入水平升级；财税体制不完善，低收入群体税收负担重，财政转移支付体系与不同地区的需求匹配程度还有待提高。
党的十九大报告要求，履行好政府再分配调节职能，加快推进公共服务均等化，缩小收入分配差距。实现社会公平正义，既要在初次分配中着力创造均等的机会，不断提高一线劳动者的劳动报酬，完善市场评价要素贡献并按贡献分配的机制，也要在再次分配领域更好发挥政府的调节作用，完善以税收、社会保障、转移支付和基本公共服务均等化等手段为主的再分配机制。让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，需要加大再分配力度，提高再分配效率，增强再分配与初次分配之间的协调性。首先，继续深化收入分配制度改革，调节收入分配，要求政府通过法律手段和改革措施着眼于保护合法收入，规范隐性收入，遏制以权力、行政垄断等非市场因素获取收入，取缔非法收入。其次，通过基本公共服务均等化，社会政策托底、保护弱势群体等方式保障基本民生，使发展成果惠及所有社会群体。最后，巩固拓展脱贫成果，扎实推动共同富裕，自觉主动缩小城乡差距、地区差距、收入差距。
（四）绿色发展体系是构建城乡区域发展体系的根本保障
良好生态环境是实现中华民族永续发展的内在要求，是增进民生福祉的优先领域，是城乡区域发展的基本要求。《中共中央 国务院关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》指出，“我国生态文明建设和生态环境保护面临不少困难和挑战，存在许多不足。一些地方和部门对生态环境保护认识不到位，责任落实不到位；经济社会发展同生态环境保护的矛盾仍然突出，资源环境承载能力已经达到或接近上限；城乡区域统筹不够，新老环境问题交织，区域性、布局性、结构性环境风险凸显，重污染天气、黑臭水体、垃圾围城、生态破坏等问题时有发生。这些问题，成为重要的民生之患、民心之痛，成为经济社会可持续发展的瓶颈制约，成为全面建成小康社会的明显短板。”“进入新时代，解决人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾对生态环境保护提出许多新要求。当前，生态文明建设正处于压力叠加、负重前行的关键期，已进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期，也到了有条件有能力解决突出生态环境问题的窗口期。必须加大力度、加快治理、加紧攻坚，打好标志性的重大战役，为人民创造良好生产生活环境。”
城乡区域发展必须按照生态文明建设的基本要求，坚持以人为本、依法推进，坚持节约资源和保护环境的基本国策，把生态文明建设放在突出的战略位置，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，实现城乡区域更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，为提高我国经济发展质量和效益、建设现代化经济体系提供重要支撑。要以健全生态文明制度体系为重点，优化国土空间开发格局，全面促进资源节约利用，加大自然生态系统和环境保护力度，大力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，弘扬生态文化，倡导绿色生活，加快建设美丽中国，使蓝天常在、青山常在、绿水常在，实现中华民族永续发展。
（五）全面开放体系为构建城乡区域发展体系提供动力
改革开放的实践已经证明，扩大开放是我国成功步入现代化国家的重要动力之一。当前我国经济发展进入新常态，劳动力成本持续攀升，资源约束日益趋紧，环境承载能力接近上限，开放型经济传统竞争优势受到削弱，传统发展模式遭遇瓶颈，要进一步增强我国的国力，提升在全球分工的地位，必须通过扩大开放，寻求国内经济增长新动力。通过进一步扩大开放可以引进高端的产业活动、高端的生产要素、更加先进的技术，包括制造业、服务业，提升我国在全球生产价值链上的分工地位，可以为城乡区域发展体系构建培育形成新的增长动力。东部沿海地区一直是我国对外开放的前沿，但是大而不强的问题仍较突出，创新能力较弱，出口产品质量、档次和附加值不高，传统行业竞争优势弱化，外商投资环境还有待优化，贸易和投资自由化、便利化程度不高。中西部地区的开放虽有所发展，但总体上还是对外开放的洼地。西部地区拥有全国72％的国土面积，27％的人口，20％的经济总量，而对外贸易量仅占全国的7％，利用外资和对外投资分别占7.6％和7.7％。
在“一带一路”建设过程中，仍面临周边国家基础设施建设滞后、开放人才短缺、政策不稳定等多种因素制约。
但也要看到，我国人力资源丰富、市场规模庞大、基础设施比较完善、产业配套齐全，创新的制度环境和政策环境不断完善，开放型经济仍然具备综合竞争优势。在严峻复杂的国内外环境倒逼下，我国加工贸易加快转型升级，服务贸易持续快速发展，外贸新产品、新业态、新模式不断涌现，企业国际化经营能力明显增强，在国际分工中的地位逐步提升。东部沿海地区要继续加快建立全方位开放型经济体系，更高层次参与国际合作与竞争，推动开放朝着优化结构、拓展深度、提高效益方向转变，形成参与国际竞争新优势，引领全国全面对外开放。加快推进自贸区改革试验，提高自贸试验区建设质量，对标国际先进规则，强化改革举措系统集成，鼓励地方大胆试、大胆闯、自主改，形成更多制度创新成果，积极探索建设自由贸易港。内陆和沿边地区充分利用“一带一路”建设机遇，推动从开放的洼地变为开放的高地，坚持以开放促开发的思路，完善口岸、跨境运输等开放基础设施，实施更加灵活的政策、建设好自贸试验区、国家级开发区、边境经济合作区、跨境经济合作区等开放平台，打造一批贸易投资区域枢纽城市，扶持特色产业开放发展，在西部地区形成若干开放型经济新增长极。
（六）经济体制为构建城乡区域发展体系提供体制机制保障
城乡区域发展是构成全国经济社会发展大系统的组成部分，其发展状况从根本上决定了全国经济社会发展的状况。习近平总书记指出要建设充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制，实现市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度。健全的经济体系是保障城乡区域经济良好运行的根本性制度保障。实践证明，越是市场机制完善、政府作用有效的地方，经济发展得越好。总体来看，发达地区市场机制相对完善，各类主体如企业、居民和政府的积极性能够有效调动，在产权有效保护，要素自由流动，价格反应灵活，竞争公平有序等条件下，市场经济规律有效运行，政府在经济运行中有效发挥作用，为企业发展营造了良好的营商环境，为激发全社会创新、创造和发展活力创造了良好的条件，在打破垄断、完善空间管制和区域政策，引导市场健康发展等方面发挥了积极作用，但仍有很多需要继续深化改革的领域。而欠发达地区市场机制相对滞后，对区域经济发展的制约较大，改革和发展的双重任务艰巨。
必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点深化经济体制改革，坚决破除制约发展活力和动力的体制机制障碍，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。完善各类国有资产管理体制，改革国有资本授权经营体制，加快国有经济布局优化、结构调整、战略性重组，促进国有资产保值增值，推动国有资本做强做优做大，有效防止国有资产流失。深化国有企业改革，积极发展混合所有制经济，推动产权多元化，以多途径多方式实现国有资本和民营资本交叉持股、双向进入，重构和再造企业微观主体，培育具有全球竞争力的世界一流企业。全面实施市场准入负面清单制度，清理废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定和做法，支持民营企业发展，激发各类市场主体活力。深化商事制度改革，打破行政性垄断，防止市场垄断，加快要素价格市场化改革，放宽服务业准入限制，完善市场监管体制。创新和完善宏观调控，发挥国家发展规划的战略导向作用，健全财政、货币、产业、区域等经济政策协调机制。加快建立现代财政制度，建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理。深化税收制度改革，健全地方税体系。深化金融体制改革，增强金融服务实体经济能力，提高直接融资比重，促进多层次资本市场健康发展。健全金融监管体系，守住不发生系统性金融风险的底线。
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