第一章
建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系

内容提要： 当今世界生产力和生产关系正在发生深刻的变革，推动我国城乡区域发展从简单的“路径依赖”走向通过“延续、破坏与创新重塑”形成的新体系。本章在深化对时代背景、城乡区域发展体系内涵框架和存在突出问题等方面认知的基础上，深入研究了新时代建设城乡区域发展体系需要推进的三大重点任务，即优化重塑现代化经济体系新版图、充分彰显城乡区域比较优势和促进城乡区域协调联动发展，并从搭建区域梯队、培育新动能、建立新机制、促进市场一体化、完善政策体系和实施重大工程等方面提出了具体的对策建议。

城乡区域发展体系是一个国家或地区经济体系的空间表达，既反映了经济要素在空间上的配置效率，也体现了经济发展在城乡之间、区域之间的协调水平和公平程度，并由此决定了经济社会发展质量的高低。2018年1月30日，习近平总书记在中共中央政治局建设现代化经济体系集体学习会议上强调，要建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，实现区域良性互动、城乡融合发展、陆海统筹整体优化，培育和发挥区域比较优势，加强区域优势互补，塑造区域协调发展新格局。彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系是现代化经济体系的重要组成部分，为现代化经济体系的构建提供空间载体，是高质量发展的根本要求。

一、对时代背景与城乡区域发展体系内涵框架的认识

建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系是在中国特色社会主义进入新时代、发展环境发生重大变化这一深刻背景下提出的，赋予了城乡区域发展体系新的内涵与框架。

（一）新时代对城乡区域发展体系建设的新要求

当今世界全球化已从过去国家主导的1.0时代、企业主导的2.0时代迈进个人主导的3.0时代 ，中国特色社会主义已经进入了新时代，生产力和生产关系同步交织变革，对城乡区域发展提出了新的更高要求。

1.牢牢把握高质量发展这个根本要求

党的十九大提出，我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段。2017年中央经济工作会议明确，推动高质量发展是全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的必然要求，是当前和今后一个时期确定发展思路、制定经济政策、实施宏观调控的根本要求。2017年12月21日，人民日报发表社论，定义“高质量发展就是能够很好满足人民日益增长的美好生活需要的发展，是体现新发展理念的发展，是创新成为第一动力、协调成为内生特点、绿色成为普遍形态、开放成为必由之路、共享成为根本目的发展”。

显然，高质量发展是新时代推进城乡区域发展体系建设的根本遵循和最终落脚点。一是在空间上，要优化构建具有高质量发展特征的空间新格局；二是在目标上，要确保大中小城市、乡村、不同区域、陆地和海洋都能够实现高质量发展；三是在路径上，要积极探索因地制宜的高质量发展路子；四是在手段上，要深入贯彻和践行创新、协调、绿色、开放和共享的新发展理念。

2.服务支撑现代化经济体系建设

2018年1月30日，中共中央政治局第三次集体学习时，习近平总书记指出，现代化经济体系是由社会经济活动各个环节、各个层面、各个领域的相互关系和内在联系构成的一个有机整体，要建设创新引领、协同发展的产业体系，统一开放、竞争有序的市场体系，体现效率、促进公平的收入分配体系，彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，资源节约、环境友好的绿色发展体系，多元平衡、安全高效的全面开放体系，充分发挥市场作用、更好发挥政府作用的经济体制。

其中，彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系是现代化经济体系的重要组成部分，为现代化经济体系的构建提供更加有效有序有力的城乡区域空间载体支撑，要在城乡、区域、陆海等不同空间尺度上进一步理顺产业发展、市场建设、收入分配、绿色发展和对外开放等方面关系。

3.新背景新条件推动城乡区域优势和关系发生深刻变化

从全球看，一是新科技革命方兴未艾，大数据、智能制造、新材料、新能源、基因工程、生物医药、航空航天、海洋工程等技术变革日新月异，新的产业组织形态和商业模式不断涌现，掌握全球技术变革的新动向就把握了发展的前沿和未来；二是全球互联日益深化，固态世界更加被赋予流动特性，能否深入和广泛地置身世界经济分工体系中很大程度上决定着一个地区和城市的发展活力和竞争力；三是后金融危机时代，全球经济结构深度调整，发达国家再工业化和新兴市场国家追赶并存，新一轮的资源要素争夺加剧；四是全球治理体系和国际秩序正在加速变革重塑，中国作为世界第二大经济体、第一大工业国和货物贸易国，既是世界贸易主角，也是各国发起贸易争端摩擦的头号对象，国际规则和合作机制将在冲突博弈中走向新的包容均衡。

从国内看，一是“一带一路”建设正在改变传统的地缘关系，东部沿海世界经济走廊提升、内陆开放高地建设、沿边开发开放经济带崛起，陆海内外联动、东西双向开放的全面开放新格局逐步形成，日益催生一批沿海、内陆和沿边开放型城市或经济中心，在全国将布局形成一批外向型产业集群、具有全球影响力的先进制造业基地、边境经济合作区、国际性消费中心等。二是经济增长从过去依赖资源要素投入驱动向创新驱动转变。加快新旧动能转换是城乡区域转变发展方式、提升竞争力的必由之路。三是老龄化、城镇化和人口流动正悄然改变城乡区域发展的人口动力。我国业已进入老龄化社会和城市社会且日益深化，2019年，我国65岁及以上老人占比为12.6％，城镇化率达到60.6％。此外，人口跨地区、跨大中小城市间流动更加频繁。四是消费结构升级加速。近年来消费对经济增长的贡献率正在大幅度提升，2014年以来持续超过出口和投资对经济增值的贡献，2018年达到76.2％（见图1-1）。消费侧升级倒逼提高供给侧质量，包括高品质的工业制成品、服务产品和绿色、休闲、康养产品等。五是交通、信息等基础设施网络日益完善，促进人流、物流、信息流等跨地区加速流动，一批交通物流节点城市、信息枢纽中心正在形成。

国内外环境的深刻变化，反映在城乡区域发展层面至少有以下四个方面的新表现新动向（见表1-1）。

一是比较优势正在更替重塑。由于增长动力和内外部发展条件变化，城乡区域的一些传统优势正在削弱，新的优势正在形成，潜在优势有待培育激发；同时，比较优势的发挥不再是孤立的，更加依赖于城乡区域之间的深化协作。

二是要素空间分布形态发生新变化。由于人口、经济要素大规模、快速流动更加便捷，新的产业组织方式和新业态层出不穷，要素向中心集聚和向外围扩散同为趋势，区域发展由单极化向多极化、扁平化深度演化。

三是城乡区域从简单供求关系向分工关系转变。以农村向城市输出农业原材料、劳动力等为主正在转向城乡要素双向流动、城乡经济协作新趋势。区域间长距离、大规模的资源要素供给由于更大范围分工协作深化也正在发生改变。

四是生产要素竞争更加激烈。城乡区域发展的不确定因素在增多，人才、劳动力、资金、创新要素的争夺日趋激烈，城乡、区域、行业企业乃至不同人群之间的发展机会持续分化，新的不公平、不均等、不协调风险增加。

（二）中国特色社会主义新时代城乡区域发展体系的新内涵要义

城乡区域发展体系是人地关系的重要内容，具有客观属性和动态演化的内在规律，在人类社会发展不同阶段和不同制度框架下，城乡区域系统会表现出不同的演化状态和趋势，总体上趋向高级化形态和更高质量的发展状态演进。当前，中国特色社会主义新时代赋予城乡区域发展体系新的内涵要义。

1.比较优势充分发挥

一个地区市场竞争优势本质上是其比较优势的价值体现，市场机制作用使一个地区基于比较优势的产品能够与其他地区进行有价值交换，从而获利。当前，由于时代背景和条件发生深刻变化，城乡区域比较优势也在动态演变中。顺应传统优势和新优势动态变化趋势，加快培育形成富有竞争力的动态比较新优势，理顺城乡区域比较优势关系，有力彰显城乡区域特色和竞争优势，是新时代促进城乡融合发展、区域良性互动和陆海整体优化统筹的逻辑起点。

2.要素资源顺畅流动

要素资源在城乡区域间自由顺畅流动是促进实现市场经济最优化的必要条件。建设彰显优势、协调联动的城乡区域发展体系，就是要切实发挥市场配置资源的决定性作用，逐步消除各类制度性障碍和壁垒，促进各类要素资源在城乡、区域间自由流动和有效配置，尽可能减少恶性同质竞争，建立起良性互动、公平竞争、开放共享的城乡区际利益关系，促进不同行政区之间、发达地区和欠发达地区之间以及城乡之间实现劳动力、资金、技术等要素资源有序高效流动。

3.空间结构优化重塑

现代化经济体系建设需要落实到具体的空间载体上。当前生产力和生产关系正同步发生深刻变化，驱动城乡、区域和陆海空间在承载内容、组织方式、结构形态等方面发生新的调整优化。因此，应依据资源环境承载能力、开发密度和发展潜力，进一步优化城乡、区域、陆海空间关系，在延续中推动空间结构更新再造，统筹要素集聚、经济布局和国土开发利用，确保各类空间相得益彰、梯级联动、协调互补，全国一盘棋构建形成现代化经济体系新版图。

4.城乡区域共同发展

城乡区域协调发展的最终落脚点是以人民为中心聚焦共享发展。在城乡区域发展关系上，就是要确保城市和农村、不同发展水平地区、不同主体功能区域等均能获得高质量发展的机会，让全体居民共享现代化建设的成果。构建起城乡区域均等化的基本公共服务体系，城乡区域间的基础设施通达程度较为均衡，城乡区域发展各有侧重、各具特色和竞争力，促进实现城乡区域之间的发展差距保持在合理区间，人民生活水平大体相当，持续推动城乡区域共同发展。

5.承载能力夯实提升

现代化是人与自然和谐共生的现代化。要以人与自然是生命共同体为底线，统筹城乡、区域和陆海空间国土开发活动，各地区人口规模、经济增长应不超出当地生态环境容量的上限。不同区域应立足自然条件适宜性、资源环境承载能力和开发潜力，承担不同的主体功能，走各具特色的高质量发展之路。切实发挥技术进步、制度建设等先进生产力和生产关系的作用，完善城乡、区域及陆海等空间的承载功能，提高对经济高质量发展的国土空间承载能力。

（三）城乡区域发展体系的基本框架

一是重塑空间格局，这是建设新时代城乡区域发展体系的起点。城乡区域体系本质上就是空间关系。为服务支撑现代化经济体系建设，要进一步理顺城乡之间、不同类型空间之间、陆海空间之间的发展关系，形成新的空间格局，增强各类空间协同性、联动性，确保各类空间在相互协作中走差异化、特色高质量发展之路，实现各类空间共创共享改革开放和现代化建设成果。

二是彰显比较优势，这是建设新时代城乡区域发展体系的基础。基于新的空间格局，顺应新时代城乡区域发展条件的深刻变化，认真梳理各类空间的传统优势、当前优势和未来优势，厘清比较优势关系，确保因地制宜、因势利导地激发城乡区域各类空间的发展活力和潜力，增强各类空间的动态竞争力。

三是促进协调联动，这是建设新时代城乡区域发展体系的路径。基于新的空间关系及其比较优势版图，充分发挥比较优势，构建新的城乡区域分工体系，补齐城乡区域发展的短板，促进经济要素自由流动和资源优化配置，通过增强城乡区域发展的协调联动性，切实提高全域国土城乡区域发展的质量。

综上所述，优化重塑现代化经济体系新版图、充分彰显城乡区域比较优势、促进城乡区域协调联动发展是新时代建设城乡区域发展体系的三大重点任务。其中，城乡融合发展、各类区域良性互动、陆海整体统筹优化是落脚点和空间关系的内在特征，由此构建形成新时代城乡区域发展体系的基本框架（见图1-2）。

二、当前城乡区域协调发展存在的新问题和新矛盾

党中央、国务院一直高度重视促进城乡区域协调发展，改革开放以来制定实施了一系列涉及城乡、区域和陆海发展的重大战略、规划和政策文件，推动城乡区域发展格局不断优化，长期落后的中西部和东北地区经济加快发展，初步扭转了东部“一枝独秀”的区域增长态势，优化布局建设了一批重大改革创新平台，形成了一批新的增长极和增长亮点，美丽乡村建设、海洋空间拓展已显成效，城乡区域发展总体上呈现出协调性不断增强、活力竞相迸发的良好局面。但是，在总结成绩的同时，也应该看到，随着内外部发展环境的变化，特别是我国经济社会结构的深化调整，新老问题交织叠加，城乡区域发展过程中还存在诸多不平衡不充分的问题，制约着现代化经济体系建设和全域国土共同实现高质量发展。

（一）比较优势难以发挥或形成

受发展阶段、发展条件、经济要素逐利等各方面因素综合影响，我国城乡区域比较优势在不同程度上存在发挥不充分不到位的情况。

1.农村优势部分向城市转移、部分未被激发

长期以来，农村的劳动力、居民储蓄资金、农业原材料等源源不断向城市集聚，支持了我国大规模城镇化工业化进程，却给农村留下了农业不强、农村不美、农民不富的“三农”问题。例如，大量农业转移人口转入城市，2019年农民工总量达到29 077万人 ，造就了城市的人口红利，而农村的兼业化、老龄化、低文化现象普遍，来自农村的大中院校毕业生也大多留在城市，鲜有回到农村发展。农民储蓄资金流动性差，通过银行金融体系运转流向了城市。农业原材料从农村廉价输往城市加工成品，再高附加值卖给乡村，形成“剪刀差”。此外，特别是在短缺经济、脱贫攻坚的发展阶段，农村的优质生态环境、文化资源、绿色农产品等特色优势，也未得到足够重视和充分挖掘，没有充分转换成经济价值。

2.区域传统优势削弱、新优势正在形成

一是中西部地区劳动力、能源资源未有效转换为本地经济优势。长期以来，为支持东部沿海地区率先发展，我国在资源配置上出现了大规模、长距离、高频次的劳动力、能源资源跨区域流动。如“西气东输”“西电东送”“北煤南运”“孔雀东南飞”等，也抑制了中西部的创新能力、高端制造能力。在当前经济结构深度调整和去产能时期，劳动密集型、资源密集型的传统产业优势正在削弱，中西部劳动力及能源资源优势就地转化为经济优势的难度进一步加大。

二是生态功能区的生态优势、农业主产区的绿色农业优势、人文资源富集地区的文化优势长期被忽视或未被挖掘。受消费能力限制和观念意识制约，一段时期内对于生态环保、绿色健康、文化旅游等产品的市场需求未被充分激发。近年来，随着消费结构升级的加快和生态文明意识深入人心，一些地区的生态优势、绿色农产品优势、文化旅游优势等有望成为新的发展优势。

三是中西部地区的交通区位和开放优势有待进一步挖掘提升。近年来，随着综合交通运输体系的加快建设和“一带一路”建设的深化推进，一批交通枢纽城市、内陆开放城市和沿边开放城市正在形成，但由于缺乏功能配套和业态支撑，还远未形成枢纽经济优势、开放型经济优势，有待深入挖掘。

3.海洋优势有待深入挖掘

海域是我国国土的重要组成部分，根据《联合国海洋法公约》有关规定和我国主张，我国管辖海域面积约300万平方公里。但是，长期以来，受技术条件、发展能力等方面的制约，我国生产力布局的重点在陆地，对海洋的利用主要集中在海洋运输、海洋渔业和滨海旅游等方面，总体上较为粗放；对于海洋生物、动力、能源、矿产等资源以及海洋文明等方面的优势挖掘滞后。此外，海洋国土开发程度较低，沿海10～30m等深线以内的浅海和滩涂面积的利用率不足10％，20～30m等深线以内的空间资源开发利用则更少。

（二）新旧不平衡问题交织共长

伴随着新旧动能的加速转换和高质量发展的更高要求，城乡区域发展的不平衡问题也进一步深化，新旧矛盾交织共长。

1.区域分化持续深化

近年来除了四大板块和板块内部分化外，南北分化也呈扩大趋势，应引起高度重视。北方地区经济平稳增长的压力持续加大，这主要是由于长期以来，北方地区计划经济思维重，资源型产业、重化工企业、国有企业比重大，民营经济发展不充分，导致在经济结构调整中新旧动能转换慢，普遍存在“吃老本”现象，实体经济增长乏力，有效需求明显不足，经济持续平稳增长的基础表现不牢。近年来，南北方地区生产总值在国内生产总值中占比差距和经济增速差距都呈扩大之势。

2.新旧特殊类型地区现代化建设任务重

一是传统的“老、少、边、穷”地区既是当下脱贫攻坚的重点，也是今后现代化建设的短板。特别是西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山州、云南怒江州、甘肃临夏州等深度贫困地区，不仅贫困发生率高、贫困程度深，而且基础条件薄弱、致贫原因复杂、发展严重滞后、公共服务不足，脱贫难度更大。 可以预见，今后，这些传统困难地区要与全国同步建设现代化难度会更大。

二是衰退型的特殊困难地区转型发展压力加大。这类地区主要包括资源枯竭、产业衰退、生态严重退化等地区，如老工业区、独立工矿区、采煤沉陷区、国有林区、产业结构单一地区等，这些地区逐渐失去了原有的资源和产业优势地位，抗外部市场冲击能力弱，新经济培育慢，经济发展后劲不足，新的经济增长点尚未形成，地方政府财政收支平衡压力大。

三是潜在的特色经济地区发展滞后。一些地区创新能力弱或不具备大规模生产制造条件，但有丰富的文化、旅游、农林产品、山水林田湖草生态和特色气候条件等资源，适宜发展特色经济，目前受资金、人才、政策等方面投入的制约，特色经济发展不足，亟待创新发展模式，走具有地方特色的高质量发展之路。

3.城乡区域发展不均等依然存在

从城乡发展看，二元结构短期内难以根本性改变。一是在城乡居民收入差距上，2018年农村居民人均可支配收入为14 627元，城镇居民人均可支配收入为39 251元，城乡收入比为2.69∶1；城镇居民的财产净收入、工资性收入、转移净收入分别是农村居民的11.77倍、3.97倍、2.39倍。二是农村人居环境建设短板依然较明显。如，2017年，我国城市和农村集中供水比例分别为98.30％和85.29％，城市地区比农村地区供水普及率高出13个百分点；农村地区仅25.02％的村落开通了燃气，远落后于城市地区96.26％的燃气普及率；城市污水处理率和生活垃圾处理率达到94.54％和99.00％，而农村地区仅为17.19％和72.99％，分别低于城市77.35个百分点和26.01个百分点。三是在城乡公共服务水平上，均等化任务仍然繁重。2018年，城市每千人医疗卫生机构床位数为农村的1.9倍，城市每万人拥有卫生技术人员数是农村的2.4倍，城市小学专任教师人数为农村的2.3倍，农村在享有医疗、教育资源方面远远落后于城市。

从区域发展看，中西部地区在基本公共服务供给、基础设施通达均衡程度、人民生活水平等方面与东部地区仍有较大差距。一是基本公共服务均等化方面，中西部地区教育水平、医疗卫生、文化体育设施条件远落后于东部沿海发达省份，特别是教师队伍、医疗人才等方面差距最大。二是基础设施通达均衡度有待进一步提高。例如，铁路建设方面，2018年，东部、中部、西部、东北铁路总里程分别达到3.15万公里、2.89万公里、5.28万公里、1.85万公里，每万平方公里铁路长度分别为340公里、281公里、77公里、228公里，西部铁路密度为东部的22.6％。公路建设方面，2018年，东部、中部、西部、东北等级公路总里程分别为112.8万公里、121.7万公里、176.2万公里、35.9万公里，每万平方公里等级公路长度分别为12 170公里、11 831公里、2 563公里、4 444公里，西部公路密度为东部的21.1％。三是人民生活水平差距有扩大化风险。如，在城镇居民人均可支配收入上，中部、西部、东北相当于东部的百分比从2005年的66.1％、65.6％、65.2％提高到了2012年的70.0％、69.5％、70.1％，到2018年分别提高到了72.8％、71.9％和71.1％，近年来差距缩减幅度不大，甚至2013年以来东北地区与东部地区的差距有逐步扩大倾向（见图1-3）；同期，四大板块农村居民人均可支配收入的比值变化趋势类似（见图1-4）。四是近年来经济发展差距有扩大化倾向。2005—2013年，各省区人均GDP变异系数逐年缩小，但2014—2018年出现了上升态势；同期，各省区经济增速的变异系数总体上也呈类似变化趋势。

4.陆海统筹尚处于起步阶段

我国陆海统筹长期处于理论研究和实践探索阶段，海洋发展短板明显。主要表现：一是国家层面缺乏系统性陆海统筹上的顶层设计与战略规划引导。二是陆海经济联系不紧密，传统海洋经济比重高，地方层面海洋经济发展各自为政。三是海洋资源利用效率低，港口、岸线等近岸资源存在开发过度或效率不高的问题，深远海资源开发尚处于勘探研发阶段。四是受陆源污染范围不断扩大影响，近海海域氮、磷、COD及重金属污染明显，赤潮、绿潮等海洋灾害事件频发。根据国家海洋局公布的数据，2017年全国9 600个陆源入海污染源中，入海河流740余条，入海排污口7 500余个，排涝泄洪口1 350余个。五是海洋科技支撑能力不足。与发达国家相比，我国海洋科技对海洋经济贡献率低，海洋装备制造多以集成制造为主，大量海洋领域的核心技术和关键配件依赖进口，尚不能满足海洋强国建设的战略需求。例如，深海技术及其装备制造能力亟待突破，海洋高技术的引领作用和产业化水平仍较薄弱。

（三）各类空间协调联动性有待增强

各类空间的协调联动性仍然较弱，特别是在经济结构深度调整期间，还存在不同行政区主体之间要素争夺加剧的现象，制约着资源要素配置效率。

1.区域战略融合度不高

改革开放以来，我国先后实施了东部率先发展、西部大开发、东北振兴和中部崛起四大板块战略。党的十八大以来，中央又制定实施了京津冀协同发展、长江经济带建设、海南全面深化改革开放、粤港澳大湾区建设等重大区域战略，2018年11月5日，习近平主席在首届中国国际进口博览会开幕式上发表主旨演讲时提出，支持长江三角洲区域一体化发展并上升为国家战略。此外，“一带一路”建设持续深化推进。我国区域战略格局不断优化完善，但各区域战略由于战略目标和实施任务各不相同，区域战略融合度尚不高，战略区域之间相对独立。另外，战略区域和非战略区域之间也存在联动不足的问题。

2.南北方互动性不够

长期以来，北方地区计划经济思维重、市场化程度低、政府服务意识不强、适应外部环境变化能力弱；南方地区改革开放早，市场化程度高、对外开放性强、市场活力足，由此资金、技术、人才等各类要素向南方流动集聚，形成了重大改革试点布局“南多北少”、改革开放经验推广“南快北慢”的格局，总体上造成在思想解放、观念更新、营商环境建设、要素交流等方面的“南北分割”。

3.城际区际要素竞争大于合作

目前城市、区域之间尚未形成完备的职能分工体系，特别是在经济结构深度调整期，城际区际要素竞争愈演愈烈。一是在大中小城市（镇）及农村关系上，要素源源不断流向大城市，既带来了“大城市病”问题，也造成县域经济、乡镇经济和农村经济的底部支撑能力越来越弱。二是发达地区与欠发达地区之间，新旧动能转换协同性差，创新驱动发展上存在“马太效应”风险。三是发达地区之间对人才、资金、高端企业资源之间的争夺日益激烈。四是欠发达地区之间产品消费市场、企业加工制造项目等环节的争夺加剧。不同类型城际、区际之间的同质竞争或要素过度争夺，都不利于统一市场建设（见图1-5）。

4.陆海空间发展统筹性差

一是陆海空间发展相对独立分割，陆海交通、环保等基础设施建设不衔接或衔接效率不高，陆海经济要素流动性差，陆上产业、技术对海洋经济的支撑带动作用不强。二是沿海各地区在陆海空间统筹上不同程度地存在“各自为政”现象，各省区、各城市之间协调性差，尚未形成差异化、各有侧重的沿海陆海统筹发展格局。三是陆地、近海、远洋空间统筹性不高，海洋蓝色空间拓展明显不足。

（四）协调体制机制建设滞后

一是中央区域战略决策部署与基层推动落实不衔接。自上而下的“中央—省级—地市级—县级—乡镇级”工作部署机制，越往下地方事权财权越弱，落实起来越困难，这既有认识贯彻中央部署不到位的问题，也有基层缺乏独立自主权、层层加压事事督查“疲于应付”的原因。二是战略政策区域和非战略政策区之间的协作联动发展机制尚未形成，若长期得不到解决将会出现新的不协调问题，导致出现隐形的“战略政策藩篱”。三是区域一体化市场机制亟待深化完善。受多种因素制约，市场配置资源的决定性作用受约束，亟待破解制约城乡、区域市场一体化建设的制度性障碍，加快建立全国统一要素市场。四是区域合作机制、互助机制、利益补偿机制、基本公共服务均等化等机制亟待深化创新，确保各地区在协作中共同实现高质量发展。

三、优化重塑现代化经济体系新版图

遵循城乡区域演化规律，顺应时代变化趋势，着眼于2035年基本实现社会主义现代化远景目标，围绕有力支撑现代化经济体系建设，以党的十九大提出的实施区域协调发展战略的空间格局为引导，在延续已有战略空间的基础上，进一步优化创新空间关系，在良性互动中实现不同类型空间在现代化经济体系中承担差别化角色。

（一）创新优化现代化经济空间关系

立足现状、尊重规律、顺应趋势，以“彰显优势、协调联动、各具特色、共同发展”为基本原则，优化重塑我国城乡区域空间关系。

1.构建“中心城市—城市群—经济区”梯级联动一体化发展模式

以四大板块和重大战略区为基础，细化和精准落实现代化经济的发展空间，把全国划分为八大经济区，即东北转型经济区、泛渤海协同发展经济区、长三角一体化经济区、海峡两岸交流合作经济区、泛粤港澳—海南深化改革开放经济区、中部新动能经济区、西南新动能经济区和西北特色经济区。构建“中心城市—城市群—经济区”梯级联动一体化发展模式（见表1-2），切实增强中心城市在区域现代化经济体系构建中的引领带动作用，把19个城市群 打造成为现代化经济建设的主要载体，辐射带动所在经济区一体化发展，改变过去中心城市独立发展、城市群城际联系不紧密、城市群以外区域发展不足的状态。例如，以北京、天津为中心引领京津冀城市群发展，以京津冀城市群带动泛环渤海区域协同发展，形成泛渤海协同发展经济区；以上海为中心引领长三角城市群发展，以长三角城市群带动长三角地区一体化发展，形成长三角一体化经济区；以香港、澳门、广州、深圳等为中心引领粤港澳大湾区发展，以粤港澳大湾区带动周边江西、广西等省区深化改革开放，协同海南全面深化改革开放，形成泛粤港澳—海南深化改革开放经济区等。

2.以经济支撑带统筹东中西、协调南北方经济高质量发展

经济支撑带是沿大江大河和重要交通干线等集聚大量城镇、人口和产业而形成的经济隆起带。经济支撑带本质上是区域发展轴，但赋予了发展轴以区域协调发展、梯度协同合作、比较优势发挥、区域经济一体化和全球化治理等理论内涵。经济支撑带跨越了板块经济的制约，更加注重地域之间联系，从而形成了新的区域战略组合，促进统筹东中西、协调南北方，逐步形成网络化发展格局。

2010年《全国主体功能区规划》提出的“两横三纵”，即长江经济轴带、陇海—兰新轴带、沿海轴带、京广—京哈轴带和包昆轴带，2018年集聚了10亿人口，81.3万亿元GDP，分别占全国的71.9％和88.4％，人均GDP达到8.1万元，是全国平均水平的1.2倍，对全国人口和产业的空间组织引导作用不断增强。综合《全国国土规划纲要（2016—2030年）》的空间布局引导和《中长期铁路网规划》（2016年修编）的交通网络规划建设，以及“一带一路”建设向西开放的加快，为进一步优化横跨东中西、连接南北方的现代化经济发展主骨架，提出谋划青银、哈大、沪昆、泛珠、沿边等新经济支撑带的设想（见表1-3），连同“两横三纵”，构成新的“五横四纵一边”经济支撑带。

3.优化提升四大板块在现代化经济体系中的功能定位

西部地区应抢抓“一带一路”建设战略机遇，依托交通区位不断改善的有利条件，深挖能源资源、人文生态等优势，强化资源保障型、沿边开放型的特色经济地位。东北地区发挥装备制造、黑土地粮仓、寒冷气候等独特优势，深化国有经济改革，培育壮大以优质农业、制造业转型升级和冰天雪地旅游等为特色的现代经济。中部地区发挥居中的交通区位、丰富的人力资源和自然资源、良好的工业基础、粮食生产主产区、适宜人居的气候条件等优势，作为未来新型城镇化、新型工业化的主战场，打造成为国家现代经济增长的新动能区域。东部地区继续发挥改革开放先行、综合创新能力强、现代制造领先、服务业高端等方面的优势，增强引领全国经济现代化的能力，引领中国参与全球竞争。

4.分类优化城乡融合空间发展关系

以发展规划为统领、以空间规划为基础，统筹城乡生产、生活和生态空间发展，集约高效、有序布局城乡开发建设活动。以中心城区、县城、特色小城镇为重点完善城乡空间结构，提升城镇对农村的辐射带动力，促进新型工业化、新型城镇化和农村农业现代化空间协调联动。坚持因地制宜、分类施策、各有侧重、突出特色的原则，优化城乡空间融合形态。从四大板块上看，东部城乡发展均等化程度高，空间布局上可以率先实现一体化发展；东北城乡同步转型发展任务重，应推动城乡互补发展；中部城乡发展潜力大，城乡特色鲜明，城乡差距适度，应推动融合发展；西部城乡差距较大，农村发展困难，城市带动能力较弱，应推动城乡联动发展。从城市规模上看，超大与特大城市，经济发展水平高，城乡经济一体化趋势明显，应率先实现全方位的一体化；相应地，大城市和中小城市则应分别按照经济统筹、经济互动的差异化导向推动城乡空间结构优化（见表1-4）。

5.构建以经济走廊、经济圈为主要形态的陆海联动空间结构

充分发挥海洋国土作为经济空间、战略通道、资源基地、安全屏障的重要作用，以补齐海洋短板、发展海洋经济、推进沿海高质量开发开放为重点，构建形成陆海相互衔接、双向开放的空间形态。

一是统筹陆上丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路建设，打造面向“一带一路”沿线国家的蓝色经济走廊，拓展对外联系空间。鼓励泛渤海、长三角、海峡两岸、粤港澳等经济区和沿海港口城市发挥优势，加大对外开放力度，以蓝色经济为重点，密切与沿线国家合作，优先重点打造三条蓝色经济通道。第一条是中国—中南半岛经济走廊，经南海向西进入印度洋，衔接中巴、孟中印缅经济走廊，共同建设中国—印度洋—非洲—地中海蓝色经济通道；第二条是经南海向南进入太平洋，共建中国—大洋洲—南太平洋蓝色经济通道；第三条是共建经北冰洋连接欧洲的蓝色经济通道。

二是以海洋经济圈为载体，优化构建“一带三圈九区多点”的近海陆海统筹发展格局。“一带”，“S”形沿海经济带（李靖宇等，2017）；“三圈”，北部、东部和南部海洋经济圈（见表1-5）；“九区”，辽东半岛、渤海湾、山东半岛、苏北、长江口及其两翼、海峡西部、珠江口及其两翼、北部湾、海南岛等近岸海域；“多点”，沿海开放城市、沿海港口群、海洋经济示范区等重点开发开放区域。

三是促进陆地纵深腹地、沿海与海洋空间协调联动。发挥沿海沿江港口、开放城市和海洋经济功能区的支撑带动作用，促进沿海不同省区、城市和海洋功能区错位发展，畅通内地与沿海的设施连通，密切沿海与腹地经济联系，提升陆域后方保障，协同拓展陆上腹地、近远海发展空间。

（二）培育壮大新的战略性现代化经济空间

瞄准高质量发展和现代化经济体系建设要求，以国家重大战略区域和改革创新发展平台为引领，积极培育壮大新的战略性经济空间。

1.河北雄安新区：现代化经济体系的新引擎、推动高质量发展的全国样板

雄安新区作为北京非首都功能疏解集中承载地，坚持世界眼光、国际标准、中国特色、高点定位，打造绿色生态宜居新城区、创新驱动发展引领区、协调发展示范区、开放发展先行区，将建设成为高水平社会主义现代化城市、京津冀世界级城市群的重要一极、现代化经济体系的新引擎和推动高质量发展的全国样板。

2.粤港澳大湾区：建设成为我国经济高质量发展的典范

粤港澳大湾区是我国开放程度最高、经济活力最强的区域之一，土地面积占全国的0.6％，2018年常住人口占全国的5.1％，经济总量占全国的11.7％。推进粤港澳大湾区建设是新时代“一国两制”的深度实践，发挥香港、澳门的独特优势和广东的对外开放先行优势，汇聚全球创新要素资源，将建成国际一流湾区和世界级城市群，打造经济高质量发展的典范。

3.海南：自由贸易开放型现代化经济新高地

海南作为全面深化改革开放试验区，将在国家支持下逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设，打造开放层次更高、营商环境更优、辐射作用更强的开放新高地，海南有望在未来30年加速开放和增长，成为新一轮改革开放试验田和开放型经济增长的新龙头，带动全国开放型经济创新发展。

4.长江三角洲：区域一体化发展引领区

长江三角洲地区国际化、市场化程度高，一直是我国一体化水平较高的区域。按照实现长江三角洲地区更高质量一体化发展的要求，上海进一步发挥龙头带动作用，苏浙皖各扬所长，深化和创新合作，切实提高区域创新力和竞争力，更好引领长江经济带发展，不断把长江三角洲一体化引向深入，推进更高起点的深化改革和更高层次的对外开放，更好服务国家发展大局。

5.发挥好国家重大功能平台高质量发展的先锋作用

国家级新区、自由贸易试验区、国家自主创新示范区、新旧动能转换示范区、综合配套改革试验区、临空经济试验区、军民融合创新示范区、海洋经济发展示范区等一批国家级重大功能平台，是现代化经济体系建设和高质量发展的先锋，应围绕国家赋予的先行先试功能，深化改革创新，积极探索具有地方特色的高质量发展新路径，为区域和国家现代化经济体系建设提供有力支撑。

6.提升战略性接续成长城市的现代化经济势能

战略性接续成长城市是指新时代背景下，对解决区域发展不平衡不充分有重大意义、发展基础和条件较好、区位交通改善明显、比较优势效应加快释放、经济实力快速提升、发展潜力大的胡焕庸线以东内陆中等或Ⅱ型大城市（见图1-6）。选择一批战略性接续成长城市推进重点建设，有利于发挥我国地理空间广阔、发展梯度大的优势，形成现代化经济体系建设的重要区域梯队。

在遴选上，战略性接续成长城市主要为中西部和东北地区除省会城市以外的第二、三梯级势能的地级市（见表1-6），要培育这些城市在要素集聚配置、创新带动、枢纽辐射等方面的区域性中心职能，分担省会城市的部分功能，积极承接东部沿海产业转移，强化对周边其他城市的辐射带动作用，将这些城市打造成为各省区新的经济增长极，改变单一依靠省会城市支撑带动全省区域协调发展的局面。

（三）促进特色经济空间优化升级

平衡保护和发展的关系，因地制宜建设各具特色的经济空间，带动落后地区发展，构建形成现代化经济体系的重要补充，促进全国区域协调发展。

1.老少边穷、资源枯竭型等特殊困难地区：发展特色民生经济

持续加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区、资源枯竭型地区等特殊类型地区的扶持力度，“输血”和“造血”相结合，依托资源禀赋和比较优势，以增强自我发展能力、提高公共服务水平、改善民生为重点，发展特色优势产业，推动民生经济高质量转型发展。

2.农产品主产区：提高特色现代农业经济发展质量

加快建立粮食生产功能区和重要农产品生产保护区，确保国家粮食安全和保障重要农产品有效供给。在农产品主产区内集中力量建设一批基础条件好、生产水平高、调出量大的特色现代农业经济集聚区。集中资源重点发展现代农业，优化农业生产布局和品种结构，推动农业科技进步创新，积极推进农业规模化、产业化和一二三产业融合发展，全面提升现代农业经济发展质量。

3.重点生态功能区：彰显提升特色生态产品的经济价值

加强重点生态功能区生态保护，巩固提高生态服务功能，建成国家生态安全屏障。对于生态系统脆弱、需要严格保护和禁止开发的地区，以中央财政转移支付和横向生态补偿等方式为主，确保实现可持续发展。对于限制进行大规模高强度工业化城镇化开发的地区，在坚持面上保护的基础上，适度进行点状开发，发展特色生态体验、休闲旅游、生态健康等环境友好型产业，探索建立特色生态休闲经济区，充分体现生态价值功能，提升生态产品的经济价值。

4.能源矿产资源基地：提升特色资源支撑型的绿色经济发展质量

划定能源和矿产资源基地，深入挖掘能源和矿产资源潜力，推动建设特色能源资源高效开发利用经济区，积极发展绿色经济，提高资源利用效率，坚持点上开发、面上保护，统筹合理开发和保护，确保在能源安全和提升矿产资源保障能力的基础上，促进资源优势向经济优势转化，推动资源型地区可持续发展。

综上所述，精准落实区域协调发展战略部署，以“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展、海南全面深化改革开放、粤港澳大湾区建设和长江三角洲地区一体化发展等重大战略为引领，以西部、东北、中部和东部四大板块为基础，以雄安新区等战略区域为率先突破，以“五横四纵一边”经济支撑带为主骨架，以“中心城市—城市群—经济区”一体化为梯级支撑，以老少边穷、资源枯竭型等特殊类型地区为补充，以农产品主产区、重点生态功能区及能源矿产资源基地等特殊功能区为保障，以城乡空间融合为必要形态，以海洋蓝色经济为拓展空间，创新优化现代化经济空间关系，培育壮大新的战略性经济空间，促进特色经济空间优化升级，全国一盘棋构建形成全面开放、梯级联动、协调互补、各具特色、富有竞争力的现代化经济体系新版图。

四、充分彰显城乡区域比较优势

以现代化经济体系新空间格局为引导，充分挖掘城乡、区域和陆海发展比较优势，促进比较优势梯级联动，培育形成充满活力的动态比较新优势。

（一）以城带乡充分挖掘农村优势

推动城市优势向农村延伸，改变城市要素过度集中的状况，促进城乡优势互补，挖掘农村沉睡资源，激发农村比较优势和发展活力。

1.促进城乡比较优势互动

城市在资金、人才、科技、信息等要素集聚方面具有先天优势。城市在基础设施、文化教育医疗卫生等公共服务供给方面明显优于农村。城市是商品集散中心和消费中心，消费能力强、消费市场大。但应该看到，我国城市综合治理能力建设滞后，不少城市在不同程度上存在交通拥堵、环境恶化、住房紧张、就业困难等“城市病”问题。农村优势主要表现在拥有广阔的土地空间、充足的劳动力资源、丰富的农产品资源、良好的生态环境和深厚的农耕文化传统等方面（见表1-7）。但是，目前，农业农村功能相对单一，农村资源优势尚未得到充分挖掘。应充分发挥城市工商企业市场主体的主导作用，推动城市资本、人才、创新等要素下乡，激活农村沉睡资源，推动农村资源优势向经济发展优势转换，同时，在一定程度上改变过去农村各类要素资源过度向城市汇聚的状况，适度给城市减压。

2.积极拓展延伸农业农村功能

很长时间内农业农村扮演着城镇化工业化总后方的角色，成为我国剩余劳动力的蓄水池和贫困人口的蓄水池（党国英，2018）。随着城市边际效益递减显现和人们对美好生活需求发生变化，农村被低估的优势和价值开始显现，农业农村功能有待挖掘、拓展和延伸。一是农产品供给功能。保护好耕地资源，提高农业生产效率，巩固增强农村在农产品生产供给上的主导功能，确保为粮食蔬菜消费和工业原料需求提供充足的农产品资源。二是生态产品功能。农村绿化率高，农业生产兼具生态保护功能，要凸显农村生态环境优势，把农村田园风光、清新空气等作为重要生态资源。三是消费市场功能。农村人口多，拥有庞大的消费群体，农民的消费能力、消费潜力和消费市场可挖掘空间大。此外，农村也是文化消费、生态产品消费、农产品消费、旅游消费的重要承载地。四是文化传承功能。农村民俗文化、耕读文化、民间艺术文化等资源丰富，近年来现代化文化创意元素正融入农村农业，传统文化和现代文化相得益彰，农村文化功能日益凸显。五是新经济功能。农产品供给、农村文化传承和生态环境等功能可深度转化为工业和服务业经济，促进农业与工业、物流、文化创意、旅游观光、康养、电商等二三产业融合（姜长云，2017；魏后凯，2018），成为新经济的重要增长点。

（二）厘清区域发展比较优势

发展环境和条件变化正推动区域优势发生变化，传统优势在削弱，新优势正在加速形成，为区域发展带来了新挑战新机遇。

1.发挥八大经济区比较优势

经济区兼有核心城市、城市群的比较优势，又有更加广阔的腹地经济基础和资源配置条件（见表1-8）。此外，各经济区内部还布局建设有国家重大区域战略、重要改革创新平台。因此，从全国看，八大经济区正处于比较优势重塑、调整和优化的新阶段，未来比较优势是否能够充分发挥将取决于是否充分激发了核心城市、城市群和重大改革创新平台的引领带动作用，是否顺应了时代发展新趋势。

2.凸显十九个城市群比较优势

十九个城市群由于地处不同区域，地理及气候条件、发展水平、人口结构、产业基础、创新能力和城镇化阶段不一样，在发展中各具特色优势（见表1-9）。一些城市群少数民族文化资源、生态资源丰富，有望成为支撑发展的新优势。一些城市群如果抓住新技术、新业态、新产业不断涌现的新机遇，可以与发达地区在发展新经济上站在同一起跑线上。一些城市群能源矿产资源丰富，如果通过资源型经济转型升级，快速顺利实现新旧动能转换，也将形成新的发展优势。

3.推动四大板块加快形成新优势

随着国家区域战略部署的不断完善、产业结构深度调整、进出口结构的优化、交通信息等基础设施的完善、东西双向全方位对外开放格局的逐渐形成等，四大板块的一些传统优势正在削弱，一些新的优势正在形成（见表1-10）。例如，东部对外开放和创新优势、西部特色资源和向西开放优势、中部人力资本和新型工业化优势、东北地区的装备制造和冰天雪地经济优势正成为区域发展的新基础新条件。

（三）以陆促海凸显海洋蓝色优势

进入21世纪，随着蓝色圈地运动的兴起，世界各国逐渐意识到海洋国土的重要性。我国是海洋大国，海洋资源丰富，战略部署空间广阔，开发潜力巨大。

1.深挖海洋优势

一是海洋运输优势。这是海洋的先天优势，也正是海上运输便利促进了国际交往与贸易。二是海洋物质资源优势。包括海水、海盐、海洋生物、海洋矿产能源等资源。三是海洋动力优势。即海水运动过程中产生的潮汐能、波浪能、洋流能及海水因温差和盐度差而引起的温差能与盐差能等。四是深海空间探索优势。深海空间有着很多人类未知世界，为深海科技突破提供空间。五是海洋生态文明价值。海洋文化、海洋生态是人类文明的重要组成部分，进一步挖掘提升的空间大。六是战略部署空间及政治价值。海洋是我国21世纪海上丝绸之路建设、海洋权益维护的重要支撑载体，具有重要的政治价值。

2.不同板块陆海统筹比较优势

东部沿海是全国陆海统筹发展的主阵地。北部海洋经济圈，海洋科研教育优势突出，海洋渔业传统基础较好，是面向东北亚开放的重要门户枢纽；东部海洋经济圈，海洋经济外向型程度高，江海港口航运体系完善，科技创新优势明显；南部海洋经济圈，海域辽阔，海洋资源丰富，海洋拓展空间大，是维护国家海洋权益的重要基地，也是开放程度高、国际消费能力强的重要区域。此外，在不同经济圈内部，重点区域的陆海统筹发展优势也不尽相同（见表1-11）。

3.有序发挥海洋比较优势

从时间序列上看，海洋比较优势发挥较大程度依赖于海洋技术条件、国家海洋战略部署能力以及海洋经济市场空间等多方面因素（见表1-12）。因此，应深刻认识和把握当前我国海洋强国建设的历史阶段特征，对标和追赶发达国家海洋空间拓展能力，积极稳妥、分阶段地深入挖掘、有力凸显海洋比较优势。

（四）促进比较优势梯级联动发挥

比较优势的发挥不是孤立的，应促进不同类型区域或城市之间梯次联动和比较优势互补，在协作中挖掘、激发、彰显和利用比较优势，共同推动实现高质量发展（见图1-7）。一是按照行政等级，各级联动、认真贯彻落实区域协调发展战略部署，促进省区、地级市、区县、乡镇及农村上下协同，发挥各级行政区的比较优势。二是按照城市规模等级，促进大中小城市功能错位和资源要素合理配置，避免较小规模等级城市（镇）的经济要素过度向较大规模等级城市（镇）集聚，造成发展中过密和过疏并存的问题。三是按照发展水平等级，以先进带动落后的方式，在援助、协作中推动发达地区、欠发达地区和落后地区新旧动能同步转化。四是按照承担功能等级，依据发挥功能作用和辐射影响范围的大小，配置区域和城市资源要素，确保小城市（镇）或落后地区也有公平的机会承担较大功能。

五、促进城乡区域协调联动发展

优化要素资源配置，充分发挥比较优势，深化分工协作，加快补齐城乡区域发展短板，积极培育壮大城乡、区域和海洋现代化经济新增长点，因地制宜推进各地区走差异化的高质量发展路子，推进区域协调发展迈向新台阶。

（一）以协调人、地、钱关系为关键推动城乡融合发展

统筹实施新型城镇化和乡村振兴战略，以促进人进城、资本下乡和发挥农村土地价值为关键，加快形成工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系，构筑城乡融合发展新格局。

1.最大力度促进城乡要素双向自由流动

促进城乡要素市场双向开放，扭转长期以来农村人口、资金等要素资源向城市单向集聚流动的趋势，加快推动城市资本、技术、人才下乡进程，促进实现城乡要素双向融合互动和资源优化配置。

一是激活农村土地资源价值。加快全面实施农村集体经营性建设用地入市政策，推动实现城乡土地要素市场一体化。深化宅基地制度改革，积极探索扩大宅基地出租、转让、入股、典卖等流转的对象人群范围，在严格规范用地用途的基础上，推动允许城市户籍人口到农村购买闲置宅基地、闲置农房。鼓励和支持农业生产与村庄建设用地复合利用，大力发展农村新产业、新业态，积极拓展土地使用功能。积极探索农村土地要素跨县、跨市和跨省交易形式。

二是促进人力资本城乡双向流动。鼓励进城务工人员返乡创业就业，吸引大学毕业生、退伍军人等群体积极投身乡村振兴事业。通过规划建设一批农业农村发展综合体，搭建一批高质量的农业农村创新创业平台，为社会各界投身乡村建设提供广阔舞台和发展空间。加强进城务工农民职业培训，完善劳动就业社会保障体系，确保进城务工农民与城镇职工实现同工同酬。

三是强化城乡资本自由流动。发挥财政资金的引导作用，撬动各类社会资本投向乡村振兴事业。深化涉农金融改革，争取更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足乡村振兴多样化金融需求。完善农村金融服务渠道和体系，确保金融机构从农村吸收的存款更多用于农业农村发展。支持农民通过流转承包地、宅基地等充实储蓄资金，在市民化过程中带资进城。

四是积极引导信息技术下乡。建立健全农村信息服务体系和农业科技推广服务体系，引导各类涉农信息技术下乡，为乡村振兴提供信息技术支撑。强化政策支持和引导，搭建城乡信息技术共享平台，积极发展涉农现代信息技术服务业。鼓励电信运营商、电商等企业开发信息技术应用软件，积极开展农业生产技术培训。通过财政补贴、政府购买服务、落实税收优惠等政策，支持利用大数据、物联网、云计算、移动互联网等新一代信息技术促进乡村创新创业。

2.积极培育壮大农村现代化经济新增长点

深化农业供给侧结构性改革，以农业农村资源深度开发和产业链延伸拓展为依托，以新型农业经营主体为主导，以利益分配机制创新、业态创新、模式创新等为动力，以一二三产业融合发展为路径，积极拓展农村发展新空间，培育农村发展新动能，加快农业农村现代化进程，推动农村经济高质量发展，在农业农村发展领域积极培育壮大现代化经济发展的增长点。一方面，突出企业的主体地位，培育壮大各种类型新型农业经营市场主体，让企业按照市场需求导向配置资源，充分调动全社会的资金、技术、人才、信息等资源，投入农村现代化经济建设，激发农业农村发展的活力和潜力。另一方面，把农村一二三产业融合发展平台建设作为农村现代化经济建设的重要载体，作为催生城乡工农业态融合、带动城乡资源要素合理配置的重要纽带。因地制宜推动规划建设一批各具特色、具有示范带动效应的农业农村发展平台，如农村产业融合发展示范园、农业主题公园、田园综合体、电子商务平台、特色种养殖基地、乡村旅游景区（点）、休闲观光园区、康养基地、乡村民宿、特色小城（镇）、农村综合服务中心等。

3.按距离城区远近差异促进城乡融合发展

我国农村分布广阔且较为分散，根据农村距离城区的远近和农村发展基础条件等，应差异化推进城乡融合发展。

一是推动城中村及中心城区周边农村功能城市化。以城市总体规划为蓝本，以城市战略发展和功能分区为指导，按照城市新型社区的标准要求，推动城中村更新改造，完善配套公共服务设施建设，打造成为城市新亮点。对于城区周边的乡村，根据城区规划建设需要，适时纳入城市规划的总体框架，有序推进城区部分功能向周边乡村转移，建设成为新的城市功能区。对于需要易地搬迁的城中村和城区周边乡村，统筹做好搬迁移民和就业安置工作。

二是促进县城及镇政区与周边农村一体化发展。围绕县城功能完善及提升需要，适度推动县城空间开发向周边农村拓展，统筹推进村民搬迁和县城功能区建设，促进基础设施规划建设、公共服务供给和产业发展一体化。为满足县城居民消费需要，可选择县城周边有条件的乡村，建设一批以农耕体验、农家乐、蔬菜种植等为特色的美丽乡村。对于镇政区周边的农村，推进一体化规划建设，确保镇政区及其周边农村基础设施实现互联互通，以及周边农村共享镇区公共服务供给，适度满足城镇功能向外拓展的承载需要。

三是有序引导城市要素流向人口较多的重点农村居民点。对于远离城区、县城和镇政区，且人口较为集中的中心村，积极引导城市的资金、人才、技术等优质资源下乡，扶持发展这些重点农村区域。按照基础设施城镇化、服务设施社区化的要求，完善道路、水利、信息、文化体育等基础设施配套建设，规划新建或改造升级一批集文化活动中心、村级医疗卫生服务点、健康养老照料中心等服务功能的新农村综合服务中心。对产业发展、文化资源等有一定基础和潜力的特色村，着力推动一二三产业融合发展。

四是加快偏远且人口较少的乡村居民点人口市民化。对人口较少、距离城市较远、受到城市辐射带动作用较小的村民点，加大政府财政资金投入，保障农村道路畅通、网络设施覆盖、自来水等基础设施供给能力，满足人口生活基本需求，同时有序引导农业人口就近市民化进程。此外，对于偏远贫困地区、生态脆弱地区的农村（空心村），有序推进整体移民迁建，规划新建移民搬迁新社区，完善社区配套公共服务设施，积极引导农业转移人口融入城市就业生活环境。

（二）以深化分工协作为抓手促进区域良性互动

通过深化、创新分工合作，促进创新链、资金链、产业链和政策链跨区域有机整合，推动区域发挥比较优势，实现良性互动和共同发展。

1.加强国家战略对接融合

一是促进“一带一路”建设与区域协调发展战略的融合。“一带一路”建设为我国区域发展提供了全方位的对外开放视角，增强了区域发展的开放性。特别是“一带一路”建设提出的新亚欧大陆桥、中蒙俄、中国—中亚—西亚、中国—中南半岛、中巴和孟中印缅六大国际经济合作走廊，借力跨区域重大基础设施互联互通建设，可连通京津冀、长江经济带、粤港澳、海南等战略区域。

二是深入推动京津冀协同发展（雄安新区建设）、长江经济带发展、粤港澳大湾区、海南全面深化改革开放和长江三角洲一体化等战略的对接融合。不同战略具有不同的内涵与历史含义，可为其他战略实施提供先行示范。加强在重大项目规划、产业发展、制度创新、政策供给等方面的沟通，避免政策冲突、重复建设和在改革创新中走弯路。同时，积极推动战略区与非战略区的合作。

三是统筹城四大板块、经济支撑带、城市群和经济区之间的空间联系。促进不同战略空间政策叠加、产业协作和资源要素优化配置，加快形成统筹东中西、协调南北方的区域发展格局。如充分发挥长江经济带横跨东中西三大板块的优势，以长江生态环境保护为引领，推进长江上中下游协调发展。以跨省城市群为载体，带动所在经济区一体化发展，继而推动四大板块之间融合互动。

四是深化其他类型区域合作。包括省际交界区域、上下游地区、资源输出和输入地区、粮食主产区和主销区、对口支援区和受援区等类型区域合作、国际合作等，在“飞地经济”、横向生态补偿、跨区域企业兼并重组、跨区域共享平台搭建等方面不断创新合作方式和模式，积极拓展合作领域。

2.优化区域分工协作格局

一是因地制宜推进“再工业化”。以供给侧结构性改革为主线，推动发达地区在更高技术层次上促进产业升级，参与发达国家“再工业化”竞争，推动中西部等欠发达地区就地就近将矿产能源和劳动力资源转换为产业优势和经济发展能力，逐渐改变过去长距离资源运输配置的格局。

二是发挥经济支撑带的纽带作用，有序推进东部沿海产业向中西部地区转移，以及加强南北经济协调联动，通过长距离、跨区域的产业分工协作，促进东中西部、南北方不同技术梯次的产业实现联动发展。

三是引导城市群核心城市部分产业向周边中小城市疏解，缓解核心城市的“城市病”压力，带动周边中小城市产业发展，形成核心城市为总部经济引领、周边城市加工制造配套的现代化经济发展格局。

四是打造跨区域行业企业发展新生态。以龙头企业为主导，运用新技术、新模式，推动不同行业之间、行业内部不同分工部门之间、处于产业链不同环节的企业之间围绕价值链共同提升的方向，加强资源就地深度挖掘和人才、资金和技术等优质要素跨区域异地高效重组，促进资源跨区域有效配置，构建行业企业发展新生态，推动行业企业在转型升级中整体走向新的成长生命周期。

五是构建消费经济网络体系。瞄准全国消费市场新动向，推动建设一批世界级、国家级、区域级的综合性、专业性、特色性的消费中心。

3.促进区域新旧动能协同转换

近年来，地区经济分化的本质是新旧动能转换快慢的分化，特别是我国的北方地区、资源衰退型地区、欠发达地区和落后地区等创新能力相对弱，在新动能培育上要明显慢于南方和发达地区。为遏制区域协调发展逆转势头、控制区域差距在合理区间范围，应推动各地区新旧动能同步协同转换（见图1-8）。东部沿海等发达地区继续在改革创新、新旧动能转换和区域一体化发展等方面先行先试，在推动区域经济高质量发展方面发挥领头羊、排头兵作用，通过深化交流合作，带动欠发达地区、北方地区因地制宜走各具特色的高质量发展路子。

在路径上，一是在营商环境建设上，推动西部、北方地区深度学习东部和南方地区在解放思想、对外开放、“放管服”改革等方面的经验做法，着力为创新创业投资提供良好的发展环境。二是积极探索建立发达地区、欠发达地区和落后地区之间的改革创新联动机制，以创新链为牵引，跨区域推动要素链和产业链融合发展，切实引导不同创新梯度地区、不同省区之间，不同规模和等级的城市之间实现新旧动能有序更替和同步转换。三是创新区域对口援助、对口协作方式，鼓励发达地区向欠发达和落后地区提供人才、技术等方面的支持。

（三）以陆促海积极拓展蓝色发展空间

以陆促海、以海带陆，合理开发利用海洋资源，发挥海洋优势，提升海洋价值，加快补齐海洋发展的短板，不断培育壮大海洋经济发展新增长点，着力维护和拓展国家海洋权益，拓展我国区域协调发展的海上战略部署空间。

1.合理开发利用海洋资源

协调陆地资源高效利用和海洋资源开发，以陆地资源开发技术和产业发展为依托，促进海洋资源有序开发、有效利用，切实提高海洋生物资源、矿产资源、海水资源、海洋可再生能源等主要海洋资源可持续开发利用的能力。

一是落实海洋主体功能区制度。根据不同海域的资源环境承载力、开发强度和发展潜力，科学规划海洋空间利用和海岸带经济布局，完善开发政策，规范开发秩序，形成资源、环境、经济社会协调发展的海洋主体功能区格局。

二是加强海洋资源开发评价。综合评价海域开发利用的适宜性和海洋资源环境承载能力，建立海岸带、近海及远海资源合理开发的整体性、长远性、战略性新布局，优化海洋空间开发布局，促进海洋资源节约集约开发。

三是统筹协调近岸、近海和远海资源开发。合理控制各类建设用海规模，保证生活空间和生态空间用海。严格保护自然岸线，延长人工岸线，保留公共通道，打造亲水岸线。改变传统的分散用海方式和粗放用海方式，实行集中适度规模开发，提高单位岸线和用海面积的投资强度。加强深远海能源和矿产资源地质勘查，加快海洋油气资源勘探开发步伐，进一步发展远洋捕捞业。

2.推动海洋经济高质量发展

树立海洋经济全球布局观，主动适应并引领海洋经济发展新常态，把海洋经济作为现代化经济的重要内容和增长点。

一是提高海洋科技创新能力。在深海关键技术与装备、深水油气资源开发、海水养殖与海洋生物技术、海水淡化、船舶与海洋工程装备制造等领域，加快推进核心技术、关键共性技术和前沿技术的产业化和国产化。对于短期内自主创新无法获得重大突破且在国际上处于跟跑地位的领域，支持通过海外并购的方式获得技术升级。鼓励涉海企业、科研院所与国外相关机构开展联合设计与技术交流，推动形成国际区域海洋科技产业联盟。

二是优化海洋产业结构。加速海洋渔业、海洋船舶工业、海洋盐业等传统产业优化升级，逐步化解部分产能过剩问题；培育海洋药物和生物制品业、海水淡化、海洋可再生能源、海洋装备制造等战略性新兴产业，发展成为海洋支柱产业；大力发展海洋领域生产性服务业和生活性服务业，促进海洋服务业通过模式创新向产业链高端延伸，不断增强拉动就业和支撑经济增长的能力，构建起结构合理、开放兼容、自主可控、具有国际竞争力的现代海洋产业体系。

三是扩大海洋经济开放合作。全面推进21世纪海上丝绸之路建设，打造国际合作海上支点，加强海洋领域国际投资合作，拓展海洋经济合作发展新空间。以市场为导向，加强与美国、挪威、法国、澳大利亚、日本、韩国、新加坡等国家涉海企业的合作，提高在全球海洋产业价值链分工中的地位和作用，形成新的业务模块。支持涉海企业“抱团出海”，参与建设境外产业园区，将海外园区打造成海洋领域优势装备和优质产能的重要输出平台。

3.加强陆海互联互通建设

统筹对内对外港口、交通基础设施建设，提高陆海互联互通合作水平，为陆海经济联系、拓展海外经济通道提供设施保障。一方面，优化国内航运港口体系建设。完善环渤海、长三角、珠三角、东南沿海、西南沿海等区域港口群建设，深化沿海港口、内河港口及陆海一体化交通运输体系建设，密切沿海与内地腹地经济联系。另一方面，积极拓展开发国际航线和出海通道。促进与“一带一路”沿海岸线国家的互联互通，发挥深圳、上海等全球海洋中心城市的引领作用，加强港口和基础设施建设规划、技术标准体系的对接，推进国际骨干通道建设，鼓励企业参与海外港口管理、航道维护、海上救助，逐步形成连接亚洲各区域以及亚—欧—非之间的基础设施网络，构建对接全球互联互通大格局。

4.着力维护拓展国家海洋权益

以建设海洋强国为导向，协调21世纪海上丝绸之路建设与国家海洋权益维护关系，推进海上务实合作，积极参与维护国际和地区海洋秩序。一是加强与沿海岸线国家的政策交流沟通、文化交流沟通和民间组织信息交流沟通，增强发展共识，通过双边或多边协商和平解决国际海洋权益争端。二是加强重点领域的海洋权益维护。积极维护港口和岛礁建设的权益。进一步厘清海洋资源开发权益内容，为海洋资源开发提供法律保障，维护海洋资源开发权益。切实保障国家海洋安全。三是近期以东部沿海和东盟国家合作为重点，加强与东盟国家海洋资源联合开发，以中国东盟自贸区升级版建设为契机推进区域经济一体化，着力打造我国统筹21世纪海上丝绸之路建设与海洋权益维护的国际样板区。

六、建设城乡区域发展体系政策建议

充分尊重城乡区域发展体系的演化规律，发挥好政府在顶层设计、制度建设、政策优化等方面的主体作用，政府行为更多突出战略目标导向，紧抓“牛鼻子”问题，精准有力施策，有力保障市场机制运行高效，使市场在资源配置中起决定性作用，既激发优势，也促进联动，实现城乡区域共同高质量发展。

（一）搭建完善现代化经济体系的区域梯队

从国家战略布局上，推动搭建现代化经济体系建设的区域梯队，为推动高质量发展提供政策精准落地的抓手，建议结合“十四五”规划，统筹研究第二、第三梯队的最终遴选，并出台针对性有力举措，重点扶持和推动建设。

根据现代化经济体系空间格局，第一梯队，包括京津冀、长三角、粤港澳以及经济实力较强的省会城市。第二梯队，筛选一批发展基础较扎实、经济增长势头好、外部条件利好等经济增长潜力区域，培育成为支撑现代化经济体系建设的新兴增长极。如，新的经济增长板块，近年来增长势头较好的西南板块（重庆、四川、云南、贵州）和中部板块（湖南、湖北、安徽、江西）；新的经济支撑带，如哈大、包昆和陇海三条新经济支撑带，分别是东北振兴、促进西北和西南、东西联动的重要支撑带；战略性接续成长城市，壮大中西部及东北地区部分省域的次中心城市；国家级重大发展平台，建设成为现代化经济建设重点领域的排头兵和先锋队。第三梯队，为发展潜力和势头较好的市县，引导走特色差异化的高质量发展之路，切实增强对现代化经济建设的底部支撑作用。建议国家层面统筹第二、第三梯队的最终遴选，并出台针对性有力举措，予以重点扶持和推动。

（二）着力增强农村、欠发达地区和海洋发展新动能

一是以农村地区一二三产业融合发展重点项目为抓手，加强涉农的财税、人才、产业、扶贫、土地、环保等各方面政策措施的整合力度，形成统一的政策包和政策工具箱，发挥多项政策的叠加共振作用，合力推进乡村经济现代化，积极拓展延伸农村农业的各种功能，为农村农业发展提供动力牵引。

二是加强对欠发达地区分类指导，包括特色经济空间中的老少边穷地区、资源枯竭型地区、农产品主产区、重点生态功能区和能源矿产资源基地。此外，针对南北分化问题，建议围绕北方营商环境改善、特色优势产业培育、国有企业改革、创新能力提升，国家层面推动实施一批有力度、能见时效的政策举措。

三是推动建设一批陆海统筹发展示范区。增强陆上研发创新、产业配套、经济腹地等对拓展海洋发展空间的支持，推动建设涉海重大科技创新实验平台，加强海洋资源开发，促进海洋一二三产业融合发展，培育海洋经济新动能。

（三）建立健全城乡区域协调发展新机制

一是建立城乡融合发展新机制。全面放宽城市落户条件，逐步消除城乡户籍背后的社会保障差距鸿沟，以城乡统一的建设用地市场建设为抓手，全面推动城乡要素市场一体化，促进城乡要素双向自由流动、平等交换和均衡配置，争取更多优质要素能够有效配置到农村经济发展的重点领域和薄弱环节。

二是建立区域协调发展新机制。在促进区域协调发展的重点领域和关键环节勇于创新、深化改革，进一步完善市场机制、合作机制、利益补偿机制、互助机制和基本公共服务均等化机制，加快建立区域战略统筹机制，更好地协调区际利益关系和充分发挥地区比较优势，推动区域发展更加公平、更有效率。

三是建立陆海统筹发展新机制。从国家层面研究出台建立健全陆海统筹发展协调机制的顶层设计方案，解决目前陆海统筹上的部门职能不完全衔接、区域相对分割、要素流动不畅、法律保障不足、陆海资源配置相对独立、海洋资源产权不清晰等问题，为陆海统筹发展提供制度设计上的充分保障。

（四）分类分步推进区域市场一体化建设

深化市场化改革，打破区域分割和利益藩篱，加快清理和废除妨碍统一市场和公平竞争的各种规定，稳步推进全国统一大市场建设。一是率先推动长三角、京津冀、粤港澳等区域市场一体化，为全国市场一体化建设提供先行示范。二是对于市场化程度不高的区域，积极推动要素市场共建，促进市场信息互通、市场共同监管、市场信用体系互认等，支持共建要素交易平台。三是着力打破区域行业企业间市场垄断阻隔，全面实施全国统一的市场准入负面清单制度，深入实施公平竞争审查制度，消除歧视性、隐蔽性的区域市场准入限制。四是完善区域交易制度。建立健全用水权、排污权、碳排放权、用能权额度初始分配与交易制度，完善自然资源资产有偿使用制度，为特色经济空间提供更多发展权益。

（五）推动建立精准有力的城乡区域政策体系

一是完善城乡区域基本公共服务均等化政策。深入推进基本公共服务领域财政事权和支出责任划分改革，提高养老保障、医疗保险、义务教育等基本公共服务的统筹层次，逐步缩小基本公共服务城乡区域差距。制定完善养老保险、医疗卫生、义务教育等城乡、跨省转移接续的办法和配套措施，加强城乡区域间基本公共服务衔接和统筹合作。

二是增强区域政策在宏观调控中的作用。围绕区域政策在稳定经济增长、优化经济结构、改革开放试验、促进人地和谐等方面作用，促进产业、投资、财税、金融、土地、社会等宏观调控政策在城乡区域的定向精准发力。进一步细化区域政策实施单元，建立一定时期内较稳定的政策实施对象。研究成立国家区域协调发展基金，切实增强区域政策工具的调控引导作用。

三是强化区域规划的引领规范作用。按照分级分层、分类指导的原则，推动建立区域规划编制体系。国家重点组织编制和实施跨省区市的区域规划，以及属于国家事权和职责范围的关乎改革发展大局的重要功能区和试验区发展规划。省级政府重点组织编制和实施跨地市行政区的区域规划。完善区域规划修编调整机制，加强区域规划评估，适时对区域规划进行修编调整。

四是构建区域战略政策实施监测、评估及预警体系。推动探索建立科学评价新时代区域协调发展的指标体系，科学评价区域发展状态，准确把握促进城乡区域协调发展的方向和重点。建立区域战略政策实施效果的动态监测机制，加强区域协同发展的风险识别和预警，有效防范区域性重大风险。

（六）研究适时推动建设跨区域重大基础设施工程

着眼破除制约区域联系的硬通道瓶颈、缓解区域资源环境压力等战略性需求，适时推动实施一批跨区域重大基础设施工程，并与规划布局的重要经济区、经济支撑带有机衔接。一是针对西南地区交通瓶颈制约，加强高铁、高速公路等交通设施建设。加快推进“成都—格尔木—若羌—和田”铁路全线贯通，打通南疆进出大通道，发挥对“一带一路”建设、维护南疆民族地区经济发展的重要作用。二是研究西北调水工程方案。比较各种西北调水补水方案，适时启动调水工程，根本性解决西北缺水问题。三是推动重大信息设施建设。提前谋划布局5G网络。统筹海底光缆网络与陆地网络协调发展，加快打通连接丝绸之路沿线国家的陆海信息通道。四是深入研究南中北三大海峡跨海通道建设（海底隧道、跨海大桥）的可行性。北部的渤海海峡跨海通道，直线联系辽中南和山东半岛城市群；中部的台湾海峡跨海通道，连接福建和台湾，是海峡两岸经济区建设的重要经济通道；南部的琼州海峡跨海通道，是连接粤港澳大湾区和海南岛的战略通道。

参考文献

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