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第一节
黄河治理:黄河宁,天下平

一、新中国成立后的黄河治理

中华民族同黄河洪涝灾害进行了长期斗争,擅治国者必先治水,黄河的治理史也是一部国家的治理史,即所谓“黄河宁,天下平”。新中国成立后,党和国家领导人都非常关心黄河治理问题。“要把黄河的事情办好”,是毛泽东在新中国成立后第一次离京外出考察在视察黄河时提出的要求和发出的伟大号召。

水害治理、河道安全是黄河治理的首要任务。黄河下游在历史上多次决口、改道,一方面塑造了华北大平原,另一方面河道北泛天津入渤海、南侵淮河入黄海,给河北、河南、江苏、山东等广大地区造成巨大的洪水灾难。新中国成立后,分别在 1950—1957 年、1962—1965 年、1974—1985 年以及 1996—2018 年进行了 4 次大修堤。当前黄河下游河道河滩面一般高出背河地面 4~6 米,部分河段高出甚至达 12 米,形成“地上悬河”,对大堤安全形成严重威胁。发生决堤将对黄河中下游地区经济发展、社会稳定造成极大影响,洪水所带泥沙会淤积、抬高地面,使耕种土地沙化,对淮河水系、海河水系产生淤堵,破坏黄淮海平原生态系统。采取人工改道、分流等措施则影响太大,并不可行。 在将来很长的一段时期内,防止黄河中下游河道决堤,保障现有黄河河道安全、稳定行河,改变黄河“三年两决口、百年一改道”的历史,杜绝黄河下游洪水灾害造成的灾难,实现河道安全、黄河安澜,依然是黄河治理的重大任务。

黄河河道安全与水土流失、水沙治理密切相关。黄河水土流失问题主要产生于黄河中游的黄土高原,黄土土体疏松,抗侵蚀能力弱,遇水后迅速分散、崩解,极易渗水和随水流失,造成黄河下游河道淤积抬高,加大防洪风险、决堤风险。新中国成立后,加强黄河水土流失治理、水沙治理,修筑梯田、治沙防洪,建设淤地坝、水库、水利枢纽工程,防洪减灾体系逐步建立完善。黄河流域实施退耕还林还草工程,提高了林草植被覆盖率等。20 世纪 50 年代至今,黄土高原水土流失治理经历了坡面治理、沟坡联合治理、小流域综合治理和退耕还林还草等四个阶段,取得了举世瞩目的成效。 黄河含沙量近 20 年累计下降超过八成,平均每年拦减流入黄河的泥沙 4 亿多吨,有效减缓了下游河床淤积抬高的速度。黄河水少沙多、水沙异源问题得到逐步解决。

龙羊峡水电站枢纽、小浪底水利枢纽在黄河治理开发过程中发挥了关键作用。龙羊峡水电站枢纽位于青海省共和县,坝址上距黄河源头 1 684 千米,下至黄河入海口 3 376 千米,1976 年开始建设,1979 年实现工程截流,2000 年竣工验收,是黄河上游第一座大型梯级电站,我国第二大水电站,是一座以发电为主,兼有防洪、灌溉、防汛、渔业、旅游等综合功能的大型水利枢纽。小浪底水利枢纽位于河南省洛阳市孟津县与济源市之间,三门峡水利枢纽下游 130 千米、河南省洛阳市以北 40 千米的黄河干流上,1991 年开工建设,2009 年竣工验收,控制流域面积 69.4 万平方千米,占黄河流域面积的 92. 3%。小浪底水利枢纽发挥了减淤、防洪、防凌、发电、供水灌溉等功能,成为治理开发黄河的综合性关键工程。

黄河治理的一项重要工程是引黄灌区及供水区建设。1951 年在河南新乡地区兴建引黄灌溉济卫(河)工程——人民胜利渠,开创了在下游大堤上开闸引水灌溉的先例。黄河下游引黄灌区面积逐步扩大,通过自流、提水和补源灌溉黄河水等方式,成为一个有效利用黄河水资源的特大型灌区。供水工程建设方面,建设引黄济津、引黄济冀、引黄济青等系列供水工程,向黄河中下游地区重要城市和油田、工矿企业提供水源。

2019 年 9 月 18 日,中共中央总书记习近平在郑州主持召开黄河流域生态保护和高质量发展座谈会并发表重要讲话,强调要坚持绿水青山就是金山银山的理念,坚持生态优先、绿色发展,以水而定、量水而行,因地制宜、分类施策,上下游、干支流、左右岸统筹谋划,共同抓好大保护,协同推进大治理,着力加强生态保护治理、保障黄河长治久安、促进全流域高质量发展、改善人民群众生活、保护传承弘扬黄河文化,让黄河成为造福人民的幸福河。

二、黄河治理面临的问题与挑战

黄河治理当前面临的问题主要包括洪水风险、洪涝灾害、水土流失、水质污染以及水资源短缺等。

一是洪水风险与洪涝灾害。黄河流域最大的威胁依然是洪水风险和洪涝灾害,最重要的任务依然是洪水防御。1950 年以来的 70 年,黄河发生 12 次超过 10 000 立方米/秒的大洪水,黄河下游发生大洪水的风险依然存在。 黄河上游洪水表现为历时长、洪量大,自 20 世纪 50 年代以来,在黄河上游宁蒙河段河道逐年淤积抬高,局部河段也已成为新“悬河”,河床平均高出背河地面 4 ~ 6米,其中新乡市河段高于地面 20 米,威胁到大堤两岸居民的安危。中游三门峡以上的“上大型”洪水表现为洪峰高、洪量大、含沙量高,“下大型”洪水表现为洪峰高、涨势猛、预见期短,对下游防洪威胁大。小浪底水库调水调沙后续动力不足,水沙调控体系无法充分发挥整体合力。黄河下游地上悬河长达 800 千米,洪水预见期短、威胁大,防洪形势严峻。下游滩区具有黄河滞洪沉沙、防洪运用功能,与滩区群众居住生存、发展经济需求存在长期矛盾,影响河道行洪和群众安全。黄河高出地面的悬河一旦堤防决溢,将带来毁灭性灾难,同时会裹挟大量泥沙导致山体滑坡、泥石流等次生灾害,影响范围广,涉及人口多。

二是水土流失。黄河流域水沙空间分布不均衡,水土流失成为黄河流域的生态环境灾害。黄河 50%以上的径流量都来自黄河上游区域,但 90%以上泥沙来源于黄河中游区域,这种不均衡的空间分布,造成黄河流域资源开发与环境保护之间的突出矛盾。 黄河流域大部分属于干旱半干旱区,流经穿越黄土高原,水土流失面积广阔,是全球水土流失最为严重的区域之一。 中游地区水土流失强度大,治理难度大,下游地区河道泥沙易淤积,“二级悬河”趋势不断加剧,容易发生洪涝灾害,洪水泥沙对下游地区的经济可持续发展、生态环境保护造成了严重威胁。

三是水质污染。水质污染治理是黄河治理的一项长期艰巨任务。黄河水质污染的来源:一是工业用水排放,黄河流域产业结构偏重,是我国煤炭、石油等能源产品的主要生产与供给基地,煤炭采选、煤化工、钢铁、建材、有色金属冶炼等高耗水、高污染企业众多,其中煤化工企业占全国总量的 80%;二是黄河流域作为粮食主产区,存在农业种植化肥农药等使用污染;三是流域居民的生活污水排放,排放量从上游、中游到下游地区明显逐次逐渐增加,与黄河流域的空间经济发展格局分布相一致,经济发展程度越高,排放量越大。 近 30 年来,排入黄河的废污水总量呈现逐年增加态势。

四是水资源短缺。黄河是我国北部区域重要水源,承担着宁夏平原、河套平原、汾渭平原、华北平原 15%耕地面积的灌溉任务,黄河流域本身和流域外的引黄灌区有效灌溉面积达 1 亿亩以上,同时承担着全国 12%人口供水任务。 但黄河整体水流量小,季节性变化大。黄河流域属于我国北方资源性缺水区域,整个黄河流域水资源严重短缺,且近年来黄河流域径流量呈现日益减少态势, 伴随经济发展和人民生活水平的提高,用水需求不断加大, 水资源供需矛盾、上下游争水矛盾突出。黄河流域自古以来是干旱频发的重灾区,呈现旱情加剧趋势,不仅影响农业用水,大片农田得不到灌溉,同时也会影响大牲畜饮水困难,旱灾易造成巨大损失。

三、黄河治理:使命与愿景

黄河治理保护是事关中华民族伟大复兴的千秋大计,实施黄河战略,建设安全黄河、绿色黄河、和谐黄河、民生黄河,保障黄河长治久安,岁岁安澜,国泰民安。

一是抵御灾害、减灾防灾,建设安全黄河。保障现有黄河河道安全,稳定行河,维护大堤安全,抵御黄河水灾风险,保障黄河长治久安,建设安全黄河。第一,分析黄河灾害风险来源,包括黄河干流、支流地质构造、地形地貌、水文地质状况与演化历史,区域气候变化状况,地质灾害产生的原因、演变过程、灾害效应等。第二,构建防洪减灾防控体系,建立灾害预测模型,对黄河流域重大地质灾害易发区域、时间等进行科学预测,对决堤与河道改变、水灾、旱灾等提前进行防治,通过防洪减灾防控体系建设,使黄河流域地质灾害做到可提前预测、整体可控。第三,上中下游协同治理,上中游补齐防洪工程短板,下游河道、滩区实施综合提升治理工程,提升洪水风险管控能力,共同建设安全黄河,保障黄河长治久安。

二是减少水土流失,建设绿色黄河。解决黄河水少沙多、水沙异源以及水土流失问题,生态优先、绿色发展,建设绿色黄河。第一,转变发展理念,改变经济发展以生态环境牺牲为代价的模式,实行生态环境保护制度,加强黄河流域生态环境保护,黄河上游地区推进实施生态保护修复和建设工程,提升水源涵养能力;黄河中游地区做好水土保持、污染治理,减少水土流失;保护下游黄河三角洲地区湿地生态系统,提高生物多样性。第二,建设完善黄河水沙调控机制,解决黄河水少沙多、水沙异源问题,实施河道、滩区综合提升治理工程,实施防风固沙,治理上游荒漠化和沙化土地,减少黄土高原水土流失,减缓黄河下游淤积问题,保障黄河大堤安全。第三,建立黄河流域生态补偿机制,尤其是全面调控黄河流域各相关主体利益关系,调动积极性,形成补偿实施内生动力, 推进跨省流域上下游横向生态补偿,突破行政区划管理边界,建设上下游地区间共建共享机制以及重点生态功能区财政转移支付机制。第四,加强水土流失、生态保护监督监测,依法实行严格的水土保持监管,充分利用高新技术手段,实现黄河流域动态监管的全覆盖、常态化,严控人为水土流失。

三是资源环境区域协同,建设和谐黄河。解决黄河水量不足、上中下游争水矛盾,提高黄河流域水资源配置效率、利用效率,科学解决黄河流域水环境失衡问题,流域各区域协同发展,建设和谐黄河。第一,经济发展、资源开发注重解决人与自然和谐问题,遵循人地协调、用水协调原则,实现经济发展与资源环境承载力优化配置,把水资源作为最大的刚性约束,节约用水,还水于河,集约利用水资源,减少资源消耗,实现流域资源高效开发利用。第二,协调区域发展和产业发展,根据黄河流域区域资源禀赋、产业基础、人员技术等情况,调整产业结构,产业发展量水而行,以水定地、以水定产,推动各区域相互协调、综合规划,促进区域协调发展,建设黄河流域现代产业体系。第三,城市发展、农村发展协调,发挥西安、郑州国家中心城市带动作用,推动沿黄地区中心城市及城市群高质量发展的同时,加强城镇化建设,带动城乡协调发展。

四是保障群众生活,建设民生黄河。保障黄河安全,加大保障和改善民生投入,解决黄河流域贫困问题,提高人民群众幸福感,建设民生黄河。第一,保障黄河安全、民生安全,解决下游黄河滩区群众的生活问题,提高滩区群众生活水平。第二,解决黄河流域城乡收入差距与贫困问题,提高流域城乡公共服务水平,保障和改善民生,助力脱贫。第三,在经济发展、环境保护的同时,处理好工业用水、生活用水、环境生态用水的关系,坚持因地制宜,发挥各地比较优势,分类施策,处理好经济发展、生态保护和生态安全的矛盾,让人民群众安居乐业。 ugeZR1jlLmNeJSMQ4PB+u5CNYAUo6zXOtCkcCYm9d8KcR7aMLfHWHeDFVBCoWxbK

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