下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
中国央地关系的制度构建关系到国家长治久安，历来受到统治者的高度重视，历朝历代也探索了很多种处理央地关系的办法。总体来讲，古代中国央地关系治理分为两大时期，秦汉之前，周以封建制为主，秦汉之后以郡县制为主。
夏商处于国家建设早期阶段，中央与地方关系尚未成形。在夏朝时，由于地广人稀，中国广大国土处于未开发状态，夏王朝与诸侯方伯之间关系还有大量部落联盟因素，它们之间的关系为早期共主制政体，呈现出相对的松散性和原始性，但夏王朝凭借相对强大的政治、经济和军事力量，逐渐巩固它与诸侯间的等级从属关系。到了商代，王权逐步走向相对集中和强化，但是中央政权与四土诸侯间的关系仍带有松散性、不平衡性和不稳定性特点。
西周王朝的建立，在各方面进行了重大的制度变革与创新，它在疆域内广泛通过封建制来建立中央与地方关系，所谓“封建亲戚，以藩屏周”。封建制的基本内容是天子将土地分封给诸侯，内政由诸侯自理，诸侯按规定履行天子纳贡、朝觐、出兵等义务。诸侯依次可分封土地给子孙和属臣，形成诸侯、卿、大夫等各级相对独立的封国或封邑。封建制的特点是将血缘关系融入到政治关系中，地方具有比较强的独立地位。
但是，建立在血缘关系基础上的封建制，不可避免地会出现秦丞相李斯所说的“后属疏远，相攻击如仇雠”的问题，即随着时间推移，血缘关系越来越淡化，利害较量会超越血缘纽带，典型例子是春秋战国时期各诸侯间激烈的兼并战争。因此，封建制在秦之后为郡县制所取代。
郡县制是一种自上而下的管理制度，人事任免权和决策权集中在中央政府手中，行政执行权根据情况下放到各级地方政府手中，中间辅以监察和考核机制来保证中央对地方的控制。郡县制最早出现在春秋时期，那时各路诸侯已意识到加强对地方控制的重要性，将新征服或新开发的土地，不再分封给子弟或贵族，而是安置直接听命于中央的守宰，这是郡县制的前身（韩连琪，1986）。故而王夫之在《读通鉴论》里说道“郡县之法，已在秦先”。从春秋到战国，大部分诸侯国都走上了通过郡县制实行中央集权的道路，周振鹤（2014）认为，中央集权的产生与农业生产方式之间存在着密切关系，因为恰恰是以工商经济为重要支柱的齐国未曾建立郡县制。是不是中国乃至东亚特别的经济生产方式造就了郡县制，而由于经济生产方式不同西方采取了其他制度，进而影响东西方制度分野？这是值得进一步探讨的话题，但不在本书研究范围之内。
秦统一中国后，面临继续实行封建制还是实行郡县制的重大制度选择。《史记·秦始皇本纪》记载，秦始皇召集丞相王绾、廷尉李斯等诸大臣，对该采取哪种制度进行辩论。王绾认为应该继续实行封建制，理由是“诸侯初破，燕、齐、荆地远，不为置王，毋以填（同镇）之”。而李斯则认为，建立在血缘关系上的封建制是不牢靠的，它将再次导致战国时天下大乱的局面，“周文、武所封子弟同姓甚众，然后属疏远，相攻击如仇雠。诸侯更相诛伐，周天子弗能禁止”。在这历史分岔口，秦始皇做出了正确选择，他采纳了李斯的意见，不置诸侯，分全国为三十六郡，郡置守、尉、监，郡下设县，从此开启了全国范围内的中央与地方关系。这是一次决定历史方向的重要讨论，史称“李斯廷议”。
自秦始皇后，有过几次关于封建制与郡县制的优劣之争。汉朝初立时，刘邦同时实行封建制与郡县制，但不久各诸侯王纷纷造反。在削平各异姓诸侯王后，刘邦大量分封刘姓子弟，并与众臣订立“白马之盟”，称“非刘氏而王，天下共击之”。到汉景帝时，各诸侯王势力坐大，开始挑战中央权威，最后酿成“七国之乱”。于是，汉武帝开始采用“推恩令”，允许诸侯王将自己的封地分给子弟，这样使得诸侯国越分越小，并要求“诸侯惟得衣食税租，不与政事”。之后历朝历代的央地关系架构虽然也时有分封举措，但是一般对分封诸侯的权力予以严格限制，从全国总体上看以郡县制为主。
后世对郡县制与封建制的利弊多有论述。特别是在王朝面临生存危机而又解决不力时，如隋末唐初、唐朝安史之乱后、明末清初，一些学者就开始反思郡县制的问题，甚至提出返回封建制的“法古”措施。在诸家所述中，柳宗元的《封建论》分析得比较透彻，他认为封建制实质上是“私天下”，且不能防止后世地方威胁中央问题，而郡县制才是真正的“公天下”，秦朝灭亡的原因不在于制度问题，而在于政治操作问题，所谓“失在于政，不在于制”。苏东坡高度赞扬了柳宗元的论述：“柳宗元之论出，而诸子之论废矣，虽圣人复起，不能易也。”
到明末清初时，一些汉族思想家如黄宗羲、王夫之、顾炎武在痛惜明朝灭亡之余，反思偌大的明朝为何会灭于区区满族，他们不约而同指向郡县制，进而提出了一些改革意见。但是清朝建立后，并没有采纳他们的建议，在核心统治区域仍是采用郡县制，并且，随着清朝的征服与扩张，郡县制通过“改土归流”等措施推向边远地区。所谓“改土归流”，就是废除边疆或少数民族地区的土司世袭统治权，将其领地重新划分，设置新的府、州、县，由中央政府任命流官管理。雍正时期，清政府在云南、贵州、广西、四川、湖广等省开展大规模的“改土归流”。在清朝中期，郡县制不论是从管理范围还是管理手段上看，都达到了历史高峰。
因此，从历史上看，我国自秦代开始，郡县制实际上是国家治理的一个基本框架。也正因为此，1973年，毛泽东才在诗中一针见血地指出：“百代都行秦政法。”“戊戌变法六君子”之一谭嗣同也有类似的话，他说：
二千年之政，秦政也。
郡县制传统是如此强大，即使是中国现在的央地关系制度架构，我们也不难看出它有浓厚的传统郡县制的影子，这点在后面各章分析中将逐一得以体现。
比较封建制和郡县制，两者最大的不同是：封建制强调地方分权，郡县制强调中央集权。不过，虽然郡县制强调集权，在现实的政治运行中，由于信息传递链条太长，中央政府无法对县级实行完全控制，不得不委托次高级政府来实施间接管理。次高级政府长官或为刺史、或为节度使、或为总督，俗称“封疆大吏”，他们位高权重，往往具有统辖数州或数省的权力，当中央政府权威下降时，他们就可能形成挑战中央权威的重要力量，甚至导致王朝覆灭，西汉初期的七国之乱、东汉后期的军阀混战、西晋的八王之乱、唐朝后期的藩镇之祸、清朝后期的东南五省互保，均说明即使是在高度集权的郡县制下，仍可能出现地方权力过大导致的弱干强枝情况。
自秦朝确立郡县制大致框架以来，历代王朝对其不断进行增删修改，但郡县制的核心构件基本不变，那就是官员选拔制度、官员考核制度、官员监察制度。郡县制的本质，就是通过一套有效的官员治理体系来保证中央对地方的控制，以期达到法家代表人物韩非子所说的“事在四方，要在中央”的效果。
从封建制到郡县制，官僚队伍从贵族控制转向从社会中选拔人才，实际上就是政权从封闭走向开放的过程。在封建制下实行的是“世卿”制度，贵族有世袭的特权，为国王或诸侯服务的官员，大多是家内奴隶的头目，地位较低，不具有世袭特权。显然，这是一种封闭性的人事制度，官员只忠于贵族，对朝廷的忠诚度较低。
秦汉以来，为了吸引更多优秀人才进入到官僚体系，历代建立了多种形式的官员选拔制度。历史上主要的官员选拔制度有：察举制，它由朝廷指定举荐的科目，各级官员按科目要求考察和荐举人才，该制度盛行于两汉，衰于南北朝；九品中正制，它按照九个品级来评定人才等级，然后层层核查上报，由中正官决定人才选用与否，官员选拔权不再属于地方长官，该制度是魏晋南北朝时的取士制度；科举制度，它通过公开统一的集中考试，择优选拔人才，考试科目可根据需要而设（例如唐代设为秀才、进士、明经、明法、明书、明算六科），该制度是隋以后我国主要的取士制度，直至1905年清朝举行最后一科进士考试为止，前后经历一千三百余年，成为世界上延续时间最长的选拔人才的办法。除了这三种形式外，其他还有辟署、征召、军功、自荐等选拔人才方式。
人才选拔出来后，并不一定马上得到任用，人才的使用还有一些严格的规定。历代长期存在的官员任用方式主要有候补、试用、拜授、兼领、参知等。在任用过程中也有一些严格限制，如籍贯和亲属回避制度、师生回避制度、任期限制等。
郡县制下，除了皇帝，所有官员都要接受考核（也称考课），以决定官员升降或去留。历代官员考核标准变化很大，但总体上分为两大类。
一是“政绩”标准。包括对一般性行政官员的考核和业务官吏的考核：对一般性行政官员如部门首长和地方行政首长，则考核所属部门或地区的户口增减、垦田多少、钱谷收入、盗贼狱讼、教育水利等，也就是说，是综合指标的考核；对担任专门业务的官吏，其考核依据不同的职事制定不同的标准。
二是“道德”标准。我国传统是礼治治国，比较重视官员的道德水准，于是官员的道德水平也是考核重心。在隋以前是清正、治行、勤谨、廉能等；在唐宋是德义有闻、清慎明著、公平可称、恪勤不懈；在明清是清、慎、勤等。这些被认为是所有官吏必应具备的品德，也是考核的基本内容。
以清朝为例，清政府将除总督、巡抚、布政使和按察使以外的地方官员考核称为“大计”，实行三年一考察。考察分为“操守”“政事”“才具”三个部分，每个部分分为上中下三等，三年考绩的标准形式如下表：
表2-1 三年考绩的标准格式
各省由巡抚负责地方官员的考绩登记，登记册交给吏部官员、都察院官员和满汉大学士各一名组成的审查委员会，审查委员会对登记册进行审查，以决定官员的升迁或去留。
我国广土众民，中央与地方相隔遥远，为使得庞大的官僚机器得以有效运转，必须建立有效的监察地方官员的制度，以便于中央政府能够及时掌握地方讯息，促使各级官吏恪尽职守，保证政令通达。
从秦汉开始，我国就建立了复杂的层层监督的监察系统。皇帝亲察三公九卿，三公九卿督查郡县，每一层级别的行政首长都有监察下属的职责。郡县制下，地方政府是作为中央派出机关而存在的，必须保证对中央政府唯命是听，绝对服从，中央政府要保证对各级官员能够实施有效的控制、防范和监督，于是监察机制唯恐不严密。到了清朝发展成“密折”制度，有密折上奏权的官员可以随时告发上级或同僚的不轨行为。
监察制度是保证郡县制度有效运转的非常关键的制度安排，历朝历代总是在强化监察制度上大做文章，但是也往往是监察制度的失效导致统治危机的出现。例如汉初的刺史和唐初的巡察使，开始时均是以监察功能为主，但是随着监察功能的扩大，它们分别演变成汉末的州牧和唐朝中晚期的观察节度使，最后变为次高级政府，成为挑战中央权威的重要力量，最终演变成军阀割据局面。
在古代，西方政体有两个典型，一是罗马行省制，二是西欧封建制，这里将它们与郡县制进行比较。
罗马行省制是古罗马为统治征服地区而建立的一种管理制度，每当罗马新征服一个地区，罗马元老院就派遣一个总督，制定行省法规以及相应行政、司法、税收等方面的准则。郡县制和行省制都是国家扩张的产物，都为君主专制政体的建立提供了重要条件。但两者也有很大的差异，郡县制远比行省制管理机构庞大，管理层次更加严明。罗马行省之下为城市，而城市具有自治或半自治的性质，由此罗马行省管理也相对简单，行省主要负责税收、司法和治安等方面事务。郡县制管理范围涉及民政、财政、司法、教育、选举、监督等诸多方面，郡辖县、县辖乡里等基层组织，郡县内部还建立了严密的监察和考核制度，这是行省制所不能比的。随着罗马帝国的发展，中央政府对行省控制不断加强，对城市事务的干预也越来越多，城市自治的性质逐渐消失，但罗马行省始终没有形成层次分明的管理机构，“罗马国家的管理体制可以说是拼凑起来的”（易宁，2007）。
西欧封建制是处于古代希腊罗马社会与近代资本主义社会之间的一种基本制度，也称西欧采邑制。它是一种政治、经济合一的制度，封建领主在其封土内拥有土地所有权和世袭权，也拥有行政、司法、税收、铸币等权力。封建领主权力虽然大，但是各级封建主只效忠于直接上级，隔级之间无效忠关系。它有点类似于中国周朝实行的封建制。但是由于西欧封建主之间互相联姻，并且继承权又比较分散，导致西欧各个封建国家缺乏稳定的统治区域，国家之间的领土界线极为模糊，对外也不能以主权者身份进行平等交往，这点又与中国封建制有很大的不同。封建制在组织严密程度和组织效率上，远远不如中国的郡县制。
现代政治学关于国家政体结构的区分，一般分为联邦制和单一制两种。所谓联邦制，是指国家由两个或两个以上的政治实体结合而成；所谓单一制，是指国家由若干行政区域单位组成单一主权国家的结构形式。联邦制与单一制的最大区别，是看主权权力是由全国性政府独占还是由其与区域性政府分享，由全国性政府独占主权权力的是单一制，由全国性政府同区域性政府分享主权权力的是联邦制。典型的联邦制国家有美国、德国等，典型的单一制国家有法国、日本、英国等，世界上大多数国家为单一制国家。
国家政体形式对中央与地方关系有着重要影响。在联邦制国家，联邦各成员国有自己的立法和行政、司法机关，通过自己制定的宪法和法律来管理本国内的财政、税收、文化、教育等公共行政事务。因此，一般而言，联邦制国家的地方分权程度较高。在单一制国家，全国只有一个中央政权，一部宪法和一种法律体系，地方的权力来自中央的授权。单一制国家地方分权程度有高有低，如果是强调地方自治传统的，那么地方分权程度较高；反之，地方分权程度较低，或者说，中央集权程度较高。
联邦制和单一制之分是在现代西方政治学框架下的一种分法，中国郡县制比较接近单一制，但是，中国郡县制传统实际上是中国在漫长历史进程中探索出来的一种国家治理形式，它很难生硬地对应于现代政治学分类框架。例如，判断单一制是否集权或分权，关键是看地方是否自治，但是郡县制很难用“集权”与“分权”二分法概括。举例来说，在郡县制下，既有传统认为的中央高度集权因素，也有“皇权不下县，县下皆自治”因素；既有宋朝时垂直职能部门较多、央地间行政部门机构存在叠床架屋的形式，也有汉朝皇帝“与二千石共天下”、地方政府采取一个扁平化治理的形式；既有明代一省内三司鼎足而立，分别由朝廷垂直领导的形式，也有清代总督“掌厘治军民，综制文武，察举官吏”得到大部分朝廷授权的形式。
因此，中国在漫长历史过程中所形成的郡县制治理结构，它的内容是非常丰富的。它通过选拔、任命、流动、考核、监察等一系列机制和指令，来形成一个等级有序的官僚体系，从而服从国家治理要求。这套体系具有较强的历史延续性，对当前央地关系产生着重要的影响。