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央地关系是一个国家内基础性制度安排，针对它的研究，必须嵌入在“国家治理”这个范畴内进行分析，“国家治理”又与“国家能力”密切相关，没有强大的国家能力，国家治理很难达到良好的效果。本书从国家能力这一核心概念出发，研究央地关系的理论与实践问题。
本书的研究逻辑如下图所示：
图1-1 本书的研究逻辑
本书认为，央地关系建设的目标是提升国家能力。国家能力分为两大部分，一是市场增进能力，如果政府能够增进市场的功能，那么一个经济体必定是充满活力的，市场天然强调自由，市场经济发展又会带动社会发展；二是组织动员能力，中国自古以来，要不断应对来自内部和外部的各种挑战，中央政府必须实施有效的社会资源控制以应对挑战。
组织动员能力的提升对市场增进能力有着正反两方面影响。一方面，当中央政府对地方实现有效控制后，对经济社会的动员能力会大大加强，能够从全局角度提供大型公共产品，以及应对外部冲击、消除市场分割等；另一方面，中央控制地方程度加强，会抑制地方积极性，地方政府参加地方经济和社会建设的意愿会下降。
为提高市场增进能力，中央政府在央地关系处理上会强调分权，由此会激发经济社会的活力，带来经济增长和社会活跃；为提高组织动员能力，中央政府在央地关系处理上会强调集权，它有助于增进经济社会秩序，同时，合理的集权也会在一定程度上有助于经济社会活力的激发，例如，中央政府消除市场分割措施、建立统一市场的努力等。秩序的实现有助于政治稳定和社会稳定。
国家治理关注两大核心目标：激发经济与社会活力，维护一定的公共秩序。中央与地方关系的集权与分权因素，分别影响着活力与秩序这两大目标的实现。
集权对活力的有利影响是，它有助于中央政府通过统一政策、提供大型公共产品等手段，消除地方市场分割，推动统一市场建设；其不利影响是会抑制地方政府积极性。分权对活力的影响是，它有助于发挥地方积极性。地方积极性的发挥方向有三种：推动经济增长、提供公共服务、完善公共治理。分权形式对地方积极性发挥方向有着重要影响。
集权对秩序的有利影响是，有助于增加中央政府宏观调控能力，进而达到抑制地方政府竞争的负外部性、缩小地区差距等效果；其不利影响是有可能让秩序变得僵化。分权对秩序的不利影响在于，加剧地方政府间无序竞争和不平衡，对中央权威造成挑战。
集权与分权对活力与秩序的影响见表1-1。
表1-1 集权与分权的效果
从中国几千年历史进程看，建立在小农经济基础上的国家，不太强调经济社会活力的激发，统治者最担心的是外敌入侵和内部各种力量平衡的打破，因而更重视秩序的实现。因此自秦开始，国家整体上采取以“郡县制”为特点的制度安排。
然而，在郡县制的制度背景下，各级官员会经常面临“事上”与“安下”的矛盾。这种矛盾的影响深远，它会影响到各级官员的行为模式、机构设置和资金配置等，进而会传导到当地市场和社会，对经济社会产生重要影响。我国现阶段政府间关系的一系列问题，其根源就在于这个矛盾不好协调。
这个矛盾早就为中国古代思想家所注意。他们一方面肯定郡县制的合理之处，另一方面又试图修正这个制度的缺陷。在这些思考中，明末思想家顾炎武提出了一个非常独特的解决央地关系的方案：“寓封建于郡县”。该方案的核心是将激发地方活力与增进整体秩序的目标结合在一起，可称为“寓分权于集权”的天才设计。
集权与分权站在中央与地方权力跷跷板的两头，那么是不是两者只能是此起彼落，此落彼起呢？从中国几千年历程，甚至中国建国以来历史看，央地关系的确是有循环往复的特征，而每次反复，均伴随着巨大的制度变革，对国家安全稳定造成剧烈影响。
为解决央地关系关于集权与分权这一对矛盾，本书利用现代政治经济学知识，通过理论透视和现实分析，解释“寓分权于集权”的顾炎武方案的合理性，根据现实国情，提出一个符合中国特点、有助于国家长治久安的方案。它包括：政府间行政架构设计、政府间事权分配设计、转移支付制度设计和地方税建设等一系列重要制度设计。
本书的结构安排如下。
第一章，导论：郡县治，天下安。此章旨在说明本书研究的基本逻辑。
第二章，郡县制下央地关系治理的千年矛盾：事上与安下。本章从历史谈起，说明秦朝所实行的郡县制是如何奠定了中国数千年央地关系的制度基础；郡县制下官员为何存在“事上”与“安下”这一对深刻矛盾；郡县制传统是如何影响着政府层级和架构、地方政府行为、财政管理制度的。
第三章，国家能力视角下的央地关系理论：活力与秩序的平衡。本章试图建立分析央地关系的理论框架，本章认为国家治理的两大目标是活力与秩序，实现这两大目标离不开市场增进能力和组织动员能力这两大国家能力的支撑。在央地关系处理中，中央政府如果重视秩序目标，就比较强调组织动员能力的建设；中央政府如果重视活力目标，就比较强调市场增进能力的建设。
第四章，1980—1993年的“分灶吃饭”：活力激发下的失序。本章研究了1980—1993年政府间关系，该时期政府间关系以“分灶吃饭”财政体制为代表，它有效地激发了地方政府发展经济的积极性，但是也产生了中央权威下降、国家财政汲取能力下降及竞争失序等问题。
第五章，1994年后的分税制：活力与秩序的相对统一。本章对中国1994年分税制改革的原因、演变、对经济和政治秩序的影响进行了分析。
第六章，中国经济增长之谜解释之一：财政激励制。本章详细剖析了分税制的契约结构，说明中国分税制整体上属于“弹性分成”契约系统，它通过影响地方政府财政收入来调动发展经济的积极性，同时，事权分配的不规范使得地方政府有丰富的工具让积极性得以发挥。财政激励与政策工具结合，有效地推动中国地方经济的增长。
第七章，中国经济增长之谜解释之二：目标动员制。本章剖析中国自上而下的目标动员的层次、规律、对经济增长的影响，说明目标动员制体现的是资源配置的组织方式，它与资源配置的市场方式是一种协同关系，它们背后分别反映着组织动员能力与市场增进能力，两大能力的并行提高推动了中国经济增长。
第八章，国家组织动员能力与中国特色转移支付：人财齐用。本章研究中国为解决地区发展不平衡问题，在转移支付制度上做出的创造性发挥，它体现在一般性转移支付、专项转移支付和干部派遣上。
第九章，分税制的消极影响：为政杂利杂害。本章分析分税制改革的不彻底性，以及它对经济增长方式、地方政府职能行使的消极影响。
第十章，顾炎武方案与政府间行政关系改革：寓分权于集权。历代思想家对中国央地关系有过很多深入思考，其中明末顾炎武提出的“寓封建于郡县”方案有着非常夺目的思想光辉，本章分析该方案的深刻内涵，并借鉴该方案提出“寓分权于集权”的中国央地关系改革框架。
第十一章，政府间财政关系改革：有效激励。本章分析政府间财政关系存在的问题及改革方案：事权分配和转移支付问题都在于官员偏好错位及信息不对称，事权的改革方向是分权基础上制衡，转移支付的改革方向是扩大分类拨款比重；税权分配问题在于按生产地原则的税收分享制度，改革应坚持效率、受益和激励原则。
第十二章，地方税系建设方案：受益性原则。地方税系对地方政府的执政行为影响很大，本章研究认为地方税系建设应坚持受益性原则，促使地方政府从发展经济向提供公共服务转变，并详细构建了地方税系改革方案。
第十三章，结论：发挥两个积极性。总结全书，归纳出十个理论要点。
西汉初期，由于诸侯国坐大，导致央地关系上出现弱干强枝局面，由此引发出严重的国家治理危机。为此，政论家、文学家贾谊写下著名的《治安策》，它涉及央地关系调整的大思路。中国几千年风风雨雨的历史，显示出在央地关系架构上仍有不少隐忧存在。本书力图写出现代版《治安策》，为中国这样一个大国寻求活力与秩序的平衡之道。