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从新中国成立开始，国家领导人就在思考一个问题：我国幅员辽阔，如何正确处理中央与地方的权力分配关系，使其既能调动地方发展经济、促进公共治理的积极性，又能维持中央权威，保持中央足够的宏观调控能力？这个问题在计划经济条件下可以说一直未得到很好解决。
新中国成立后，面临着生产停顿、职工失业、通货膨胀等残破不堪的经济局面，中国模仿苏联的高度集中的经济管理体制，这种体制总体上要求实行中央高度集权的管理模式。在这种体制下，中央把国家收入和支出的支配权集中在中央，形成财政上的“统收统支”制度。之后我国从1953年开始执行第一个五年计划，其重点任务是在苏联帮助下完成工业化建设，这标志着党和国家工作的着重点从革命向社会主义建设方面转移。
然而，高度集中的财政管理体制使得地方政府的机动性太小，也使得中央政府面对的财政事务过于繁杂，中国共产党也逐渐了解苏联体制的一些弊端。中国共产党人意识到，要总结自己的经验，探索一条适合中国情况的建设社会主义的道路。总结和思考的结晶，就体现在毛泽东1956年写就的《论十大关系》中。这十大关系属于社会主义国家十个基本矛盾，毛泽东将“中央与地方关系”列为其中之一，并这样定调中央与地方关系：
中央和地方的关系也是一个矛盾。解决这个矛盾，当前要注意的是，应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们的国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。我们不能像苏联那样，把什么都集中到中央，把地方卡得死死的，一点机动权也没有。
处理好中央和地方的关系，这对于我们这样的大国大党是一个十分重要的问题。
我们要统一，也要特殊。为了建设一个强大的社会主义国家，必须有中央的强有力的统一领导，必须有全国的统一计划和统一纪律，破坏这种必要的统一，是不允许的。同时，又必须充分发挥地方的积极性，各地都要有适合当地情况的特殊。
在这段文字中，毛泽东同时强调发挥中央与地方两个积极性，从此，“发挥两个积极性”成为中国安排中央与地方关系的指导原则，中央政府也开始了向地方放权的实践。
出于对经济形势过度乐观的估计，中国共产党在1958年制订的第二个五年计划中，提出了一系列不切实际的任务和指标，之后全国各条战线迅速掀起了“大跃进”的高潮。在此背景下，中央在1958年实行第一次权力大规模下放，地方政府在经济规划、资源分配、财税政策和人事管理上都获得了较多的自主权。地方对权力下放反应非常强烈，投资热情高涨，各地纷纷提出工业“大跃进”和农业“大跃进”的不切实际的目标，浮夸风越吹越烈。
“大跃进”运动带来地方盲目投资和重复建设，造成了资源的浪费。中央政府不得不再次采取集权办法，1959年2月，《人民日报》发表了《全国一盘棋》的社论，强调“要加强集中领导和统一安排”，为此，在全国范围内设立6个直属中央的中央局，将各个领域的经济管理权收归中央所有。朱旭峰、吴冠生（2018）注意到，这次收权不是收归到中央政府及其所属部门，而是将其收归到党的系统中去，认为这一轮中央收权的特点是实现了“以党领政”的转变。
然而，中央上收权力又带来地方激励不足的问题，中央政府无法协调全国范围内的资源配置，于是，从20世纪60年代中期开始，随着日趋严重的外部安全形势，我国又一次推动了向地方下放权力的改革。在1970年国务院召开的全国计划工作会议上，批判了管理体制上的“条条专政”，将“块块专政”作为此后经济改革的重点。在财政体制上，1971年实行“定收定支、收支包干、保证上缴（或差额补贴）、结余留用、一年一定”的体制，简称财政收支包干。这次体制改革扩大了地方财政收支范围，同时按绝对数包干，超收部分全部留归地方，调动地方增收节支的积极性，地方政府的机动财力可随着超收节支而大量增加。
“文化大革命”结束后，国民经济面临的首要任务是迅速扭转经济停滞和混乱局面，重建国民经济的指挥和领导系统，以恢复生产秩序。为此，1977—1978年，中央再次进行权力上收，见表4-1。
表4-1 改革开放前中央与地方权力关系
资料来源：袁倩，《过程产出型经济增长——“央-地”关系和地方干部激励视角下的再阐释》，《经济大视野》2017年第11期。有调整。
在计划经济时代，央地关系权力调整的特点是，无论是集权还是放权，都只是政府间权力调整，而没有影响到微观经济主体。计划经济体制下，企业以国有企业为主，城市职工在国有部门工作，农民隶属于人民公社，即使是中央放权，也无法有效地调动微观经济主体积极性。而地方政府和国有企业在预算软约束情况下，一旦放权，就会争相扩大投资规模，很容易出现投资过热局面，进而导致经济秩序紊乱，为此中央又进行收权，而集权的结果是经济停滞，于是又要进行放权，计划经济时代央地关系就处于“一收就死，一死就放，一放就乱，一乱就收”的循环中。