前言

假如我们是历史的旁观者……

假如回到公元前1046年，那时，正是周武王带领诸侯推翻商朝统治之时。我们看到的不仅是一个远超原有周封地面积的国家，而且是一个充满山河阻隔、各地风情差异巨大的国家。面对各路同盟诸侯希望获得土地回报的眼神，面对大型国家超高的组织成本，西周除了分封诸侯、分级降低统治成本，还有更好的选择吗？

假如回到公元前221年，那时，秦始皇刚统一六国，“秦王扫六合，虎视何雄哉！”然而，面对前所未有的庞大帝国，面对蠢蠢欲动的六国势力，中央该采取什么样的制度来保持政权稳定呢？如果继续采用周朝的封建制，会不会再一次引发战国混战的局面呢？

假如回到公元1644年，那时，汉族正经历了天崩地裂般的大转变，异族入侵，河山破碎，华夏子民，剃发易服。我们会思考，偌大的明朝，为何抵御不住满清区区二十万人的冲击？已实行一千多年的郡县制，为何总出现基层社会僵化、地方活力不足、官员盘剥百姓、政府凝聚力下降等现象？郡县制需要大的变革吗？

假如回到1949年，中华人民共和国成立了，新时代开启了。然而，面对一穷二白的经济局面，为了实现国家迅速富强起来的目标，在苏联式计划经济体制背景下，我们是否认为，在央地关系上，除统收统支制度之外还有其他更好的选择呢？

假如回到改革开放伊始的1980年，我们面对的是高度集中的计划经济体制下经济激励不足、地方政府缺乏发展经济积极性、中央财政压力巨大的局面，此时该如何调整央地间行政权和财政权划分来调动地方发展经济积极性呢？

假如回到1994年，中国刚解决了经济姓“社”姓“资”之争论，并确定改革的总目标是建立社会主义市场经济体制。我们看到的是经过十多年的放权让利改革后，地方之间无序竞争加剧、中央对地方的控制力下降、中央财政和国家财政的收入锐减局面，此时，该采取什么方式来调整央地关系呢？

假如我们是现实的参与者……

假如我们是中央部门的决策者，一方面，希望地方政府能够积极回应当地居民的需要，发展经济，改善民生，促进社会发展，推进公共治理；另一方面，又希望地方政府能够服从中央政府的意志，不搞“上有政策，下有对策”。同时，中央又面对地方千差万别的经济社会状况，所掌握的信息又极不充分，那么，政策如何兼顾政令统一与因地制宜这两方面呢？

假如我们是地方官员，一方面想“为官一任，造福一方”，另一方面，又想通过积极执行上级决策来讨上级的欢心，以达到尽早提拔的目的。那么，当这两个目标有所冲突之时，该如何平衡这两者之间的关系呢？

假如我们是财政干部，当获得一笔转移支付资金时，是将钱投入到发展生产还是改善民生上？假如我们是组织部干部，在考察下级官员的政绩时，最看重的官员政绩表现是哪一点？

假如我们是某个地区的居民，最期待的是地方政府能够改善教育水平，让孩子能够接受良好的教育；而地方政府却将财政的钱投在大型场馆建设上，那么，如何让地方政府考虑到你的要求呢？

……

这一切，均与央地间制度架构有着千丝万缕的联系。凡是太阳底下生长的事物，一定有它存在的逻辑，也一定有它的黑影存在。凡是历史上出现的制度，一定有符合它产生的历史条件，也一定会随着历史发展而不断被淘汰和转换。

往事越千年，制度变革去来今；百枝围一根，央地关系细与论。本书试图找出中国央地关系产生和演变的逻辑，解释它对中国经济的影响，剖析它存在的问题，给出指向未来的央地关系构建方案。笔者深恐学力未逮，研究未明，愿与关心该主题的同道一起，将中国央地关系持续研究和讨论下去。