下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
本章基于“国家能力”这一核心概念，建立分析央地关系的理论框架。理论要点有：
第一，国家治理的两大目标活力和秩序。中国国家治理思想中，“改革、发展和稳定”三者同等重要，秩序来自于安全和稳定，为防止国家被外敌入侵或内部平衡力量打破而失去秩序，政府需要对社会力量进行动员和控制。中国自秦朝以来，就奠定了央地关系的郡县制框架，让中国较早地建立了非人格化的、组织良好的国家治理形式，其好处是有利于动员和控制社会力量，由此提高了组织效率。
第二，国家治理依赖于“国家能力”的支持，国家能力的两大支柱是市场增进能力和组织动员能力。提升市场增进能力的主要手段是提供公共产品、法律保护和权利开放，提升组织动员能力的主要手段是财政汲取、社会控制、经济宏观调控和政治集权。市场力量越是被充分动员起来，就越是需要政府有足够的权威维持社会的稳定与市场的运转。
第三，央地关系包括行政关系与财政关系，它的本质是政府间权力的分割。政府间行政关系包括官员选拔权、考核权和监察权三方面，政府间财政关系包括事权、财权和转移支付三方面。央地关系处理得当与否，对市场增进能力和组织动员能力有着重要影响。
第四，在秩序目标下，中央政府比较看重组织动员能力的建设。央地关系处理会有五个重要命题：（1）秩序的实现需要动员和控制社会力量；（2）中央政府对地方政府的控制有助于提高组织动员能力，但会导致地方政府行为偏离辖区居民偏好，并且不利于激发社会活力；（3）当由信息劣势一方决定政府间事权分配时，事权永远无法被清晰界定；（4）中央政府的组织动员能力会随着信息复杂性和不对称性程度提高而下降，而中央政府为提高该能力的努力会抑制地方活力，并使制度变得复杂和带来官僚机构扩张；（5）地方政府数量增多对组织效率存在正反两方面影响：正向影响是有利于维持现行秩序结构，反向影响是中央政府信息处理成本加大。
第五，在活力目标下，中央政府比较看重市场增进能力的建设，央地关系处理会有三个重要命题：（1）调动地方政府积极性的核心是调动官员的积极性，考核官员政绩的标准有经济增长、公共治理和社会评价，考核标准决定着地方政府官员发挥积极性的方向；（2）地方政府的积极性会随着事权、财权和人事权的扩大而增加；（3）政府间财政收入分配方式对地方政府积极性有着最直接的影响，财政收入分配采用的定额契约和分税契约对调动地方政府积极性的作用优于分成契约，但定额契约的稳定性较弱。