下载掌阅APP，畅读海量书库
立即打开
国家治理的成功与否，一个重要标准是看它能够有效地激发社会和经济的活力，这可称之为实现国家治理的活力目标。而中国作为一个大国，不可能不存在大量的各级地方政府，各项事业发展必须激发地方政府的积极性才行。激发地方政府的积极性，其本质是激发地方官员的积极性，对此，在制度上需要设计出有效的激励机制。
激励地方政府的核心是激励地方官员。官员的政绩需要评价，以此决定官员的升降或留任与否。那么，如何评价官员的政绩好坏呢？这涉及官员政绩由谁评价的问题，如果由当地居民来评价官员政绩，那么官员行动的最大政绩就是让当地人民满意；如果由上级政府来评价官员政绩，那么官员行动的最大政绩就是实现上级政府的意图。前者是自下而上的评价，后者是自上而下的评价。在本书第二章指出，“事上”与“安下”两种评价模式在很多时候会发生冲突。
中国自确立郡县制传统时起，就试图解决两种评价标准的冲突。现阶段对各级政府官员考核中，也是试图在自上而下评价与自下而上评价上寻找平衡。总结历史经验，并结合中国目前各级政府针对官员的考核办法，可以认为，评价官员执政好坏的标准主要有三个。
一是经济发展。经济发展毫无疑问是考核官员执政效果的重要指标，在过去，是户口增减、垦田多少等具体指标，在现代，是GDP、财政收入、投资等具体指标。
二是公共治理。政府的重要作用在于提供公共服务和完善公共治理，它包括公共安全、计划生育、社会保障、环境保护、教育水平、水利建设等一系列具体指标。
三是社会评价。经济发展和公共治理考核一般会体现为具体的考核标准，但是再具体的考核标准，也无法捕捉官员行为的全貌，因此，有时上级对下级官员的考核，要听取当地人民对官员的评价，这可称得上是“社会评价”指标。
图3-7 官员目标、目标评价和实现手段
这三个评价指标中，经济发展和公共治理是自上而下的考核，社会评价是上级主导的自下而上考核。有的比较容易考核，如GDP、财政收入、投资等；有的比较难以考核，如教育水平、卫生水平等。不难想象，上级政府重视哪项目标的考核，地方政府官员就会重视哪项目标的实现。
由此我们得到政府间分权的活力命题一。
活力命题一：调动地方政府积极性的核心是调动官员的积极性，官员行为的逻辑是通过政绩表现来实现晋升或扩大声誉，考核官员政绩的标准有经济增长、公共治理和社会评价，考核标准决定着地方政府官员发挥积极性的方向。
地方政府官员要出政绩，就要有能够让政绩实现的杠杆。其杠杆不外乎以下三种。
一是事权。事权代表着政府职能范围，地方政府职能范围越广，政府的权力就越大，其实现目标的能力就越强。有时，地方政府实现目标不是表现为积极运用这种权力，反而是搁置这种权力。举例来说，将食品监管的权力赋予地方政府，地方政府既可能通过食品监管来改善市场消费环境，也可能出于经济角度考虑，对产品有食品安全问题的企业睁一只眼闭一只眼。因此，事权分配不当的话，会导致政府在市场中的缺位现象。
二是财权。财权直接决定着地方政府财政收入多寡，地方政府财政收入越多，越有利于保障各项政府支出的顺利进行。缺少财政收入，地方政府各项事业发展都会受到限制。
三是人事权。地方政府由一系列部门组成，地方主政领导对这些部门的控制程度，与他拥有多大程度的人事选拔、考核、任免权力有关。当地方主政领导对各部门控制力强时，各部门行动会更加服从地方主政领导的意志，并展开有效合作，那么无疑会有助于地方主政领导的目标实现。反之，当更多部门的人事权掌握在上级政府手里时，例如，实行部门垂直管理，那么地方政府行动就会受到更多掣肘，地方政府积极性发挥就会有限。
由此我们得到政府间分权的活力命题二。
活力命题二：地方政府的积极性会随着事权、财权和人事权的扩大而增加。
在事权、财权和人事权中，政府间财权分配的重要性又具有突出位置。政府财政收入由税收、收费和债务组成，其中主体是税收收入。每一项政府收入都存在立法权、征管权和收益权的划分问题，其中又以收益权为核心，毕竟，每一级政府均十分关注能够取得财政收入的多寡。财政收入的重要性体现在三个方面：保障地方政府基本运转；改善公务员福利水平；保障各种政府发展目标的实现。如果政府财力困窘，那么不但是地区经济发展和公共治理受到很大限制，而且由于政府无钱应对居民需求，社会对政府的评价水平也低，也就是俗话说的：“手里没把米，叫鸡都不来。”
由于财政收入是如此的重要，财政收入分配机制就会深刻地影响地方政府行为，也就难怪从新中国成立以来，中国政府间财政关系历次调整的核心内容是财政收入分配。那么中央政府怎样设计财政收入分配机制来调动地方政府积极性呢？这需要借助契约经济学理论进行分析。
地方政府财政收入主要来自税收，下面我们以税收为例来说明政府间财政收入分配可采取的契约形式。
所谓定额契约，是指中央政府要求地方政府每年上交固定的税收收入，其余的全部留存地方支配使用。
定额契约的特点是地方政府在上交给中央政府税收定额后，可以完全拥有税收的“剩余索取权”，但是地方政府需要独自承担税收风险（如经济不景气时税源不足，使得税收满足不了政府支出需要）。由于税收潜力随时间不断变化，定额契约要么使得中央政府丧失经济增长带来的税收收益，要么使得中央政府需要经常逐个与地方政府就税收定额额度进行讨价还价，这可能会使得订约成本很高。
所谓分成契约，是指中央政府将税收收入的一定比例留给地方政府，剩下的留给中央政府。分成契约的典型事例就是我国增值税和企业所得税共享，这在世界范围内也比比皆是。
分成契约使得地方政府拥有部分税收“剩余索取权”，也承担部分税收风险。与定额契约相比较，它可能给地方政府带来税收“偷懒”（shirking）激励。对中央政府而言，它也拥有部分税收“剩余索取权”，承担部分税收风险，同时，为防止地方政府税收努力不够，中央政府也需要付出监督税收努力的成本。
所谓分税契约，是指中央政府和地方政府各自完全拥有某些税种的收益权，中央既无须向地方返还税款，地方也无须向中央上解税款。
由于分税契约使得中央政府和地方政府都拥有部分税种的完全征管权和收益权，因而避免了中央政府对地方政府的税收激励和监督。这种契约形式的最大不足之处就是由于中央政府和地方政府分别需要设立税收征收机关，例如国家税务局和地方税务局，有的国家还分别有州税务局和县税务局，税收管理成本一般较高。并且，一旦需要中央政府和地方政府相互配合税收管理，信息交换和协调的效率就明显不如上面两种形式。
所谓工资契约，是指中央政府委托地方政府征税，征管权归地方政府所有，所征税款完全上解中央财政，税收收益权完全归中央政府所有。这种契约形式的典型事例是英国营业税，它由地方政府征收，税收收入全部上交中央政府统一分配。
工资契约最大不足之处在于，地方政府的税收边际收入与税收边际努力完全无关，因而税收激励程度在这四种契约形式中最低。事实上，这种契约现在已经很少见了，变相的形式是政府为借重税务部门强大的征收力量，让税务部门为其他部门代征部分规费，如我国地方税务局曾代征的文化事业建设费、水利基金等。
表3-1将税收分配契约的四种形式进行了比较，从表中可看到，税收分配契约差别主要在税收分成比例和上解税额的变化，因而一定意义上说，定额契约、分税契约和代征契约都可看作是分成契约的特殊形式。
表3-1 税收分配契约的四种形式比较
根据前文分析的结果，为便于比较，将四种税收分配的契约形式的效率优劣简述如下：
对地方政府的激励：分税契约>定额契约>分成契约>工资契约
监督地方政府税收努力成本：工资契约>分成契约>定额契约>分税契约
与地方政府讨价还价成本：定额契约需随时间调整，其他契约一旦制订，可以维持相当长的一段时间。
由此我们可以得到政府间分权的活力命题三。
活力命题三：政府间财政收入分配方式对地方政府积极性有着最直接的影响，财政收入分配采用的定额契约和分税契约对调动地方政府积极性的作用优于分成契约，但定额契约的契约稳定性弱。