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央地关系分为政府间行政关系和政府间财政关系，它们各自体现着政府间政治关系和经济关系，这两大关系存在着紧密联系。每一个关系、每一个关系中的一部分，都会存在权力是该集中在上级政府还是下放到下级政府的争论，即“集权”与“分权”之争。
一般来讲，如果上级政府特别是中央政府拥有较多权力，则称之“集权”；如果下级政府拥有较多权力，则称之为“分权”。在市场经济条件下，中央政府无法独立处理所有公共事务，需要激励地方政府发挥靠近当地市场的优势，中央政府须给予地方政府更大的自主权才能激发地方政府的积极性。但是分权过度又会导致地方政府间过度竞争、妨碍统一市场形成、削弱中央政府权威等一系列问题。因而集权与分权各有利弊，其利弊分析引发了学界的大量研究。
笼统研究集权与分权的利弊是不够的，在研究集权与分权问题之前，我们必须对政府间权力进行分割和梳理。图3-4中呈现的是政府间关系中的核心权力。
图3-4 当前政府间关系中的核心权力
在政府规模、政府级次和行政架构确定后，上级政府对下级政府可拥有的权力主要体现在三种：一是任免权，焦点是官员权力来自哪里？是上级政府任命、是辖区居民选举？还是党内选举，或者其他？二是考核权，焦点是谁来考核官员？考核标准如何确定？三是监察权，焦点是各级政府行政是由谁来监督和处罚？
任免官员可采取自上而下或自下而上两种形式。如果由上级政府来任免下级政府官员，那么下级政府官员为得到任用或晋升，他的行为就要以上级政府的目标为导向。如果上级政府将官员任免权更多地赋予当地居民，譬如地方官员严格按选举产生，那么下级政府官员的行为就要以当地居民的目标为导向。
我国自秦朝以后，郡县制取代了封建制，官员队伍由贵族转为从地主或平民中选举产生，对此，历代采用的方式不同，如秦汉时有荐举和征召，魏晋采用九品中正制，隋唐之后采用科举制。但是，即使是在专制程度比较强的历史时期，上级政府拥有官员任免权也不意味着当地居民的偏好得不到有效表达。大多数朝代在选拔官员时，既重视官员是否符合上级考核标准，也重视当地居民、平级或下级官员的意见，即考察“政声”或“民意”。
官员选拔权有集权和分权两种模式：当官员由上级政府进行选拔时，它就比较体现集权特点；当官员由当地政府或人民选拔时，它就比较体现分权的特点。对于后者，地方官员既可能由地方首长任命，也可能来自当地居民选举。因此，自然就可以得出一个结论：
官员由谁来选拔和任免，谁就能决定官员的偏好和行动方向。
这个结论正如孟德斯鸠所说：“权力只对权力的来源负责。”
与市场行为相比，官员的行为更加多样，也更加隐蔽，官员的行为必须经过考核才能确认他的成绩，以决定是升迁、留用还是罢免。上级政府与下级政府之间存在着大量信息不对称，上级政府为了最大限度地掌握地方官员的信息，往往会设置很多考核指标。考核指标决定着地方政府官员的行动方向，如果考核指标不合理，那么官员的行为就会出现较大的扭曲。
我国历朝历代官员考核制度都是官僚政治的一个重要组成部分，中央政府不断改革考核办法以适应不断变化的现实。举例来说，在明朝开始时，制度规定，京官每六年“京察”一次，地方官每三年一次“大计”（均指考察）。但明代后期吏治腐败，这些制度流于形式。首辅张居正眼见制度变质后，对考核制度进行了一次重大改革，执行“考成法”，即在对各级官吏进行定期考察基础上，对其所办各事均要求在规定期限内办妥，即所谓“立限考事”“以事责人”。
官员考核权有集权与分权之分。当由上级政府考核下级政府的行政绩效时，它就比较体现集权特点；当由地方政府人大、政府、群众等考核当地政府行政绩效时，它就比较体现出分权特点。
为避免官员出现渎职、腐败、不服从等行为，政府需要对官员的行为进行监察。
监察权也有分权与集权之分。当由上级政府对下级政府官员进行监察时，就比较体现出集权特点；当由地方政府内部进行自我监察时，例如由同级纪委监察同级各部门官员，就比较体现出分权特点。
我国在长期实践中，不断探索如何完善监察机制。目前对官员的行为监察主要通过纪委部门完成，它一方面进行党的纪律检查，另一方面进行行政监察，其内容包括执法监察、廉政监察和效能监察工作。
选免权、考核权和监察权，这三种权力分割状况对官员的行为产生着重要影响。任免权决定着官员的整体行动方向，考核标准决定着官员的具体行动方向，两者不一定保持一致。举例来说，上级政府拥有对官员的任免权和考核权，上级政府希望地方政府更多关注当地民生发展，例如在考核指标里将教育水平放进去，但是教育水平提高是一个难以度量和难以观察的标准，地方政府会将更多资源用于能够对任免产生重要影响的指标上，而这样的指标常常是显性的、短期能实现的指标，譬如说GDP和投资。如果拥有官员任免权的上级政府更多地体现个人意志，而个人意志又过多地夹带私利，如下级官员的忠诚或贿赂，那么任免权与考核权的集中就会出现更多的问题。
监察权是用于纠正上级政府期待的地方政府执政目标与实际执政行为的不一致之处。监察权集权的好处是有利于通过行政手段迅速纠正地方官员的不轨行为，并使地方能够服从上级政府，但是不利之处是，监察权行使过多，会使得地方政府疲于应付各种上级检查，行政效率会下降。
事权就是政府职能（楼继伟，2013），事权包括决策权、支出权（执行权）、监督权三部分：决策权是关于做出公共事务决策的权力；支出权是关于负责财政支出的权力，也可说是财政支出责任，因为财政资金支出会伴随着行动，因此它也可称为执行权；监督权是关于监督财政资金使用和管理的权力。事权通过各个政府职能部门与财政部门一起来实现，但是资金运转要通过财政部门。因此，事权既体现为政府间行政关系，又体现为政府间财政关系。
事权的三部分权力是可以在不同层级政府、政府不同部门间划分的。举例来说，上级政府让下级政府负责基础教育，但下级政府财力不足，实施基础教育的资金需要上级政府转移支付来解决。上级政府与下级政府的事权分配为：在决策权方面，上级政府决定教育标准或支出规模，如教师工资水平，地方政府也可能拥有部分决策权，如学生餐饮标准；在支出权方面，主要由下级政府负责支出；在监督权方面，上级政府或审计部门负责监督执行部门资金使用、责任落实、执行效果等。
政府间财政关系的架构由三部分组成：一是政府间事权分配，政府间事权分配决定各级政府的行动边界；二是政府间财权分配，财权包括税权、收费权和债权等，以税权为主，政府间财权分配决定着各级政府所能获得的收益多寡；三是政府间转移支付分配，当地方政府财政收入不能满足财政支出需要时，就需要上级政府通过转移支付来解决。大量文献所研究的财政分权问题，就是关系到这三方面的内容的权力分配及所产生的问题。
图3-5呈现了政府间财政关系的架构。
图3-5 政府间财政关系的架构
事权中的监督权属于上级政府，不存在分配问题。决策权归属于哪一级政府要依公共事务的外部性来确定，属于全国性公共事务应由中央政府来决策，属于地方性公共事务应由地方政府来决策。如果属于跨区域的公共事务应由中央政府来决策，如跨区域的河流治理就属此类。地方政府拥有决策权时就应承担相应的财政支出责任，其资金来源于税收、转移支付、收费、债务等。中央政府拥有决策权时可以根据实际情况落实支出责任，如中央政府承担支出责任有效时应由中央政府来承担，地方政府承担支出责任有效时应由地方政府来承担。
在三种事权分配中，支出权的分配是核心，它的分配代表着由哪一级政府负责财政支出，也即意味着政府履行相关政府职能。
税权是国家机关行使的涉及税收的权力的总称，它包括税收立法权、征管权、收益权。
第一，税收立法权。根据税法范围不同，税收立法权有狭义和广义之分。狭义的税法仅指经最高国家权力机关正式立法的税收法律，因此狭义的税收立法权仅指与制定税收法律有关的各种立法权限；广义的税法指各种有法律效力的规范性税收文件，包括税收法律、法规、规章等，因此广义的税收立法权包括了各种具有法律效力的税收法律、法规、规章的立法权。
税收立法权一般由民选的代议机关拥有。例如，在美国，税收立法权专属于国会，总统在税收立法权上只享有有限的否决权。国会两院通过的税法议案必须送总统签署，总统不同意，可以行使否决权，被否决的税法议案送回国会两院重新审议，如果国会两院再次以三分之二以上多数票通过法案，则该法案不需要再经总统签署就会自动生效。日本、澳大利亚的税收立法权专属于议会。近代民主法治国家一般将国家权力分为立法、行政、司法三个方面，并由不同的机关行使，行政机关和司法机关必须遵守立法机关制定的法律，不得代行立法职能。但是，随着经济的发展和社会的进步，社会经济关系日益复杂，民选代议机关很难胜任全部的立法任务，不得不将某些立法事项委托给行政机关完成，因此，委托立法成为西方国家立法的重要组成部分。但是，由于税收关系到国民财富的分配，对公民财产权利和经济生活有重大影响，因而各国大都在税收立法权的委任方面采取非常审慎的态度，一般不将税收立法权轻易授出，行政机关、司法机关不能参与税收立法或只能对公民权益影响较小的具体税收问题行使立法权。
第二，税收征管权。税收征管权是指税收管理权力，也称税收行政权、税收执法权。税收征管权力由多项权力组合而成，包括：税款征收权、税收检查权、税收处罚权、税收减免权、税务行政复议裁决权等。税收征管权在税收工作中居于中心位置，它是税收行政工作或者税收行政活动最直接、最显著的表现，对于有效地保障税款的筹集、保障资源从私人部门向公共部门的转移有着重要作用。
第三，税收收益权。税收收益权是指拥有税收收益的权力。税收收益权的划分直接关系到各级政府的财政收入规模及一系列政府行为能否得到财力保障，由此对一系列经济行为产生影响，例如地方政府为保护地方税源实行地方经济保护主义、为扩大税源而调整相关产业政策等。
在三种税权分配中，税收收益权划分是核心，因为各级政府最关注的是真正可以支配的税收多寡。
当地方政府财政收入与支出责任不匹配时，就需要政府间转移支付来弥补地方政府的财力缺口。转移支付是指政府间的财政资金转移，转移支付决定着中央政府协调地区发展差距的程度，在均衡区域发展、促进公共服务均等化方面发挥着重要作用。它的权力结构由分配权、执行权、监督权组成：分配权是指中央政府拥有的对地方转移支付资金分配的权力；执行权是指地方政府对收到的转移支付（特别是专项转移支付）资金进行支配，对中央的相关规定落实执行的权力；监督权是指中央政府对各级地方政府转移支付资金的使用情况进行监督的权力。
央地关系，本质上就是关于政府间行政和财政的各种权力的分配关系。
值得注意的是，有大量文献研究“财政分权”问题，它们一定程度上替代了政府间财政关系的研究。我认为，从古到今，在中国自上而下的治理结构中，中央与地方关系更像是“委托—代理”关系，很难说存在严格意义上的“财政分权”。政府间存在多种权力划分问题，并且不可避免地存在大量权力交叉部分，用“财政共权”一词更合适。“财政分权”是方便说，“财政共权”为本质说。