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出举是一种有息借贷制。出举物以稻、粟为主，也有布、钱等财物。稻的出举，分为公出举和私出举两类。公出举是指国郡在春夏播种时，将官稻
借贷给农民，等秋收后，再将本稻和利稻一并收回。私出举则是寺社、富豪阶层等以私有稻借贷给他人。令制规定，公出举的利率不超过50%，私出举的利率可以达到100%。
公出举的实施，最初的目的是促使贫困的农民能够维持农业的再生产，同时也可以确保国家的田租征收。
因此，当民众苦于高利率，无力偿还出举而离家逃亡的情况日渐增多时，为了社会的安定，朝廷便会出台减免出举利率的措施。例如，和铜四年（711）十一月，元明天皇命令诸国三年之内无息出举正税稻，同时规定私出举的利率不得超过50%；
养老四年（720）三月，关于出举事，太政官的上奏文中，叙及如下内容
：
第一，指出“比来百姓例多乏少，至于公私不辨者众。若不矜量，家道难存”，请求命令诸国，“每年春初出税，贷与百姓，继其产业，至秋熟后，依数征纳，其稻既不息利”；
第二，请求命令诸国将正税稻以外的官稻出举利率，从50%调整为30%；
第三，因“百姓之间，负稻者多，缘无可还，频经岁月，若致切征，因即逃散”，请求“限养老二年以前，无论公私，皆从放免，庶使贫乏百姓，各存家业”；
第四，请求继续执行和铜四年颁布的出举私稻利率不得超过半倍（50%）的政策。
圣武朝以后，公出举的目的已从最初的促进农业再生产，开始转向利润的追求。公出举的利稻被正式纳入国家财政的收入体系。神龟元年（724）三月，朝廷命令七道诸国，依据国的大小，每年专门拿出4万束以上、20万束以下的正税稻实施出举，由此获得的利稻用于支付朝集使（每年一次上京报告地方政务的使人）在京的粮食和非时差使（临时的使人）的粮食，以及向京担夫（运送交易杂物等的担夫，不包括庸调运脚）的往返粮食等
。这意味着不管民众有没有借贷稻种的需要，各国每年都要出举一定量的正税稻。在公出举的利稻作为律令国家的财源的前提下，私出举则受到限制。天平九年（737）九月，宣布全面禁止私出举。但是现实中，私出举却很难消失，在民间仍存在以钱财的名目出举颖稻。延历十八年（799），重又允许私出举。
按照律制的规定，国司是不能擅自借贷官稻，以谋取私利的。
但是，公出举的具体操作者是国司等地方官吏，他们常常利用律令制国家允许国司借贷官稻（即一定量的官稻以无息贷与国司），将所借贷来的官稻用于出举，获得的利稻却归国司个人所用。由此，一部分公出举的利稻变相地成为律令制国家分配给国司的财富。天平六年（734），圣武朝廷规定：国司每年可以借贷官稻的定额是“大国十四万以下，上国十二万以下，中国十万以下，下国八万以下”，如果超过规定之数，则将“依法科罪”
。天平十年（738）三月，国司借贷官稻制被废止。
在天平六年（734）至天平十一年（739）期间，官稻的种类逐渐被单一化，皆纳入正税的范畴之内。
与之相应，公出举也被统一为正税出举。天平十七年（745）十月，朝廷根据国的大小，规定各国出举正税稻（亦称论定稻）的定额数，但是所定的各国出举正税的具体定额不详。在平安时代编纂实施的《弘仁式》《延喜式》中，有各国出举正税的定额规定，《弘仁式》是65万束至1万5千束不等（不包括对马、多褹二岛），《延喜式》是60万3千束至1万5千束不等（不包括对马、多褹二岛）。各国出举正税稻（论定稻）的利稻，基本上用于该国向中央进纳的贡物以及国衙诸项经费等的财政支出。
设置正税稻（论定稻）之后，同年（745）十一月，朝廷又在诸国设置公廨稻。所谓公廨稻，是在论定稻之外，从正税中另拨出一定数额的颖稻作为本稻出举。诸国公廨稻的定额，也是依国的大小分等的，大国四十万束，上国三十万束，中国二十万束（但，大隅、萨摩两国各四万束），下国十万束（但，飞驒、隐岐、淡路三国各三万束，志摩国、壹岐岛各一万束）。
出举公廨稻而获得的利稻，首先填补“官物之欠负未纳”，其次充置“国之储物”，最后余下的部分，依照官职的大小分配给国司，作为国司的收入，其分配的标准是：“长官六分，次官四分，判官三分，主典二分，史生一分。其博士、医师准史生例。员外官者，各准当色。”
9世纪以后，诸国国内的所有课丁（课口）都被划进公出举对象的范围，至此，公出举发展成为强加于民众的贷与制度。
[1]
木孝次郎「贄に関する二、三考察―古代税制史の一側面」、『飛鳥奈良時代の研究』、塙書房1975年、285—309頁。