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奈良时代是指以平城京（今奈良县奈良市）为政治中心的历史时代，其间，虽然也有短暂的恭仁宫、难波宫、紫香乐宫的迁都时期，但平城京的中心地位始终没有被摇撼。
持统十年（696）七月，一直担负着持统女皇左膀右臂作用的高市皇子去世。此时，草壁皇子之子轻皇子亦已成长，持统女皇似乎认为立轻皇子为皇位继承人的时机到来，于是召集群臣（“王公卿士”）至宫中，商议选定日嗣（皇位继嗣者）之事，但是群臣各有心仪的候选者，众议纷纭，意见不统一，就在这时，葛野王（天智大王之孙，大友皇子之长子）进言道：“我国家为法也。神代以来，子孙相承，以袭天位。若兄弟相及，则乱从此兴。仰论天心，谁能敢测。然以人事推之，圣嗣自然定矣。”
葛野王这番话的中心思想是否定“兄弟相及”的王位继承原则，主张要遵循“子孙相承”原则确定王位继承人。所谓“子孙相承”的含义是指王位须由父传子或者祖传孙。前已叙述，长期以来，兄弟相及一直是倭王权的王位继承原则，因此葛野王所言的“神代以来，子孙相承，以袭天位”并不符合事实。葛野王发言之后，弓削皇子（天武天皇之子）就欲提出异议，但被葛野王制止。不过，葛野王的“子孙相承”一番话却正合持统女皇的心意，因为葛野王说出了持统女皇的心声，为持统女皇传位给其嫡孙轻皇子的行为提供了正当性依据。所以，葛野王不仅得到持统女皇的褒言，称其是一言定国，而且还受到特别的拔擢，位阶和官职都得到晋升。
持统十一年（697），在持统女皇的意志下，轻皇子被立为皇太子。同年八月，持统女皇让位给皇太子，轻皇子即位，是为文武天皇，时年15岁。这样年少的即位者，在以往王位继承中是没有前例的。或许是年轻天皇的威望尚不足以压众，让位后的持统女皇以太上天皇的身份在幕后支持文武天皇治政，继续对政治发挥影响力，形成天皇和太上天皇二者共治“天下”的政治体制。
文武天皇“天纵宽仁，愠不形色，博涉经史，尤善射艺”
，其在位的时间不长，仅有十年（697—707），但却是日本律令制国家的律令制度确立的重要时期。